大部門體制的改革邏輯

關于改革的邏輯，首當其沖一個問題是，即將到來的探索，其演進路徑究竟是“自上而下”還是“自下而上”？按照中國改革開放以來的傳統(tǒng)路徑，大多是基層在點上的突破，經(jīng)由合法化的演進最后具備了普適性，但是，大部門體制改革未必如此。

未來5年，中國行政管理體制改革將邁開怎樣的步伐？10月15日，中共中央總書記胡錦濤在十七大報告中不僅闡述了一些原則性的要求，更提出了具體、操作性的改革思路。其中，探索實行職能有機統(tǒng)一的“大部門體制”，健全部門間協(xié)調配合機制的闡述格外引人關注。

何謂大部門體制？在十七大輔導讀本中，“大部門體制”被解讀為把政府相同或者相近的職能加以整合，歸入一個部門為主管理，其他部門協(xié)調配合。由此可見，大部門體制之“大”既指組織規(guī)模大，更包含職能范圍廣兩層含義。

“大部門體制”，從政策研究者口中的一個學術概念，到正式寫進十七大報告，再到成為各級官員耳熟能詳?shù)臒衢T詞匯，這一過程并不太長。其原因在于今日之中國，對于行政管理體制改革的趨向以及策略問題的討論，已經(jīng)具備了宏大空間。因此，關于大部門體制的改革邏輯，無論是學者預測還是民間猜想，抑或是部門之間的博弈，都有助于官方在兼聽的基礎上增長改革智慧。

此時，“為什么要改”的話題顯然無需繼續(xù)討論，大部門體制改革探索已經(jīng)是箭在弦上、蓄勢待發(fā)。關于改革的邏輯，首當其沖一個問題是，即將到來的探索，其演進路徑究竟是“自上而下”還是“自下而上”？按照中國改革開放以來的傳統(tǒng)路徑，大多改革探索都是基層在點上的突破，經(jīng)由合法化的演進最后具備了普適性。如果非要給大部門體制改革在基層找一個這樣的點，湖北省隨州市就是不錯的觀察樣本。

2000年，隨州撤地建市，按照“小政府、大社會”的理念，在機構設置上進行了大膽的探索，例如，將經(jīng)委、中小企業(yè)局、國資委、信息產(chǎn)業(yè)局整合為一個部門；市委組織部、市直機關工委合署辦公等等。目前，隨州的政府機構只有28個，湖北省其他市都在30個以上，不僅機構數(shù)量少，該市的行政編制甚至低于一些縣級市。這些改革探索帶來了行政成本低、行政效率高等顯而易見的效果，但是，隨州的7年探索卻一路艱辛。由于機構設置講究上下對口，“系統(tǒng)不匹配”問題給隨州的改革帶來多重壓力，原先一些整合的大部門不得不重新分設，退回到改革原點?！白陨隙隆边€是“自下而上”？隨州樣本給出了答案，即大部門體制改革必須遵循自上而下的改革邏輯。

既然改革需要自上而下進行，那么，在宏觀決策層面的“頂層設計”中，大部門將按照什么標準整合而成？學界給出的兩種方案是：按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對整個政府機構進行重組；或者按照職能有機統(tǒng)一的原則進行整合，繼而在大部委內部再實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離?？紤]到改革成本，在這兩種選擇中，更多人對后一個方案具有明顯的偏好。

不管大部門體制“頂層設計”方案如何取舍，如果我們的改革邏輯只是希望通過部門合并，或者成立跨部門協(xié)調機構來解決矛盾，我們就必須直面下一個問題——外部矛盾通過整合內部化了以后，是不是就徹底消解了呢？如果不是，就需要更耐心、更細致地去梳理改革思路。

我們不妨以食品安全監(jiān)管為例。當前中國采取分段監(jiān)管為主方式，即農業(yè)部門承擔初級農產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，質檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門負責餐飲等消費環(huán)節(jié)，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督，協(xié)調處理重大事故。從分段監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管，將食品安全的監(jiān)管責任歸并到一個部門之下，甚至成立跨部委的“中國食品安全委員會”是不是符合大部門體制改革邏輯？盡管有觀察家認為，應該將類似于食品監(jiān)管等行政執(zhí)法等方面的職能剝離出來，設立專門的執(zhí)行機構，但是問題絕沒有那么簡單。為什么？原因很簡單，對于食品安全監(jiān)管這一具有復雜性、多樣性、技術性和社會性交織特點的管理活動來說，沒有哪一個部門可以獨立應對。食品安全問題是這樣，水體污染治理是這樣，人力資源管理問題更是如此。

大農業(yè)、大運輸、大能源——公眾關于大部門體制改革的期待有很多，猜想也有很多，正因如此，這項改革邏輯須清晰、策略須得當。