官員道歉制度化追問

就立法原意而言，官員道歉的制度化是對官員道歉行為的規(guī)范約束，還是鼓勵這種形式的權(quán)力反省？進而言之，官員道歉制度化以后，道歉行為將會越來越多，還是變得越來越少？

近日，深圳市監(jiān)察部門出臺了《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》。《暫行辦法》明確規(guī)定，政府部門不履行或者不正確履行職責，造成嚴重后果或嚴重社會影響的，應(yīng)當向公眾道歉。作為全國首例有關(guān)“官員道歉”的地方立法，法規(guī)的面世將輿論關(guān)注的焦點又一次吸引到“官員道歉制度化”這一問題上來。

鼓勵還是規(guī)范？

事實上，自2005年北京市長王岐山因為供暖問題向市民道歉以來，“官員道歉”在中國政壇悄然浮現(xiàn)，漸成強勁之勢。從為了供水問題懷化市委書記向公眾道歉，到市民拿不到拆遷費，廣州房管局長道歉，再到三亞市長為了黃金周期間發(fā)生的欺詐游客消費事件道歉——官員道歉行為的增加，一方面讓公眾看到了公權(quán)力的自省，另一方面也引發(fā)了對于這種自省行為的制度化反思。

今年年初，深圳市政府工作報告及市紀委全會提出，“政府部門失職要向市民道歉”，引起了社會各界的強烈反響。輿論普遍認為這是責任政府建設(shè)的重要內(nèi)容，但又擔心流于形式。因此，考察《暫行辦法》的立法過程，較好地體現(xiàn)了政府與民意的有機結(jié)合、雙向互動，既是對“官員道歉”基本構(gòu)思的落實，又是對民眾期待和擔心的回應(yīng)。原本具有個人色彩，也比較隨意的官員道歉行為，因遵照正式的程序而成為政府向民眾承擔的法定責任之一。正是在這個意義上，深圳市監(jiān)察部門有關(guān)人士認為，“這一制度是建設(shè)責任政府的重要內(nèi)容，是對行政責任體系的完善”。

但人們的疑惑依然沒有解除：就立法原意而言，官員道歉的制度化是對官員道歉行為的規(guī)范約束，還是鼓勵這種形式的權(quán)力反省？進而言之，官員道歉制度化以后，道歉行為將會越來越多，還是變得越來越少？

可以說，《暫行辦法》以一種正規(guī)立法的方式，規(guī)范、贊同并鼓勵著中國政壇這一股新風(fēng)，嘗試著把它納入法治化的軌道。盡管有輿論認為，道歉是一種道義行為，難道也需要法律介入嗎？實際上，以立法規(guī)范官員道歉，道歉已經(jīng)不再是官員個人的道德行為了，正式的官方道歉的背后是政府公開的問責承諾。政府問責和責任政府互為因果，責任政府的真義是責任主體明確，責權(quán)清晰、對等。責任政府的實質(zhì)是政府權(quán)力源自公民，并對公民負責，政府是公共利益的代理人、實現(xiàn)者和維護者，當公共利益受損時，追究、承擔政府部門及主管責任人的相應(yīng)責任是責任政府的應(yīng)有之義。

由是觀之，政府道歉是政府問責的正式啟動程序，是問責制度鏈中的第一環(huán)?？梢灶A(yù)想，制度化之后，政府道歉的數(shù)量會有一定的增加，但主管官員在道歉時不得不面對道德資源的流失以及公眾對其行政能力的懷疑，外部壓力會促使其產(chǎn)生一種知恥的內(nèi)驅(qū)力，對別的政府官員也會有一種震懾。以政府道歉帶動的官員問責必將重新配置政府部門的權(quán)力和職責關(guān)系，在社會監(jiān)督之下達到新的平衡，從而有效減少因失職引起的重大事故，最終政府道歉又將呈下降的趨勢。

制度鏈如何步步相循？

《暫行辦法》比較詳細地規(guī)定了政府道歉責任的承擔主體、適用條件、適用方式、適用范圍、程序及追責方式，將對政府的道歉行為產(chǎn)生指導(dǎo)和規(guī)范作用。如該法規(guī)規(guī)定了政府道歉的適用范圍——在安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、社會安全等與群眾生活密切聯(lián)系的領(lǐng)域；適用條件——政府道歉針對的是由于政府部門不履行或不正確履行職責而造成嚴重后果或嚴重社會影響的重大事故，從而排除了對意外事件或不可抗力所造成的事故承擔道歉責任；法規(guī)規(guī)定了政府檢討及道歉的法定期限——在重大事故或事件發(fā)生后２０個工作日內(nèi)。

更值得關(guān)注的是深圳還就道歉的法定程序作出規(guī)定：根據(jù)事態(tài)的影響及公眾利益受損的程度不同，法規(guī)將政府道歉分為兩種情況。一種是強制性政府道歉，即該法第九條規(guī)定“由政府部門自我發(fā)現(xiàn)或經(jīng)人民代表大會及常務(wù)委員會、政府、監(jiān)察部門依法認定有失職行為，致使國家利益、人民利益和公共利益受到嚴重損害或造成嚴重社會影響的，應(yīng)當向公眾道歉”；另一種是選擇性政府道歉，即該條第二款規(guī)定：“政府部門認為需要向公眾道歉的，可以參照該辦法的有關(guān)規(guī)定向公眾道歉?！睆娭菩哉狼赣幸粋€專門的失職行為認定程序，由相關(guān)政府部門自行作出，或由其他法定權(quán)力部門依法作出。造成嚴重社會影響或重大損失的失職行為一旦被認定，必須進行政府道歉；道歉時，責任部門應(yīng)當采取新聞發(fā)布會的形式，或在本市主要報紙刊載道歉書，必須向公眾說明履責不力的原因、整改具體措施及進度安排；對應(yīng)當?shù)狼付吹狼傅呢熑尾块T，由本級政府或監(jiān)察部門責令其道歉；同時，該法第6條規(guī)定，政府道歉應(yīng)當與糾正錯誤、健全制度、改進工作、實施問責相結(jié)合，并依法追究相關(guān)責任人的行政和法律責任。

這樣一來，有關(guān)政府道歉的程序就聯(lián)結(jié)為一個步步相循的制度鏈。當重大事故發(fā)生后，法律強迫政府發(fā)出自己的聲音。籍此，民眾能夠知曉該由誰對事故負責，為什么會發(fā)生這樣的事故，責任部門將在今后的工作中采取何種方式杜絕或減少此類現(xiàn)象的發(fā)生。而知情權(quán)又是對政府部門實施社會監(jiān)督的制度保障。由此可見，政府道歉制度化決不是無意義的制度設(shè)計，法律在打破政府沉默的同時，也把政府官員們推到了輿論監(jiān)督的風(fēng)口浪尖——群眾所痛恨的敷衍塞責、相互推諉、逃避責任將不再那么容易。

同時，這種法定的道歉形式也會將撈取政治資本的作秀式道歉擋在門外：誰失職誰道歉，誰道歉誰負責。一旦道歉，就意味著將進一步承擔相應(yīng)的道義責任、政治責任、法律責任。當?shù)狼感袨槌蔀橹贫孺湕l中的一個環(huán)節(jié)，而不是最后一個，道歉就與擔責聯(lián)系在一起。

誰是問責主體？

輿論普遍認為，《暫行辦法》的制定頗具深意，不失為構(gòu)建中國式責任政府的一種制度性嘗試。但是不容忽視的是，我們對《暫行辦法》實施效果的預(yù)測和期望都離不開一個特定的環(huán)境，那就是深圳特區(qū)已經(jīng)建立起了一系列政府問責的配套制度。就立法環(huán)境而言，這一點是其他地方無法比擬的，這也是深圳之所以成為中國首個探索官員道歉制度化城市的原因。

2005年底，深圳市政府正式推出《健全行政責任體系、加強行政執(zhí)行力建設(shè)的實施意見》及《行政過錯責任追究辦法》、《行政首長問責辦法》等6個配套文件，在全國率先構(gòu)建起可操作的行政責任體系和政府績效評估體系，率先在行政責任體系中明確了職責設(shè)定、目標管理、行政監(jiān)督、考核評估、行政問責等“五要素”。2006年，深圳又在全國率先對公安、交通、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督、城管等5部門實行“部門責任白皮書”制度。市民可以從白皮書上了解到各部門的主要職責、年度任務(wù)和主要目標，并參照白皮書上列出的指標，給政府部門“打分”。僅2005年10月到2006年12月，深圳監(jiān)察機關(guān)就實施行政問責120件、對99人追究行政責任。道歉制度建立以后，能解決什么問題，不能解決什么問題，完全取決于道歉制度之后是否有一整套嚴格有序的政府問責制度。如果沒有相應(yīng)的制度環(huán)境，不難想象，官員道歉只會淪為一種文過飾非的“行政裝潢”。

制度的背后是理念。在《暫行辦法》的規(guī)定中，失職的政府部門同時承擔兩種法定責任：對同級政府的檢討責任以及對公眾的道歉責任。前者有關(guān)政府內(nèi)部的職權(quán)劃分與監(jiān)督，后者關(guān)系到社會和政府之間的互動。面對社會公眾的道歉，被放到了同面向政府及上級部門的檢討同樣重要的位置，在當前的行政體制中，這樣的觀念和做法并不多見。對民意的尊重，體現(xiàn)出立法者對政府身份、職能的自覺反思和自我調(diào)整。

從某種程度上來說，立法者已經(jīng)意識到，政府問責的真正主體，應(yīng)該是社會和民眾，應(yīng)該是社會和民眾起來向政府問責。問責制度能否貫徹下去，關(guān)鍵在于民眾是否真正成為問責的主體，政府是否真正對民眾負責。從政府問責到問責政府，中間必然有很長的路要走。在這個過程中，民眾監(jiān)督政府的意愿和能力將不斷增強，人民的這種主體意識，是責任政府得以建立的根本動力。處于這一歷史潮流中的各級政府，需要不斷進行制度創(chuàng)新，通過法制化的途徑，傾聽民聲，溝通民意，為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督。只有這樣，才能真正實現(xiàn)政府和人民之間的有效互動；只有這樣，政府才會獲得現(xiàn)實的執(zhí)行力和公信力。