宣州鄉(xiāng)改追蹤調(diào)查

農(nóng)民多收十斤稻子，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核沒(méi)有任何影響，而計(jì)劃生育、綜合治理等工作一票否決，為了完成工作任務(wù)，只好從農(nóng)技站等農(nóng)業(yè)站所抽調(diào)人員，充實(shí)到計(jì)劃生育、綜治等部門(mén)，農(nóng)技站等涉農(nóng)站（所）成了擺設(shè)。

[編者]：

2004年5月，安徽省宣城市按照“主官合一，減少副職；明確職責(zé)，分工不重；擴(kuò)大民主，強(qiáng)化監(jiān)督；科學(xué)管理，依法行政；提高效率，促進(jìn)發(fā)展”的原則，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行領(lǐng)導(dǎo)體制改革。“宣城鄉(xiāng)改”成為繼“咸寧政改”之后，又一次大膽的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革嘗試。

如果將“宣城鄉(xiāng)改”放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)村綜合改革的大背景下去觀察和考量，我們能夠更準(zhǔn)確地把握當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)，更敏銳地發(fā)現(xiàn)一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革嘗試的突破點(diǎn)以及還未觸碰到的體制頑疾。繼2005年1月、2006年1月，《決策》先后兩次聚焦宣城鄉(xiāng)改之后，我們第三次將目光鎖定宣城市宣州區(qū)。

人多了，人少了？

“2001年實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直沒(méi)有進(jìn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考試進(jìn)城、區(qū)直單位借調(diào)等使鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕優(yōu)秀干部逐年減少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁重事務(wù)很不相稱(chēng)，為完成工作任務(wù)，不得不返聘工作人員?！弊罱欢螘r(shí)間，安徽省宣城市宣州區(qū)孫埠鎮(zhèn)黨委書(shū)記夏陽(yáng)年一直為人手不足犯愁。

從減員增效，到深深感到缺員之困，宣州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革究竟走過(guò)了一條什么樣的道路？2001年，該區(qū)將原有的40 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處調(diào)減為26個(gè)，減幅達(dá)42% ，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少152 個(gè)，事業(yè)單位減少146個(gè)，精簡(jiǎn)率分別為 68.1%和39.4%，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制927 名，壓縮了21.6%。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有行政人數(shù)639人，事業(yè)干部794人。根據(jù)安徽省《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，以2005年底各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄人口、區(qū)域面積、人均財(cái)政收入三項(xiàng)指標(biāo)為依據(jù)，宣州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制應(yīng)為745名至875名之間，顯然，實(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員少于文件規(guī)定的底線(xiàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性事業(yè)單位的編制，原則上按行政編制1：1的比例核定，即也在745名至875名之間，宣州區(qū)實(shí)有事業(yè)干部也沒(méi)有突破文件規(guī)定最高線(xiàn)，總體來(lái)說(shuō)，宣州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員不是多了而是少了。

據(jù)文昌鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)黃仕金介紹，全鎮(zhèn)在編在崗28人，行政編制人員中班子成員7名，行政編制的一般干部只有幾個(gè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育、綜合治理等行政工作采取一票否決，不從事業(yè)編干部中抽調(diào)人員根本無(wú)法完成工作。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員少的問(wèn)題，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取混編、混崗和一人多崗。從調(diào)查情況來(lái)看，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在混編、混崗問(wèn)題，有50%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部從事計(jì)劃生育、綜合治理等行政工作。文昌鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)干部張漢林雖然是農(nóng)技編，但目前從事社保、民政、統(tǒng)計(jì)等行政工作。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成工作任務(wù)，不得不重新從社會(huì)上招聘人員，水陽(yáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記申曉春深有感觸地說(shuō)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)文明創(chuàng)建和環(huán)境整治是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，沒(méi)有一班人是抓不好的，但沒(méi)有編制。水陽(yáng)鎮(zhèn)成立了城管中隊(duì)和文明辦，兩塊牌子一班人馬，從鎮(zhèn)政府抽調(diào)了4名機(jī)關(guān)干部，從社會(huì)上招聘了5名退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人?！?/p>

混編、混崗、一人多崗也好，從社會(huì)上招聘也罷，但都不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺員問(wèn)題。如何在不違反上級(jí)政策的條件下，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺員問(wèn)題呢？夏陽(yáng)年分析認(rèn)為，有四條操作辦法：一是將全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行平衡配置，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)往少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是從區(qū)直單位下派年輕優(yōu)秀干部；三是扼制區(qū)直單位到鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員；四是區(qū)劃調(diào)整，采取合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的辦法解決人員過(guò)少問(wèn)題。

管理，服務(wù)？

2005年6月，安徽省開(kāi)展“推進(jìn)農(nóng)村綜合改革、建立農(nóng)村基層工作新機(jī)制”試點(diǎn)工作，并于2007年全省推開(kāi)。安徽省《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位為：“創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境、加強(qiáng)社會(huì)管理、做好公共服務(wù)、構(gòu)建和諧農(nóng)村”四大項(xiàng)。但是，就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，職能轉(zhuǎn)變還任重道遠(yuǎn)。

在一次全區(qū)農(nóng)村綜合改革會(huì)議上，宣州區(qū)區(qū)長(zhǎng)張黎勇坦言，現(xiàn)在農(nóng)民最缺的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幾名農(nóng)技人員，但都被抽調(diào)到計(jì)生辦、信訪(fǎng)辦等部門(mén)，村級(jí)農(nóng)技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也沒(méi)有建立起來(lái)。農(nóng)作物病蟲(chóng)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、防治等工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)人從事，上級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)通知防治病蟲(chóng)害時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就印一些宣傳材料讓村干部帶回去發(fā)，村干部忙這忙那，不可能發(fā)到位；等材料發(fā)到位時(shí)，病蟲(chóng)害早已錯(cuò)過(guò)防治期。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本還是靠天收。

從管理到服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一“轉(zhuǎn)身” 為什么那樣艱難？

黃渡鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站站長(zhǎng)陳國(guó)華分析說(shuō)，“農(nóng)民多收十斤稻子，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核沒(méi)有任何影響，而計(jì)劃生育、綜治等工作一票否決，為了完成計(jì)劃生育、綜治等工作任務(wù)，只好從農(nóng)技站等農(nóng)業(yè)站（所）抽調(diào)人員，充實(shí)到計(jì)劃生育、綜合治理等部門(mén)，農(nóng)技站等涉農(nóng)站（所）成了擺設(shè)”。

為探索建立農(nóng)村基層工作新機(jī)制，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由行政管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，宣州區(qū)在26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處將現(xiàn)有的“365”為民服務(wù)全程代理中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)大廳全部改（擴(kuò)）建為鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民服務(wù)中心。在建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心的同時(shí)，全面推行為民服務(wù)全程代理村級(jí)代理點(diǎn)，村“兩委”干部被聘為村級(jí)代理點(diǎn)代辦員，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為民服務(wù)職能延伸到群眾家里、田間地頭，使農(nóng)民小事不出村，大事不出鄉(xiāng)。

收權(quán)，擴(kuò)權(quán)？

“司法所人權(quán)歸區(qū)司法局，工作業(yè)績(jī)考核，區(qū)司法局占70%，但工資福利要我們負(fù)擔(dān)。衛(wèi)生、教育由鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入，人權(quán)、財(cái)權(quán)均不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出了問(wèn)題責(zé)任卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)當(dāng)，水陽(yáng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院連續(xù)發(fā)生了五起醫(yī)患糾紛，我們想換一個(gè)衛(wèi)生院院長(zhǎng)都不行?！鄙陼源赫勂瓞F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制感觸良多。

因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)紛紛上掛，條塊結(jié)合的管理體制，實(shí)際上是權(quán)力在“條”，責(zé)任在“塊”。上級(jí)的各項(xiàng)工作任務(wù)都下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏完成這些工作任務(wù)相適應(yīng)的權(quán)力，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任與權(quán)利失衡。

如國(guó)稅所（分局）、地稅所（分局）實(shí)行垂直管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，不具有收稅的職能，但每年年初上級(jí)政府都要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)國(guó)稅、地稅任務(wù)，為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成稅收任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)都要與上級(jí)主要負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任狀，成立協(xié)稅小組，聽(tīng)令于稅務(wù)部門(mén)調(diào)遣。不僅僅是稅務(wù)部門(mén)，水東鎮(zhèn)林業(yè)站由區(qū)林業(yè)局垂直管理，只有四五個(gè)人，每年收取育林基金等費(fèi)用達(dá)幾十萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得不到分文，卻要承擔(dān)森林防火、植樹(shù)造林等任務(wù)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)管理工商、稅務(wù)、國(guó)土、林業(yè)、公安等部門(mén)，要開(kāi)展工作只能靠協(xié)調(diào)。由于不同條條有著特定的職責(zé)、任務(wù)和利益，受這種利益支配，難免會(huì)使部門(mén)權(quán)力利益化，利益政策化，為自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體規(guī)劃，影響地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。”水陽(yáng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)冷曉蓮說(shuō)。

冷曉蓮認(rèn)為，要理順縣鄉(xiāng)關(guān)系要從有利于工作、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于公共服務(wù)和社會(huì)管理出發(fā)，縣鄉(xiāng)各自的責(zé)任要界定清楚?！爸挥羞M(jìn)一步革除條塊管理在行政體制上的弊端，才能增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)的能力，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性和主動(dòng)性，真正解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府‘看得見(jiàn)、管不著’的問(wèn)題。”水陽(yáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、人大主席、區(qū)委委員申曉春說(shuō)。

主官合一，黨政分開(kāi)？

“主官合一，減少副職，分工不重，擴(kuò)大民主，加強(qiáng)監(jiān)督，依法行政，科學(xué)管理，提高效率，促進(jìn)發(fā)展”這是宣城市市委書(shū)記方寧對(duì)這場(chǎng)覆蓋五縣一市一區(qū)范圍鄉(xiāng)改所做的總結(jié)，它涵蓋了這次改革的所有內(nèi)容和目的。

“過(guò)去班子十幾人，一項(xiàng)工作黨委有分管領(lǐng)導(dǎo)，政府也有分管領(lǐng)導(dǎo)，扯皮、推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)在班子成員只有7人，各管一攤，責(zé)任很明確，誰(shuí)出了問(wèn)題就找誰(shuí)，大家沒(méi)有退路，責(zé)任感也就加強(qiáng)了，工作效率也隨之提高了?！毙掳l(fā)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)饒純忠說(shuō)。改革前，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要安排一項(xiàng)工作，既要向分管副書(shū)記匯報(bào)，又要向分管副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)匯報(bào)，有時(shí)匯報(bào)先后順序都會(huì)引起矛盾，造成工作都負(fù)責(zé)又都不負(fù)責(zé)的局面。改革后，主官合一，交叉任職，分工不重，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)范統(tǒng)一，工作人員優(yōu)化配置，理順了領(lǐng)導(dǎo)體制，提高了工作效率，降低了行政成本。這一點(diǎn)，竹峰鄉(xiāng)黨委書(shū)記晏國(guó)成深有體會(huì)，他說(shuō)：“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的發(fā)展機(jī)遇是很難得的。一旦有了發(fā)展機(jī)遇，如果黨委、政府意見(jiàn)不統(tǒng)一，特別是書(shū)記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)意見(jiàn)分歧時(shí)，事情就會(huì)擱淺，而機(jī)遇稍縱即逝，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)錯(cuò)失良機(jī)。改革后，責(zé)任很明確，班子意見(jiàn)會(huì)快速統(tǒng)一，有利于抓住機(jī)遇，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展?！?/p>

但是，主官合一這種領(lǐng)導(dǎo)方式也有其弊端，調(diào)查中也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此提出了自己的看法。向陽(yáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)汪成清認(rèn)為，“主官合一，交叉任職”不夠科學(xué)，他說(shuō)，“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一肩挑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記陷入具體事務(wù)中，沒(méi)有時(shí)間和精力調(diào)研、思考，工作起來(lái)很吃力。人大監(jiān)督政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書(shū)記兼任的人大主席怎么監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)？

盡管在實(shí)踐中有不同聲音，但是作為一種改革探索，宣州鄉(xiāng)改還是體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的一種方向。正如方寧所說(shuō)：“我們還要進(jìn)一步完善實(shí)踐與理論兩方面的探索?！?/p>