“飛地經(jīng)濟”如何助推中部崛起

“飛地經(jīng)濟”是指發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機制，從而實現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式。

在國家力推“中部崛起”戰(zhàn)略的大環(huán)境下，安徽等省份先后作出加速融入長三角的重大決策。而融入長三角，積極承接長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺就是省內(nèi)各個工業(yè)園區(qū)。但各園區(qū)建設(shè)面臨著各種各樣的瓶頸，最為突出的有三大瓶頸——投資、招商、管理?！帮w地經(jīng)濟”模式引入有助于突破這些瓶頸。

“飛地經(jīng)濟”的理論界定

“飛地經(jīng)濟”是指發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機制，從而實現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式。

按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，“飛地經(jīng)濟”模式有著不同的分類：

按飛地建設(shè)的投入方式，可分為（1）飛出地投資型，即由飛出地負責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入；（2）飛入地投資型，即由飛入地負責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入；（3）兩地共投型，即由兩地按照協(xié)議共同分擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)投入。

按飛地工業(yè)基地的管理方式，可分為（1）飛入地管理型，對工業(yè)基地進行屬地化管理。優(yōu)點是管理方熟悉當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟環(huán)境，不足之處在于可能形成對企業(yè)服務(wù)的不連續(xù)性，沒能有效利用飛出地的管理經(jīng)驗。（2）飛出地管理型，由飛出地派遣管理團隊對基地進行管理，對企業(yè)進行服務(wù)。優(yōu)點是保證了服務(wù)、政策的連續(xù)性，使企業(yè)有“賓至如歸”的感覺，缺點是管理方需要時間來理解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟文化環(huán)境。（3）兩地共管型，設(shè)立雙方長期友好合作的機制，基地管理委員會由雙方共同派駐人員。這樣既能保證基地服務(wù)管理的延續(xù)性，又能充分利用飛入地的資源，但前提是雙方真誠的合作，高效的溝通。

按飛地形成的原因，可分為（1）集約用地型。該類型是“飛地經(jīng)濟”模式的最早表現(xiàn)形式，以福州市永泰縣建立馬洋工業(yè)集中區(qū)為代表。它不僅探尋了山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新思路，克服了行政分割造成的工業(yè)布局分散、資源浪費的現(xiàn)象，更是探尋了一種平衡各行政區(qū)域間利益的方法。（2）優(yōu)勢互補型。該類型中，飛入地和飛出地經(jīng)濟發(fā)展水平近似，但各自的資源稟賦能夠形成很好的優(yōu)勢互補，通過“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展能夠達到雙贏。典型案例如大連市長?？h與普蘭店市的合作。（3）產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型。該類型中，飛入地主要承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，往往飛出地具有雄厚的資金優(yōu)勢、先進的基地管理經(jīng)驗，但由于飛出地商務(wù)成本上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，必然有一部分產(chǎn)業(yè)需要外遷，此時飛地經(jīng)濟工業(yè)園成為首選之地。轉(zhuǎn)出企業(yè)一方面可以繼續(xù)享受高質(zhì)量的基地管理服務(wù)，另一方面還可充分利用飛入地的成本優(yōu)勢。典型案例如廣東省東莞市石龍鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到粵北始興縣。

成功實現(xiàn)“飛地經(jīng)濟”的前提

我們認為飛地經(jīng)濟模式要達到“雙贏”，必須要有一定的前提條件：

一是地理相近。地理相近，一方面有利于飛入的企業(yè)繼續(xù)維持原有的業(yè)務(wù)關(guān)系，不會因為企業(yè)的搬遷而丟失區(qū)域市場；另一方面，地理相近也意味著文化的相通，減少兩地企業(yè)、二地政府溝通的障礙。再者，相近或相連的地理位置便于使飛出地與飛入地保持天然的聯(lián)系。

二是優(yōu)勢互補。要實現(xiàn)雙贏，必定要通過合作解決雙方的困境所在?；蛘呤侨肆Α⒆匀毁Y源上的優(yōu)勢，或者是市場上的優(yōu)勢，只有對雙方都能產(chǎn)生吸引力，才能實現(xiàn)飛地經(jīng)濟模式的重要特性——“雙贏”。

三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收費成本的因素?zé)o疑是雙方合作的重要經(jīng)濟條件，但是這種成本的落差只有達到一定的水平才會有吸引力，根據(jù)我們的調(diào)查統(tǒng)計，這種成本的落差要達到1/3以上通常才會產(chǎn)生吸引效應(yīng)。

四是發(fā)展時機相隨。兩地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的時機要相隨。東部沿海戰(zhàn)略的成功實施，為現(xiàn)今的中部崛起提供了契機。長三角的持續(xù)高速發(fā)展已使區(qū)域吸引資金的綜合優(yōu)勢凸顯，但高速發(fā)展也使得商務(wù)成本顯著提高。很多跡象表明，東部的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移已經(jīng)開始，并且這種轉(zhuǎn)移是有規(guī)律可循的，是符合鄧小平同志“先富帶動后富”的漸進發(fā)展思路的。

“飛地經(jīng)濟”的三個實例

福州市永泰縣發(fā)展飛地經(jīng)濟實現(xiàn)集約用地

[相關(guān)背景]

2001年8月，福建省委常委、福州市委書記何立峰在永泰縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，永泰縣作為典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，不發(fā)展工業(yè)就沒有出路，而在山區(qū)搞工業(yè)，如果不集中就引不來項目，更談不上效益。于是，他提出了在永泰縣城關(guān)建工業(yè)集中區(qū)的想法——馬洋工業(yè)集中區(qū)，規(guī)定永泰縣境內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)引來的項目都得安排在該集中區(qū)。

[合作方式]

（1）“飛地工業(yè)”與其載體工業(yè)基地關(guān)系處理方面。要求引進的項目必須符合工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)、功能定位；基地日常管理由基地管理機構(gòu)統(tǒng)一進行；基地以優(yōu)惠和地價提供土地，減免多項建設(shè)收費；基地內(nèi)所有飛地企業(yè)享受基地稅收優(yōu)惠的同等待遇。

（2）有關(guān)政績考核的指標(biāo)統(tǒng)計歸屬方面。對引進的落地項目形成的引資額、工業(yè)產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資額全部歸屬引資縣（市、區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，據(jù)此享受考核獎勵。

（3）有關(guān)稅收分成方面。在福州市屬工業(yè)區(qū)中落地的新辦項目，引進投資的縣（市、區(qū)）與項目落地區(qū)實行7：3分成，其中，鼓樓、臺江、倉山、晉安四城區(qū)的項目，三年內(nèi)市財政不參與分成，第四年開始按市、區(qū)財政規(guī)定的體制進行分成，對隸屬四城區(qū)的原工業(yè)企業(yè)遷入各工業(yè)區(qū)的項目，除保底基數(shù)外，增收部分實行與各工業(yè)區(qū)7：3分成。稅收分成的具體操作上，稅收先實行屬地征收，年終通過財政結(jié)算辦法進行劃轉(zhuǎn)。

[合作結(jié)果]

通過飛地經(jīng)濟模式，使永昌縣的飛入飛出地雙方取得了如下成效：（1）集約用地，擴大了工業(yè)基地的相對規(guī)模；（2）有利于形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)；（3）加快“飛入地”城鎮(zhèn)化建設(shè)；(4)扶貧幫困新思路——給貧困地區(qū)在較好的地區(qū)取得一定的廠房，用于發(fā)展經(jīng)濟。

大連市長?？h與普蘭店市資源優(yōu)勢互補攜手共贏

[相關(guān)背景]

大連市長?？h以海洋捕撈業(yè)、海水增養(yǎng)殖業(yè)和苗種業(yè)為主體。漁業(yè)既是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是支柱產(chǎn)業(yè)。但由于長?？h地理位置特殊，淡水資源匱乏，交通瓶頸制約，以及對外不開放等因素，致使海島豐富的資源優(yōu)勢始終不能有效地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。而與之一海相隔的普蘭店市南接大連，北通沈陽，海陸空交通十分便利，但其經(jīng)濟落后，海岸線一帶基本處于荒廢狀態(tài)。

[合作方式]

（1）長?？h在普蘭店市皮口鎮(zhèn)規(guī)劃出8平方公里皮口臨港工業(yè)區(qū)，并采用一次買斷土地使用權(quán)和管理權(quán)的形式，在其中購買了4平方公里土地，成立了大連長海（皮口）漁業(yè)加工區(qū)。

（2）加工區(qū)主要規(guī)劃為三個區(qū)域：一是海洋科技、產(chǎn)品研發(fā)區(qū)；二是海產(chǎn)品深加工區(qū)；三是物流及綜合服務(wù)區(qū)。此舉充分發(fā)揮了長海縣的漁業(yè)潛能，并利用普蘭店市的交通便利，達到了雙贏。

[合作結(jié)果]

預(yù)計可入駐企業(yè)100家，引進投資20億元，實現(xiàn)土地收益7億元，可安排就業(yè)近9000人。所有入駐企業(yè)達產(chǎn)后，預(yù)計可實現(xiàn)年銷售收入40億元，利稅5億元。該加工區(qū)將成為東北地區(qū)乃至全國最大的漁業(yè)產(chǎn)品精深加工基地。

廣東省東莞石龍鎮(zhèn)和韶關(guān)始興縣產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移

[相關(guān)背景]

東莞市石龍鎮(zhèn)土地面積少，人口密度大；“國家電子信息產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地”；重點發(fā)展電子數(shù)碼、食品醫(yī)藥支柱產(chǎn)業(yè)，其中電子信息產(chǎn)品的工業(yè)產(chǎn)值占全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值的78.79%；出口重鎮(zhèn)，2004年，石龍鎮(zhèn)出口總額11.4億美元；出口產(chǎn)品以醫(yī)藥、電子、數(shù)碼產(chǎn)品唱主角。

韶關(guān)市始興縣連接國道106線、國道323線、省道S244線貫穿全境；森林資源特別豐富；礦產(chǎn)資源豐富，以鎢礦儲量最多；縣內(nèi)電力自給有余；粵北糧倉；水果之鄉(xiāng)；旅游資源豐富，且有很大的開發(fā)潛力；勞力資源相對集中，流動性不大。

[合作原因]

（1）飛出地資源緊張。對于東莞石龍鎮(zhèn)，土地資源緊缺、勞動力不足和電力資源緊張，10.38平方公里的“彈丸之地”，擁有上千家企業(yè)。2004年完成工業(yè)總產(chǎn)值120.80億元。10年來，近60家企業(yè)陸續(xù)轉(zhuǎn)出石龍，其中不乏稅收一年近1000萬元的上規(guī)模企業(yè)。目前，石龍鎮(zhèn)工業(yè)用地基本上所剩無幾。大量小規(guī)模、高能耗、處于產(chǎn)業(yè)鏈條低端的投資項目已經(jīng)無法在東莞安家落戶。

（2）飛入地資源豐富。對于始興縣，廣東山區(qū)和東西兩翼的土地資源豐富，發(fā)展空間很大，對產(chǎn)業(yè)和項目的限制性要求較低，但由于缺乏關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素，如資金、人才和管理經(jīng)驗，招商引資有一定難度，投資項目嚴(yán)重不足。

[運作方式]

（1）組織管理方面。在始興縣開發(fā)工業(yè)區(qū)建設(shè)“東莞石龍（始興）產(chǎn)業(yè)園”，并成立“東莞市石龍（始興）產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)有限公司”和“東莞市石龍（始興）產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)管理委員會”，專門負責(zé)產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃和管理。

（2）稅收分配方面?；禺a(chǎn)生稅收的地方留成部分由石龍和始興按5：5進行稅收分成，其他經(jīng)濟指標(biāo)原則上也按此比例進行統(tǒng)計。

（3）基地規(guī)劃方面。該產(chǎn)業(yè)園總體規(guī)劃面積400公頃，首期128公頃，合作期50年。基地的總體規(guī)劃圍繞“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“生態(tài)環(huán)?！眱纱蟾拍睿麄€規(guī)劃設(shè)計以綜合產(chǎn)業(yè)園為核心，在體現(xiàn)綜合產(chǎn)業(yè)園和生態(tài)環(huán)境的包容性的基礎(chǔ)上，兼容部分城市功能如商貿(mào)、醫(yī)療教育和房地產(chǎn)業(yè)的綜合性小區(qū)規(guī)劃意念，力爭將基地建設(shè)成像石龍新城區(qū)的既適合轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又符合人居環(huán)境的“藍天、碧水、科技園”。

[合作結(jié)果]

目前，投資總額達3.8億元，總共用地1000余畝，占工業(yè)基地總面積的1/6以上。首個進入產(chǎn)業(yè)基地的項目由廣州某鋰能新材料科技公司開發(fā)，已通過國家專利申請，是國家863工程的預(yù)備項目。協(xié)議書上明確，該項目占地100畝，首期開發(fā)40畝，總投資8000萬元，首期投資2000萬元。另一家科技公司的業(yè)務(wù)涵蓋精細化工、玩具、鞋業(yè)、制衣及其他深加工項目，還包括取得世界專利的手機屏蔽產(chǎn)品。總占地面積1000畝，投資總額3億元，預(yù)計該項目實現(xiàn)產(chǎn)值20億元。

采用“飛地經(jīng)濟”模式

突破中部發(fā)展瓶頸

以安徽鳳陽采用飛地經(jīng)濟模式為例，鳳陽經(jīng)濟要發(fā)展必須要解決中部區(qū)域發(fā)展的通病——區(qū)域發(fā)展動力不足。具體表現(xiàn)在：第一，地方財政較弱，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足；第二，招商困難，項目來源不穩(wěn)定；第三，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展有限，缺乏基地管理經(jīng)驗。結(jié)合鳳陽縣發(fā)展的現(xiàn)狀以及整個安徽省“東向發(fā)展”的大背景，鳳陽建設(shè)“長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園”是必要的，也是可行的。鳳陽飛地經(jīng)濟屬于“產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型”，這種經(jīng)濟發(fā)展模式有助于解決上述的三大瓶頸。

一是解決投資瓶頸?；亟ㄔO(shè)投資大，不確定性高，以往的基地建設(shè)完全由當(dāng)?shù)卣M行投資，財政壓力大，也不利于市場化運作。由于飛地經(jīng)濟的稅收共享，在基地前期建設(shè)中也必然引入長三角政府的投資；“長三角”的概念也更有利于吸引民間資本加入基地建設(shè)投資的隊伍中來，有利于多元化投資主體的形成。

二是解決招商瓶頸?；亟ㄔO(shè)完成后，最主要的工作任務(wù)就是招商引資，只有以各個項目為依托，基地經(jīng)濟才能蓬勃發(fā)展。完全由基地當(dāng)?shù)卣Y，一方面信息資源、人力資源有限，另一方面也不利于吸引長三角地區(qū)的企業(yè)。“飛地經(jīng)濟”模式的引入，通過利益機制的完善，激發(fā)了飛出地政府的積極性，充分借助飛出地政府對轉(zhuǎn)出企業(yè)的引導(dǎo)，來解決招商項目不足的問題。

三是解決管理瓶頸?！帮w地經(jīng)濟”工業(yè)基地在管委會的機構(gòu)設(shè)置、人員引進中，加深與長三角地區(qū)的合作，引入先進的基地管理經(jīng)驗，革新服務(wù)理念，完善基地服務(wù)。這在很大程度上也堅定了轉(zhuǎn)出企業(yè)遷移的信心，解決了基地管理的瓶頸。

（作者系同濟大學(xué)發(fā)展研究院副院長、博導(dǎo)、教授）