李鴻忠的“半步策略”

從2003年6月到2005年2月，李鴻忠擔(dān)任深圳市長期間，一直沒有正面回應(yīng)過關(guān)于深圳特區(qū)定位的問題，特區(qū)憑什么“特”下去？盡管這個問題在李鴻忠腦海里盤桓良久，他還在等待合適的時機(jī)才會給出答案。

2007年已入歲尾，再過幾個月，廣東省委常委、深圳市委書記李鴻忠就迎來他南下廣東的20個年頭。曾供職于電子工業(yè)部的李鴻忠，1988年從惠州市掛職副市長起步，歷任廣東省副省長、常務(wù)副省長、深圳市長、市委書記等職。這位山東漢子的廣東干部經(jīng)歷，尤以他主政深圳這四年最為濃墨重彩。

而李鴻忠主導(dǎo)下的深圳改革，讓這座27歲的年輕城市具備了難得的穩(wěn)健氣質(zhì)，從血氣方剛到理性沉著，這種變化便得益于其極力倡導(dǎo)的“半步策略”。

為什么

2003年6月，李鴻忠以廣東省委常委、副省長之身來到深圳。彼時，正是深圳社會心理的焦灼期。

“旁落之痛”的陰云在深圳人心里或隱或現(xiàn)，這種灰暗的社會心理最早可以追溯到十年前。在深圳的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)遭遇亞洲金融危機(jī)重創(chuàng)之后，深交所停發(fā)新股又打擊了深圳的金融證券行業(yè)，而珠三角交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的出籠再一次讓深圳面臨邊緣化危機(jī)。1997年前后的深圳，被媒體稱為遭遇“十面埋伏”。

2004年開始，兩個信號給人們一種強烈的感覺，“速度深圳”的腳步慢了下來。先是蘇州市地區(qū)生產(chǎn)總值超越深圳，2006年上半年，深圳經(jīng)濟(jì)增長又首次低于廣東省平均水平，無論是對于民間還是政府來說，這兩個信號都是不小的震動。

伺后，第一個遞交國家綜合配套改革試驗區(qū)申請的深圳，三次滿懷期待而又壯志難酬；2007年初，內(nèi)外資“兩稅合并”的新所得稅法正式施行，經(jīng)濟(jì)特區(qū)最后一項優(yōu)惠政策又從深圳指縫間溜走，一時間甚至有人感嘆深圳的特區(qū)時代已經(jīng)結(jié)束——

特區(qū)憑什么再“特”下去？在這十多年里，“特區(qū)特不特”爭論不斷，但就是沒有答案。

從另外一個層面看，深圳的改革也進(jìn)入到核心地帶，這個地帶利益環(huán)環(huán)相扣，矛盾錯綜復(fù)雜，改革策略上稍不留神，就會面臨流產(chǎn)的危險。

2003年1月，深圳提出了“行政三分”改革試驗，這一項改革試圖對一些政府部門進(jìn)行撤并和調(diào)整，并設(shè)置若干決策局、執(zhí)行局和一個監(jiān)察局。有人據(jù)此認(rèn)為，深圳的“行政三分制”改革一旦成功，其中的制衡功能發(fā)揮作用，深圳將成為我國政府行政效率最高的地方。但是，改革方案在政府內(nèi)部遭遇了最現(xiàn)實的阻力，盡管時間表已經(jīng)公布，但卻是“只聞樓梯響，不見人下來”。

“行政三分制”改革流產(chǎn)，引發(fā)了深圳改革動力已經(jīng)消解的判斷，當(dāng)過高的社會期待從云端跌落地面的時候，公眾無疑對下一步改革策略和改革智慧提出了新的要求。

從2003年6月到2005年2月，李鴻忠擔(dān)任深圳市長期間，一直沒有正面回應(yīng)過關(guān)于深圳特區(qū)定位的問題，特區(qū)憑什么“特”下去？盡管這個問題在李鴻忠腦海里盤桓良久，他還在等待合適的時機(jī)才會給出答案。

2005年3月17日，黃麗滿卸去深圳市委書記一職，而在兩個月前，黃已經(jīng)當(dāng)選為廣東省人大常委會主任。這一天，李鴻忠接任市委書記，在短短一周后的深圳市委工作會議上，李鴻忠就作了一個題為《繼往開來改革創(chuàng)新，把深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的宏偉事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)》的長篇講話。這個長達(dá)萬字的講話稿由李鴻忠親自撰寫，深圳人將其視作新書記的就職演說，特區(qū)定位問題漸次清晰，推行“半步改革”也成為他倡導(dǎo)的一種關(guān)鍵性策略。

是什么

在回答“半步策略”是什么之前，有一個問題無法回避，就是深圳人苦苦追問了十多年的“特區(qū)特不特”的問題。這一問題，在1994年由國情專家胡鞍鋼提出，隨后原深圳市委書記厲有為參與辯論，引發(fā)了轟動海內(nèi)外的“胡厲之爭”。在隨后這十多年時間里，從中央態(tài)度來看，盡管國務(wù)院特區(qū)辦已經(jīng)撤銷，但是特區(qū)還要辦下去的高層承諾還是給了深圳人一絲寬慰。

在深圳直轄和深港一體化等路徑都不能操之在我的情況下，李鴻忠提出今天的深圳要以“特別之為立特區(qū)之位”，在2005年3月25日召開的市委工作會議上，李鴻忠就指出：“特區(qū)是特別能改革、特別能開放和特別能創(chuàng)新的地區(qū)”，在這個基礎(chǔ)上，他又提出“半步策略是我們推進(jìn)改革開放創(chuàng)新的基本方法”，而“以退為進(jìn)”、“積小勝為大勝”，推進(jìn)漸進(jìn)式改革等構(gòu)成了半步策略的基本內(nèi)容。

在2005年5月召開的黨代會上，深圳人發(fā)現(xiàn)李鴻忠沒有提GDP總量指標(biāo)，這是破天荒的第一次。他說，如果有人還是單純以GDP論英雄，很可能會覺得深圳輝煌不再了。但是，深圳目前正面臨四個“難以為繼”：土地、空間有限難以為繼，能源、水資源短缺難以為繼，人口不堪重負(fù)難以為繼，環(huán)境承載力嚴(yán)重透支難以為繼。

為了解決四個“難以為繼”，李鴻忠撥慢了深圳現(xiàn)代化的時間表，將深圳基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的時間由2005年調(diào)整為2010年。他坦率告訴公眾，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化42項衡量指標(biāo)中，有23項難以完成?！耙酝藶檫M(jìn)”，深圳適時增加了社會服務(wù)英語普及率、政府公共服務(wù)上網(wǎng)率、登記失業(yè)率、萬人醫(yī)生數(shù)、環(huán)保投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重、高峰時段城市平均車速等13項新指標(biāo)。

“舍得時間、舍得投入、舍得聲譽”，對于他放慢深圳發(fā)展腳步的做法，李鴻忠用“三個舍得”來回應(yīng)外界的狐疑和不解。在此基礎(chǔ)上，“效益深圳”的概念出爐。

2005年7月20日，市委書記李鴻忠對統(tǒng)計工作進(jìn)行批示，“給鄧平同志（深圳市統(tǒng)計局長）出個題目：我市統(tǒng)計工作怎樣按照效益深圳的模式搞出一套相應(yīng)的統(tǒng)計模式、體系出來，起碼也要兩套并行，以便市委市政府的經(jīng)濟(jì)工作決策?！苯?jīng)過近兩個月的調(diào)研、起草、征求意見，歷經(jīng)6次大的修改，形成了《〈“效益深圳”統(tǒng)計指標(biāo)體系〉及監(jiān)測實施意見》，在經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)之外，“社會效益”、“生態(tài)效益”和“人的發(fā)展”等指標(biāo)首次出現(xiàn)在中國地方政府的“指揮棒”中。

調(diào)整深圳發(fā)展步伐，只是李鴻忠“以退為進(jìn)”半步改革策略的前半步驟，2006年最后一天，“民生凈福利指標(biāo)體系”正式出臺?！皟舾＠钡降滓馕吨裁?？主持設(shè)計這一指標(biāo)體系的深圳市委副秘書長蒙敬杭解釋說：就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的全部經(jīng)濟(jì)福利，減去補償伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)的消耗后所剩余福利。

至此，以效益指標(biāo)解決自然系統(tǒng)矛盾，以民本指標(biāo)解決社會系統(tǒng)矛盾，深圳指標(biāo)革命輪廓更加清晰，標(biāo)志著深圳發(fā)展理念完成了一次系統(tǒng)升級。

怎么做

如果說“以退為進(jìn)”是李鴻忠“半步新政”的深刻內(nèi)涵，那么，“勇而有道”則是“半步策略”在實踐中的具體戰(zhàn)術(shù)。

李鴻忠曾經(jīng)感慨：深圳的改革愈向縱深發(fā)展，愈面臨著復(fù)雜的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)變，還有一些長期累積的棘手的“硬骨頭”。這就要求我們立足現(xiàn)實，把握好工作的速度和力度，不搞沒有基礎(chǔ)的、超越發(fā)展階段的大跨越，要漸進(jìn)式地推進(jìn)工作。

對策略的重視，是深圳在這些年改革過程中不斷吸取教訓(xùn)的結(jié)果。以深圳申請國家綜合配套改革試點為例，策略的運用在很大程度上決定著成敗。1994年以來，隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)惠政策的逐年普惠化，深圳手中的改革優(yōu)先權(quán)逐漸弱化。如果說經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策是國家“給糧食”，那么，綜合配套改革試點則是被賦予了決定自己種什么的自主權(quán)，這也是深圳急切地申請國家試點的一個重要原因。

深圳與上海同時遞交申請，一個獲批，一個未獲批準(zhǔn)。國家行政學(xué)院公共管理教研部汪玉凱教授分析認(rèn)為，兩者之間存在技術(shù)性差別，“深圳是先制訂詳細(xì)的制度設(shè)計然后向中央審批，要知道方案太具體太令人關(guān)注往往會太尖銳。而浦東申請的是在7個領(lǐng)域進(jìn)行體制改革試驗的空間自主權(quán)。”不容忽視的原因是，與深圳的高調(diào)相比較，上海在整個申請過程則顯得相當(dāng)?shù)驼{(diào)。

既然策略事關(guān)“生死”，那么，李鴻忠提出“勇而有道”就不難理解了。深圳市改革辦的復(fù)出過程，就體現(xiàn)了半步策略中的“勇而有道”。2005年4月29日，深圳在全國率先恢復(fù)成立副局級的體制改革辦公室，從總體推進(jìn)和協(xié)調(diào)改革創(chuàng)新。距離深圳第7次機(jī)構(gòu)改革撤銷體改辦，只間隔短短一年時間而已。改革辦復(fù)出，深圳本地觀察家都看到了三層饒有意味的信息，第一，這個副局級單位從管理體制上仍然沒有脫離深圳發(fā)展改革局，但是卻由一位市委、市政府的雙料秘書長領(lǐng)銜操作；第二，深圳刻意地回避體改辦這個約定俗成的簡稱，官方給出的名稱是“改革辦”；第三，公眾越關(guān)注改革辦，改革辦越低調(diào)，在改革辦主任南嶺上任后的4個月時間里，媒體沒有聽到任何聲音，4個月后，南嶺才在一次會議上闡述了改革辦的職能定位和大致的改革方向。

在深圳基本完成增量改革之后，今天的改革每一刀都會觸及到盤根錯節(jié)的利益關(guān)系。從2003年行政三分制改革無疾而終之后，李鴻忠主導(dǎo)下的深圳改革恪守半步策略，“要依法依規(guī)穩(wěn)妥推行各項政策，充分吸收群眾的意見，高度重視科學(xué)化、規(guī)范化和制度化建設(shè)，同時要善于總結(jié)工作中的好經(jīng)驗、好做法，為下一個半步打基礎(chǔ)，做準(zhǔn)備?！?/p>

2006年3月14日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》正式通過。自此，國內(nèi)首部改革創(chuàng)新法出臺，盡管媒體將關(guān)注的焦點集中在改革失敗者免責(zé)等相關(guān)規(guī)定，但是《條例》的出臺意味著深圳改革創(chuàng)新既納入了法律軌道，也獲得了法律的保護(hù)。至此，深圳改革之劍已經(jīng)先后指向行業(yè)協(xié)會和事業(yè)單位。

當(dāng)時有人擔(dān)心，深圳有三分之一的行業(yè)協(xié)會，副秘書長以上職務(wù)均由公職人員擔(dān)任，利益格局已經(jīng)形成，如果把握不好難免引發(fā)動蕩。因此，有人建議改革暫緩，或以更為平和的方式進(jìn)行。為此，深圳市專門發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員不再兼任行業(yè)協(xié)會職務(wù)有關(guān)問題的通知》。截至2005年2月份，全市共有68家協(xié)會，24個黨政機(jī)關(guān)的122名公職人員和51個事業(yè)單位的74名在職人員，辦理了辭職手續(xù)，占應(yīng)脫鉤人員的97%。

當(dāng)行業(yè)協(xié)會改革大盤落定，事業(yè)單位改革大幕漸次拉開。2006年4月13日，深圳推出“30項改革措施”，對事業(yè)單位實行分類改革，用官方文件評價，此次改革“是在深圳26年改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的一次較深層次的改革”。

與行政三分制改革相比，無論是行業(yè)協(xié)會還是事業(yè)單位改革，都避免了行政系統(tǒng)自我革命容易出現(xiàn)的強烈反彈，從體系的外圍“下刀”去解決政府越位、缺位問題，這種漸進(jìn)式的策略更容易取得穩(wěn)妥的效果。

當(dāng)深圳改革的方向和策略問題悉數(shù)明晰之后，李鴻忠主導(dǎo)下的深圳變革越發(fā)穩(wěn)健。十七大過后，廣東地方人事安排將呈一盤“活棋”，此時，李鴻忠的去留也成為深圳坊間一大熱門話題。

去？還是留？至今這個問題仍然是一個懸念；但是，不管李鴻忠走到哪里，他主政一方的理念和策略仍將具有一定的穩(wěn)定性，從領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的角度觀察，這一點看起來卻毫無懸念。