北京酒仙橋“民主票決拆遷”

酒仙橋危改拆遷提供了一個(gè)可供思考的范本，尤其是在《拆遷法》不斷完善，《物權(quán)法》實(shí)施、拆遷正在進(jìn)入法制軌道的背景下，開(kāi)發(fā)商和政府，如何在拆遷問(wèn)題上解決效率和法制的統(tǒng)一，酒仙橋地區(qū)危改工程將是一個(gè)有益的探索。

在危改拆遷工程中，人們經(jīng)?？吹降氖怯砷_(kāi)發(fā)商主導(dǎo)拆遷的進(jìn)程和節(jié)奏。而在北京市建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大的單個(gè)拆遷項(xiàng)目——酒仙橋地區(qū)危改工程中，卻誕生了首個(gè)由居民投票結(jié)果決定危改是否馬上進(jìn)行的民主形式。

這一不同于以往的操作模式，立即引發(fā)了全國(guó)范圍的關(guān)注。一時(shí)間，酒仙橋拆遷成了全國(guó)媒體關(guān)注的焦點(diǎn)?！叭窆丁?、“民主拆遷”等詞語(yǔ)開(kāi)始與這個(gè)久拖不決的項(xiàng)目一起出現(xiàn)在各個(gè)的醒目位置；路透社、法新社、美聯(lián)社、等國(guó)外新聞機(jī)構(gòu)也頻頻出現(xiàn)在酒仙橋現(xiàn)場(chǎng)。

媒體對(duì)這一拆遷項(xiàng)目關(guān)注的熱度，絲毫不亞于不久前發(fā)生在重慶的“最牛釘子戶”事件。但兩者的意義顯然不可同日而語(yǔ)，如果說(shuō)重慶釘子戶事件的解決還只是里程碑式的個(gè)案的話，那么酒仙橋危改拆遷則提供了一個(gè)可供思考的范本。

尤其是在《拆遷法》不斷完善，《物權(quán)法》實(shí)施、拆遷正在進(jìn)入法制軌道的背景下。開(kāi)發(fā)商和政府，如何在拆遷問(wèn)題上解決效率和法制的統(tǒng)一，酒仙橋地區(qū)危改工程將是一個(gè)有益的探索。

票決拆遷

位于北京市朝陽(yáng)區(qū)的酒仙橋街道，是一個(gè)人口密度大、國(guó)有企業(yè)較為集中的區(qū)域。這里的房屋建筑大多建于上個(gè)世紀(jì)五六十年代，屬于蘇式筒子樓和平房，墻體、市政設(shè)施老化嚴(yán)重。

2003年，這一地區(qū)二、四、六、七、十一街坊和十街坊的一部分被批準(zhǔn)列入危舊房改造范圍，涉及約5473戶，企事業(yè)單位18家，規(guī)劃建筑面積84萬(wàn)余平方米，是北京市一次動(dòng)遷居民數(shù)目最大的危改項(xiàng)目。

這一項(xiàng)目的復(fù)雜程度幾乎囊括了危改項(xiàng)目中經(jīng)常遇到的所有問(wèn)題：危改拆遷項(xiàng)目不僅分屬好幾個(gè)單位，而且大部分是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的單位公房，包括4211戶無(wú)產(chǎn)權(quán)合居筒子樓住戶，555戶無(wú)產(chǎn)權(quán)的平房住戶，707戶有產(chǎn)權(quán)的成套單元房住戶，情況相當(dāng)復(fù)雜。

面對(duì)5473戶居民拆遷的規(guī)模，酒仙橋危改注定眾口難調(diào)。為此，酒仙橋街道辦事處多次組織協(xié)調(diào)會(huì)議，聽(tīng)取各方意見(jiàn)。酒仙橋街道辦事處工委副書(shū)記巴長(zhǎng)瑞說(shuō)，現(xiàn)在遇到的最大問(wèn)題就是利益問(wèn)題。

2006年8月，酒仙橋危改項(xiàng)目與居民簽訂《回遷安置房預(yù)定書(shū)》，51%的居民簽了約，但仍有49%的居民沒(méi)有簽約。

“這是個(gè)微妙的數(shù)字?！卑烷L(zhǎng)瑞說(shuō)，算上各項(xiàng)優(yōu)惠政策，現(xiàn)在回遷房的平均房?jī)r(jià)為2000元每平方米，對(duì)其他人可能不算什么，但對(duì)酒仙橋地區(qū)的人來(lái)說(shuō)，可能就負(fù)擔(dān)不起，這里大多是國(guó)有企業(yè)退休職工，靠每月1000元左右的工資生活。

對(duì)酒仙橋的居民來(lái)說(shuō)，都希望通過(guò)危改來(lái)改變一家三代的住房問(wèn)題，都能住得下，但20平方米到30平方米內(nèi)的居民只能得到66平方米的房子，對(duì)他們來(lái)說(shuō)可能達(dá)不到理想的狀態(tài)，所以這部分居民不同意安置方案。

對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，按照國(guó)家政策要考慮到資金平衡等條件，虧了錢做不下去，而規(guī)劃面積又是有限的，所以居民需求和開(kāi)發(fā)商的資金平衡形成矛盾。

在這種情況下，街道辦就想聽(tīng)聽(tīng)居民的意見(jiàn)。巴長(zhǎng)瑞說(shuō)，于是他們?cè)俅握?qǐng)區(qū)建委、開(kāi)發(fā)商、居民代表在辦事處協(xié)商交流意見(jiàn)，修改了危改安置方案，出臺(tái)《酒仙橋危改工作補(bǔ)充意見(jiàn)》草稿，政府和企業(yè)讓一部分利出來(lái)。

據(jù)巴長(zhǎng)瑞透露，當(dāng)時(shí)，很想知道這個(gè)《補(bǔ)充意見(jiàn)》居民是否同意，是否認(rèn)可，但采取什么樣的方式才能最簡(jiǎn)單、最省時(shí)、最便捷地了解居民意見(jiàn)呢？在一次區(qū)建委、開(kāi)發(fā)商、居民代表的碰頭協(xié)商會(huì)上，有人發(fā)言：“讓居民投票來(lái)決定吧！”

這個(gè)提議經(jīng)過(guò)討論得到了大家的認(rèn)可?！捌鋵?shí)，這是一個(gè)自然而然的過(guò)程，現(xiàn)在探究誰(shuí)想出來(lái)的不重要?！卑烷L(zhǎng)瑞說(shuō)，重要的是如何推動(dòng)危改這個(gè)項(xiàng)目。

根據(jù)最初的設(shè)想，如果絕大多數(shù)同意，就繼續(xù)往前推進(jìn)這個(gè)項(xiàng)目。如果不同意，不能往前推，那就暫緩。

“居民作為危改的主體如果不同意，就只能暫緩?！蔽８捻?xiàng)目的開(kāi)發(fā)商——北京電控陽(yáng)光房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司副經(jīng)理武志海認(rèn)為，在政府的指導(dǎo)下做這個(gè)危改項(xiàng)目，公司要兼顧到“政策允許下、資源有限性、資金平衡”等條件。投票少、反對(duì)多，那這個(gè)危改項(xiàng)目只能暫緩，也就做不動(dòng)了。

酒仙橋危改項(xiàng)目的最終公投是項(xiàng)目參與各方博弈的產(chǎn)物，居民是“少掏錢，多要房”；開(kāi)發(fā)商要考慮到資金的平衡等因素；政府則希望加快老城區(qū)改造，并在這個(gè)過(guò)程中盡可能少出亂子。于是在各方博弈陷入僵局的時(shí)候，一個(gè)由拆遷戶投票決定危改項(xiàng)目進(jìn)程的先例誕生了。

同步拆遷遭質(zhì)疑

酒仙橋危改將首次采用同步拆遷的辦法，只有在同意拆遷的居民達(dá)到一定比例時(shí)，才開(kāi)始動(dòng)工拆遷。

和其他拆遷不一樣的是，為有效杜絕“釘子戶”，此次拆遷并非采取簽一戶搬一戶的方式，而是首次實(shí)施同步搬遷方案，居民中達(dá)到一定比例的人都簽訂協(xié)議后，才實(shí)行同步搬遷，從而避免了越到最后拿到的補(bǔ)償越多的現(xiàn)象。

由于實(shí)行同步搬遷，如果同意搬遷者達(dá)不到較高比例，將暫緩搬遷。北京電控陽(yáng)光房地產(chǎn)公司副總吳衛(wèi)光此前表示，這個(gè)比例目前還沒(méi)有最終確定。他表示，實(shí)行此種拆遷方式，主要是保護(hù)大多數(shù)居民的利益，縮短拆遷時(shí)間。

在巴長(zhǎng)瑞看來(lái)，同步拆遷可以避免因?yàn)橐徊糠秩瞬蛔咂茐恼w規(guī)劃。據(jù)其透露，在另一個(gè)項(xiàng)目“京棉新城”的拆遷中，就曾遇到過(guò)類似的問(wèn)題，危改工程開(kāi)始后，一些居民堅(jiān)決不拆遷，因?yàn)楣こ滩荒苋缙谕旯?，到現(xiàn)在已經(jīng)損失1400多萬(wàn)?！皥?jiān)決不能走這條路?！?/p>

另外，同步拆遷還能保證同等條件拆遷，早走和晚走都一樣；而對(duì)開(kāi)發(fā)單位來(lái)說(shuō)，減輕了一部分壓力，避免了開(kāi)發(fā)單位的風(fēng)險(xiǎn)。如果在同步拆遷時(shí)，有個(gè)別居民堅(jiān)決不走，那該走法律程序就走法律程序。

從某種程度上說(shuō)，民主投票方案的誕生，正是為同步拆遷做前期的準(zhǔn)備。2007年6月9日，投票結(jié)果出來(lái)后，超過(guò)一半的居民投了贊成票，在總數(shù)3711張票中，同意票2451張，不同意票1228張，無(wú)效票32張，另有棄權(quán)票1762張。

即便如此，并不意味著拆遷可以馬上進(jìn)行?！拔也皇遣幌氩疬w，而是我實(shí)在沒(méi)有辦法接受?！本幼≡诰葡蓸蛩慕址坏年惻刻钩?，在投票表決中投了反對(duì)票，她解釋說(shuō)，“只是因?yàn)槲壹业膬砷g房子在同一樓層，就要比房子分別在兩個(gè)不同樓層的少出十多平米的公攤面積，這太不公平?！?/p>

住酒仙橋十街坊的居民鄒先生與陳女士一樣投了反對(duì)票，他有一套51平米的兩居，產(chǎn)權(quán)屬于私人。鄒先生說(shuō)，十街坊的樓房根本不屬于危房?！捌浯?，我們是產(chǎn)權(quán)房，為什么要跟沒(méi)有買房的居民一起投票呢？”他認(rèn)為，別人不能通過(guò)投票的方式來(lái)決定他的產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于707戶擁有房子產(chǎn)權(quán)的居民來(lái)說(shuō)，這幾乎是他們共同的心態(tài)。

對(duì)于這一觀點(diǎn)，岳成律師事務(wù)所岳運(yùn)生認(rèn)為：“這個(gè)協(xié)商不能是少數(shù)服從多數(shù)，我們家房子是一萬(wàn)塊錢一平米可以接受，別人說(shuō)八千塊一平米就可以接受，我們可以不同意?！?/p>

當(dāng)然，也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，即便對(duì)那些不擁有房子產(chǎn)權(quán)的住戶，也不能通過(guò)投票的方式?jīng)Q定他們的財(cái)產(chǎn)命運(yùn)。哪怕這種財(cái)產(chǎn)只是歷史形成的產(chǎn)物，不一定具備法律意義上的“產(chǎn)權(quán)”。因?yàn)?，民主是無(wú)權(quán)干涉生命、財(cái)產(chǎn)、婚姻等私人權(quán)利的。如果拆遷在更加科學(xué)、公平和民主的原則下進(jìn)行，相信會(huì)順利得多，也會(huì)給未來(lái)的城市拆遷提供一個(gè)公正、公平和民主的范本。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、行政法專家姜明安表達(dá)了類似觀點(diǎn)。在他看來(lái)，拆遷涉及百姓每家每戶的具體利益，這種“少數(shù)服從多數(shù)”的表決方式值得商榷。“不能因?yàn)槎鄶?shù)人認(rèn)可這個(gè)拆遷方案，就忽視少數(shù)家庭的意見(jiàn)和利益。政府和開(kāi)發(fā)商應(yīng)該通過(guò)協(xié)商的方式，盡量照顧少數(shù)人的合理意見(jiàn)，要保障投反對(duì)票的家庭的利益?！?/p>

“為了推動(dòng)危改進(jìn)程，對(duì)個(gè)別家庭可以依法采取一定的強(qiáng)制措施。但這么多人反對(duì)和棄權(quán)，顯然不合適?！苯靼舱f(shuō)。

對(duì)于在同步拆遷中政府的角色，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院副院長(zhǎng)洪亞敏認(rèn)為，“地方政府在拆遷項(xiàng)目中不應(yīng)當(dāng)扮演利益方，而應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的第三方，主要起到保障弱勢(shì)群體權(quán)益的作用。政府可以限定最低成交價(jià)，但不應(yīng)直接規(guī)定成交價(jià)。合理的房屋補(bǔ)償價(jià)格，可以由獨(dú)立于政府、開(kāi)發(fā)商和拆遷戶的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)行情評(píng)估確定，提供給相關(guān)方協(xié)商時(shí)參考?！?/p>

城建難題

由企業(yè)為政府的城市危房改造買單，曾是一個(gè)屢試不爽的招式。政府解決了城市改造難題，企業(yè)通過(guò)為政府買單，也會(huì)獲得不錯(cuò)的“回報(bào)”。

但隨著北京市酒仙橋地區(qū)的“票決拆遷”陷入僵局，顯然這一模式也日益面臨著困局。

按照北京市政府與陽(yáng)光股份的最初方案，酒仙橋危改項(xiàng)目后期，存在可以對(duì)外銷售的商品房。據(jù)一位曾在陽(yáng)光股份任職人士透露說(shuō)，“方案是先建回遷房，等回遷房都建完了，最后建商品房?！?/p>

如今，在此位置上與該危改項(xiàng)目毗鄰的陽(yáng)光上東，其均價(jià)已經(jīng)高達(dá)15000元/平方米，相當(dāng)一部分戶型售價(jià)更是高達(dá)20000元/平方米，而且銷售順暢，與此同時(shí)，整個(gè)區(qū)域的均價(jià)也已經(jīng)超過(guò)12000元/平方米。這樣，即便日后僅以區(qū)域均價(jià)銷售，也足可以保證收益不菲。

事實(shí)上，由此而得的收益恰恰是企業(yè)為政府危改“買單”的“回報(bào)”。這種模式被稱為“危改帶開(kāi)發(fā)”——近10多年來(lái)城市危改的主流模式。但隨著拆遷物權(quán)保護(hù)力度的不斷加大以及土地交易制度的日漸規(guī)范，在企業(yè)與拆遷對(duì)象之間尋找利益平衡已經(jīng)越來(lái)越難。

2002年，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，要求禁止強(qiáng)制拆遷。而隨著房?jī)r(jià)、地價(jià)的快速上漲，拆遷補(bǔ)償所需資金額也越來(lái)越大。2005年，北京王府井綜合開(kāi)發(fā)公司名下的“王府井D1地塊”，因欠繳土地出讓金而被北京市國(guó)土局強(qiáng)行收回。而其背后原因，恰是因?yàn)椴疬w補(bǔ)償高企，企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān)，而這樣的情況，近年來(lái)在北京并不少見(jiàn)。

“關(guān)鍵是企業(yè)不可能不計(jì)算回報(bào)，而完全滿足被拆遷者的權(quán)益要求?！敝性禺a(chǎn)華北區(qū)董事總經(jīng)理李文杰說(shuō)，他的邏輯是，企業(yè)作為市場(chǎng)主體一定顧及利潤(rùn)，完全滿足了拆遷者的要求，企業(yè)將沒(méi)有利潤(rùn)，而最關(guān)鍵的問(wèn)題恰恰在于，開(kāi)發(fā)企業(yè)根本就不應(yīng)該成為拆遷的主體，在拆遷過(guò)程中沒(méi)有利益需求的政府，才應(yīng)該是危改的主體，因?yàn)檎粦?yīng)該計(jì)算收益。

實(shí)際上，在2004年全面實(shí)行土地交易“招拍掛”之后，“完成拆遷”的“熟地”出讓已經(jīng)是明確規(guī)定。但是，目前地方政府仍然受制于財(cái)政實(shí)力，因此，仍然在“一級(jí)開(kāi)發(fā)”（包括拆遷）的過(guò)程中，引入企業(yè)幫助政府完成。

“票決拆遷可以保護(hù)被拆遷者的利益，但卻會(huì)加大尋求雙方利益平衡點(diǎn)的難度?！眹?guó)家行政學(xué)院江松年教授表示，“但危改本身應(yīng)該是政府對(duì)公眾的一種服務(wù)，是政府的職能，目前正是政府的缺位，才因此導(dǎo)致雙方利益難尋平衡點(diǎn)?！彼麖?qiáng)調(diào)，而“票決拆遷”則是“危改帶開(kāi)發(fā)”模式下的特殊產(chǎn)物。

“開(kāi)發(fā)商按照經(jīng)濟(jì)利益測(cè)算投資回報(bào)，居民希望一步到位，其實(shí)投不投票根本不解決問(wèn)題，核心問(wèn)題是，誰(shuí)來(lái)為拆遷買單？”在李文杰看來(lái)，在危改及土地一級(jí)整理儲(chǔ)備過(guò)程中，效率優(yōu)先和法制化如何兼顧，其實(shí)，政府踢不開(kāi)這個(gè)球，最終還是要政府買單的。