如何推進(jìn)安徽招投標(biāo)市場監(jiān)管體制改革

招投標(biāo)市場面臨的突出問題

80年代初，我國開始引入招標(biāo)投標(biāo)制度。伴隨著改革開放、招投標(biāo)制度對提高社會經(jīng)濟(jì)效益、推進(jìn)體制改革、培育市場體系等方面發(fā)揮了重要作用。2001年至2005年，全國招標(biāo)額年平均增長40%，通過招投標(biāo)節(jié)約的工程建設(shè)投資達(dá)15%，部分行業(yè)的節(jié)資率逾20%。招投標(biāo)事業(yè)在安徽同樣取得了長足發(fā)展，基本建設(shè)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易和土地出讓等交易活動(dòng)推行了分行業(yè)的招標(biāo)投標(biāo)制度，積累了一定的招投標(biāo)管理和操作經(jīng)驗(yàn)，對全省經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了積極作用。

但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理體制已明顯不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，呈現(xiàn)政出多門、部門分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖、管理混亂等畸形發(fā)展態(tài)勢，成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的嚴(yán)重隱患，構(gòu)成了建設(shè)社會主義和諧社會的制約瓶頸。突出表現(xiàn)有以下四個(gè)方面。

首先是招投標(biāo)監(jiān)督管理職責(zé)分散，全省缺乏統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在，省、市、縣三級有關(guān)招投標(biāo)行政主管部門都設(shè)有招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管招投標(biāo)活動(dòng)。從形式上看，政府部門對招投標(biāo)市場都管起來了，但實(shí)際上，這樣多頭管理、各自為政的監(jiān)管體制，不僅在執(zhí)法資源的配置上增加了成本，而且形成了相互制掣、扯皮，降低了行政效能，影響了效能政府建設(shè)。從實(shí)踐的情況看，沒有哪一個(gè)政府部門把統(tǒng)一開放的招投標(biāo)市場管起來了。如招投標(biāo)市場公共服務(wù)體系建設(shè)、招標(biāo)機(jī)構(gòu)的評價(jià)體系建設(shè)、招投標(biāo)行業(yè)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一的招投標(biāo)管理規(guī)范等方面的重要工作無人負(fù)責(zé)。由于有關(guān)行政主管部門以本行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)出臺監(jiān)管規(guī)章，自成體系，招投標(biāo)市場管理難以統(tǒng)一，市場主體難以適從，行政監(jiān)管缺位、錯(cuò)位、不到位成為客觀事實(shí)。這種行政監(jiān)管體制的形成，究其原因，既有制度設(shè)計(jì)上先天不足，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理手段來管理市場經(jīng)濟(jì)的市場，違背了市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則；又有部門利益驅(qū)動(dòng)及所屬企業(yè)利益的牽制，導(dǎo)致行政主管部門分割招投標(biāo)市場，壟斷招標(biāo)項(xiàng)目資源。這就從根本上偏離了招投標(biāo)市場“統(tǒng)一市場、統(tǒng)一規(guī)范、充分競爭、公平正義”的建設(shè)目標(biāo)。

其次是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出市場制度不健全、門坎低，代理機(jī)構(gòu)素質(zhì)低下。在準(zhǔn)入、退出市場的條件、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定上，各部門自行其是，帶有很大的局限性，與招標(biāo)市場需求的資質(zhì)條件和標(biāo)準(zhǔn)差距很大，進(jìn)入容易退出難。各部門由于人員編制的限制，直接從事招投標(biāo)監(jiān)管人員配置少，工作量大，在資質(zhì)審批的過程中，只是在形式上對有關(guān)材料進(jìn)行象征性的審核。代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場后，行政監(jiān)管部門既沒有及時(shí)的跟蹤監(jiān)督，又缺乏清理退出的硬性規(guī)則，致使相當(dāng)一部分沒有經(jīng)營場地，沒有專業(yè)人才隊(duì)伍，沒有編制招標(biāo)文件組織評標(biāo)能力，沒有評標(biāo)專家?guī)?，沒有招標(biāo)市場需求資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)成了代理機(jī)構(gòu)，進(jìn)入了招投標(biāo)市場。他們?nèi)狈Ψ煞ㄒ?guī)和操作規(guī)程的相關(guān)知識，素質(zhì)低下，憑借社會關(guān)系和不正當(dāng)競爭手段，承攬招標(biāo)代理業(yè)務(wù)，沖擊招標(biāo)代理市場。由于沒有建立起嚴(yán)格的招投標(biāo)市場準(zhǔn)入、退出制度和有效的跟蹤監(jiān)管，形成了“招標(biāo)公司”林立、市場競爭無序、違法違紀(jì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?cái)_亂了市場秩序。

三是市場主體法律意識淡薄，招投標(biāo)市場混亂。有關(guān)行政主管部門隸屬的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依附行政主體，在無競爭的情況下，自己設(shè)置交易平臺，分割招標(biāo)市場，壟斷招標(biāo)資源，外地、外單位的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)很難進(jìn)入其行業(yè)的代理市場，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，其經(jīng)營行為缺乏有效的行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。大量的民營企業(yè)、中外合資、獨(dú)資企業(yè)、中資機(jī)構(gòu)、壟斷行業(yè)企業(yè)，自己獨(dú)立操辦招標(biāo)業(yè)務(wù)，自行決定招標(biāo)方式，該備案的項(xiàng)目不備案，不在國家指定的報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)和其他公共媒體發(fā)布招標(biāo)公告。在招投標(biāo)過程中，公正權(quán)威的評標(biāo)專家及評標(biāo)委員會不按國家法律法規(guī)抽取和組織，而是為我所用，隨意抽定。在項(xiàng)目資金來源不落實(shí)的情況下，沒有條件招投標(biāo)即進(jìn)入招標(biāo)程序等違法違規(guī)現(xiàn)象十分普遍。更為嚴(yán)重的是招標(biāo)人虛假招標(biāo)，規(guī)避招標(biāo)，操縱招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)愚弄投標(biāo)人，明招暗定；招標(biāo)人與投標(biāo)人串通招標(biāo)，投標(biāo)人串通投標(biāo)、圍標(biāo)，損害國家利益和潛在投標(biāo)人的合法權(quán)益等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；從招投標(biāo)開始到工程結(jié)算各環(huán)節(jié)運(yùn)作不透明、灰色交易多，已成不爭事實(shí)。

四是招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，服務(wù)資源分散、不完善。由于公共服務(wù)體系建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)則，沒有統(tǒng)一的招投標(biāo)信息平臺。有關(guān)部門自建平臺、自成體系，客觀上形成了以各部為壑，部門之間信息資源不能共享，導(dǎo)致了招投標(biāo)活動(dòng)信息不對稱的問題突出。評標(biāo)專家?guī)旆植块T設(shè)置，專家?guī)烊萘啃?，尚未達(dá)到資源共享，專家管理難度大，專家不專的問題、專家不公正的問題反映強(qiáng)烈；信用評價(jià)體系不完善，缺乏有力監(jiān)督，導(dǎo)致招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等方面在招投標(biāo)活動(dòng)中失信行為嚴(yán)重，公開、公平、公正的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，

上述問題產(chǎn)生的原因，歸結(jié)起來，是政府部門對招投標(biāo)市場管理體制不科學(xué)，使得違法違規(guī)者有機(jī)可乘，管理體制問題不解決，招投標(biāo)市場要做到統(tǒng)一規(guī)范、公開透明和競爭有序就無法實(shí)現(xiàn)。

規(guī)范招投標(biāo)市場的對策

按照黨的十七大對行政體制改革的部署，行政管理體制改革要把建立政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)以及加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)作為重點(diǎn)，并明確提出要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)的配合機(jī)制，著力解決機(jī)構(gòu)重置，職能交叉，政出多門等問題。十七大政治報(bào)告中的上述分析，既是對過去改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是為今后的改革指明了方向。

招標(biāo)投標(biāo)是規(guī)范建設(shè)市場交易行為的核心制度之一，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的過程中，要解決招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在的問題，只有堅(jiān)定不移的深化招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管體制改革。

就其改革重點(diǎn)來看，我們認(rèn)為要從解決以下三個(gè)方面的問題著力。

第一，首先要解決機(jī)構(gòu)、職能交叉、政出多門的問題，建立起有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)組織和綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在目前的法律框架下，組建由各有關(guān)部門參加的招投標(biāo)工作管理委員會和在管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從客觀上加強(qiáng)政府對招標(biāo)投標(biāo)工作中重大問題的協(xié)調(diào)處理；從綜合上加強(qiáng)對招投標(biāo)市場的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法。從組織體系上打破部門分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖；這樣的組織體系在我省安慶、合肥、巢湖、六安、宣城、池州、淮北等八市已率先開始運(yùn)行，均成立了由政府主要負(fù)責(zé)同志或分管負(fù)責(zé)同志出任主任，相關(guān)職能部門為成員的招投標(biāo)工作管理委員會，并整合行政資源，成立直屬市政府的招投標(biāo)監(jiān)督管理局或辦公室。結(jié)合本地招標(biāo)投標(biāo)工作實(shí)際，按照“政府引導(dǎo)市場、市場公開交易、交易規(guī)范運(yùn)行、運(yùn)行統(tǒng)一監(jiān)管”的思路，以建立統(tǒng)一開放、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)管、競爭有序的招投標(biāo)市場為目標(biāo)，對招投標(biāo)市場監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重大改革，取得了顯著成效。

第二，推進(jìn)監(jiān)管體系建設(shè)，強(qiáng)化政府對招投標(biāo)市場的統(tǒng)一監(jiān)管。招投標(biāo)市場主體的多元化、經(jīng)濟(jì)秩序的復(fù)雜化和經(jīng)營模式的多樣化，要求政府在監(jiān)管體系上從行業(yè)、部門的同體監(jiān)管向整體綜合協(xié)管轉(zhuǎn)變。一是要對部門之間管理責(zé)任不清、整體運(yùn)作不夠協(xié)調(diào)和事權(quán)劃分存在模糊等問題，建立專職招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管；二是要對已有的規(guī)章制度進(jìn)行清理整合，并進(jìn)一步修訂完善，做到制度統(tǒng)一、章法清楚、有章可循、違章必究；三是要充分發(fā)揮督察督辦和效能監(jiān)察的作用，嚴(yán)肅交易過程中違法違紀(jì)行為，加大投訴、舉報(bào)、查處力度，切實(shí)維護(hù)招投標(biāo)市場秩序。

第三，建立完善服務(wù)職能，合理配置招投標(biāo)市場各類資源。服務(wù)是市場的第一要素，完善招投標(biāo)市場服務(wù)功能，合理配置資源，為招投標(biāo)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，無疑是今后招投標(biāo)體制改革的重點(diǎn)。在這方面，要圍繞建立公共服務(wù)體制，全面構(gòu)建招投標(biāo)服務(wù)體系。一是要建設(shè)全省統(tǒng)一的招投標(biāo)信息網(wǎng)，作為政府指定的招標(biāo)公告發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)向社會發(fā)布招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)信息，使招標(biāo)投標(biāo)信息在更大區(qū)域以最快速度進(jìn)行傳輸，讓更多的潛在競標(biāo)人都能均等獲知交易信息，提高信息披露與反饋的覆蓋面；二是要建立開放共享、跨地區(qū)和跨行業(yè)的統(tǒng)一專家?guī)?，打破專家?guī)熨Y源壁壘，對現(xiàn)有各行政主管部門的評標(biāo)檔案專家?guī)爝M(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)評標(biāo)專家的統(tǒng)一管理和資源共享；三是要建設(shè)統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)交易平臺，著力解決招投標(biāo)市場行業(yè)壟斷，部門分割，自成體系，資源浪費(fèi)問題，將分散在相關(guān)行政部門的交易市場進(jìn)行有效整合，以降低交易成本，提高資源效益。四是建立全省統(tǒng)一的招投標(biāo)信用評價(jià)機(jī)制，從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用評價(jià)入手，逐步形成招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)專家、投標(biāo)人的信用檔案和信用評價(jià)制度并納入“信用安徽”評價(jià)系統(tǒng)，形成無處不在的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，營造誠信有益，失信必懲的市場氛圍。

（作者系安徽省機(jī)械設(shè)備成套（招標(biāo)）局局長）