《物權(quán)法》視野下的公共利益問題探析

摘要：公共利益是一個(gè)典型的不確定性概念，但其在目前的多部法律中被廣泛應(yīng)用，尤其在我國(guó)新頒布的物權(quán)法中被再次提到。因此，我們有必要對(duì)其概念、內(nèi)涵、特征等內(nèi)容作一探討，在立法及司法等環(huán)節(jié)中對(duì)公共利益予以界定和審查，以切實(shí)維護(hù)廣大人民的根本利益。

關(guān)鍵詞：公共利益；物權(quán)法；內(nèi)涵；特征；公共利益實(shí)現(xiàn)

中圖分類號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004－1605(2007)12－0073－03

一、物權(quán)法中公共利益概念模糊

長(zhǎng)期以來，“公共利益”這一概念在法學(xué)領(lǐng)域被廣泛使用，是個(gè)十分重要的概念范疇。但公共利益是一個(gè)彈性很大的概念，盡管為大多數(shù)國(guó)家的立法所認(rèn)可，但究竟什么是公共利益似乎至今仍沒有一個(gè)完整的、明確的、權(quán)威性的解釋。

我國(guó)《憲法》2004年修正案第20條和第22條明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”。在憲法指導(dǎo)下，《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。對(duì)于土地等不動(dòng)產(chǎn)的征收或征用，除《憲法》外，我國(guó)不同層次、不同內(nèi)容的相關(guān)法律也作了很多的規(guī)定，這些規(guī)定無一例外的都涉及到了公共利益這一概念。從憲法到法律，公共利益是我國(guó)當(dāng)前征用土地、收回國(guó)有土地使用權(quán)的前提條件，也是判斷政府征收征用土地行為合法性和正當(dāng)性的惟一標(biāo)準(zhǔn)。然而，長(zhǎng)期以來，由于憲法及相關(guān)法律對(duì)何為公共利益缺乏明確具體的界定，新出臺(tái)的物權(quán)法對(duì)公共利益概念的內(nèi)涵和外延亦沒有作出明確規(guī)定。這樣，在具體的司法實(shí)踐中容易導(dǎo)致對(duì)公共利益的理解不一致而濫用自由裁量權(quán)，從而侵害公民、法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

公共利益概念模糊是一個(gè)世界范圍的問題，雖然這一概念長(zhǎng)期存在于各國(guó)的相關(guān)法律中，但各國(guó)法律很少有在法律上對(duì)其進(jìn)行明確界定的。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，公共利益的“最大特別之處，在于其概念、內(nèi)容的不確定性”，主要原因在于“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”?，F(xiàn)實(shí)生活中，正由于公共利益概念的模糊和不確定性，往往成為政府濫用權(quán)力的一個(gè)借口，甚至在政企不分的情況下，政府及其公務(wù)人員把企業(yè)利益說成公共利益糊弄老百姓。即當(dāng)政府行使的公共權(quán)力與相對(duì)方的私人利益發(fā)生沖突時(shí)，政府常以公共利益之名強(qiáng)行推行自己的意志。而事實(shí)上，對(duì)公共利益的解釋在行政機(jī)關(guān)那里已呈現(xiàn)出很大的隨意性。在強(qiáng)大的公共權(quán)力面前，相對(duì)人變得很無奈。而且即便感到政府所宣稱的“公共利益”是不正當(dāng)?shù)模鄬?duì)人也因沒有明確的法律界定而無法通過救濟(jì)使自己受損害的權(quán)益得到有效的補(bǔ)償。

二、公共利益概念的內(nèi)涵及特征

對(duì)于公共利益的內(nèi)涵，目前學(xué)界眾說紛紜，莫衷一是。但從我國(guó)目前所有的法律條款對(duì)公共利益的規(guī)定，筆者認(rèn)為，公共利益之含義是指主要由政府提供的、為公眾的和與公眾有關(guān)的或?yàn)楣娝没蛘吖驳睦?。其?gòu)成包含了以下基本內(nèi)容：第一，公共利益是為全社會(huì)全體成員共同的、整體的利益，既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單相加；第二，公共利益在法律中的作用是對(duì)個(gè)體權(quán)利的一種限制，規(guī)定了個(gè)體權(quán)利行使的界限與范圍，而維護(hù)公共利益是法律的立法目的之一，不得損害公共利益，更是社會(huì)個(gè)體成員從事各種活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則。雖然法律中并沒有明確規(guī)定公共利益高于個(gè)人利益，但表述的意思是非常清楚的，個(gè)人利益如果與公共利益發(fā)生沖突，當(dāng)以公共利益為主；第三，公共利益是公眾利益或者與公眾有關(guān)的、為公眾所公用的利益，“公眾”范圍內(nèi)的公用，則具有公共性。公共利益作為一種“集體產(chǎn)品”或公共服務(wù)，是為公眾所欲求的，一旦提供了這種服務(wù)，它們就不得為提供者所壟斷，而為所有社會(huì)其他成員所共享，因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同體，倘若所謂的公共利益只是某些或某一特定利益主體受益，滿足了特定人的利益需求或愿望，這種“公共利益”不能成為社會(huì)的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。向特定的利益共同體提供的集體產(chǎn)品，是悖離社會(huì)普遍利益的。只有那種旨在實(shí)現(xiàn)真正的普遍利益的服務(wù)，從而使每個(gè)人都會(huì)從這種服務(wù)中得到益處，并有助于改善他們生活狀況和生活質(zhì)量的公共利益，才符合社會(huì)普遍利益的本質(zhì)和精神，才是真正的公共利益。

物權(quán)法對(duì)公共利益的內(nèi)涵并沒有作出明確的界定，在物權(quán)法起草過程中，對(duì)物權(quán)法中是否應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共利益”的內(nèi)容作出明確界定，一直存在爭(zhēng)議，但物權(quán)法最終沒有對(duì)“公共利益”這一概念作出具體界定。因?yàn)閺谋举|(zhì)上說，“公共利益”是一個(gè)類似于誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等彈性條款的概念，一個(gè)難以在法律上對(duì)其內(nèi)容加以明確界定的概念。但筆者認(rèn)為應(yīng)以一般民眾對(duì)于公共利益認(rèn)知及解讀為標(biāo)準(zhǔn)會(huì)較為適宜。所以在不同的時(shí)代，在不同的情況下，公共利益會(huì)有不同程度上的標(biāo)準(zhǔn)。但這并不是說公共利益是沒有范圍及標(biāo)準(zhǔn)的。目前人們一般認(rèn)知的公共利益包括有：體育、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)；國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，但以具有公益性為限；國(guó)家安全和軍事用途；交通、水利、能源、供電等公共事業(yè)或市政建設(shè)；其它由政府興辦以公益為目的事業(yè)等。

公共利益具有以下特征：

寬泛性。公共利益所包括的范圍非常寬泛，如國(guó)防、交通、水利、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)和慈善事業(yè)等，它既可能是經(jīng)濟(jì)利益，也可能是指社會(huì)的福祉，還可能包括教育、衛(wèi)生、環(huán)境等各個(gè)方面的利益。其范圍究竟有多寬，很難界定。就征收土地而言，公共利益的范圍非常寬泛，例如包括國(guó)家國(guó)防用地、國(guó)家機(jī)關(guān)用地，能源交通設(shè)施用地(如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等)，國(guó)家重點(diǎn)工程用地，學(xué)校、醫(yī)院等公益福利事業(yè)用地，水利、環(huán)境保護(hù)用地，以及其他給予公共利益或者公共需要的用地。公共利益和純商業(yè)利益之間存在一定程度上的交叉，在一個(gè)小區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，如果其中建設(shè)了學(xué)校、醫(yī)院，即使其主要是服務(wù)于小區(qū)，但其也使不特定的人分享了教育、衛(wèi)生等方面的利益，因而在一定程度上也體現(xiàn)了社會(huì)公共利益。

不確定性。因?yàn)槔鎯?nèi)容本身是一個(gè)價(jià)值判斷的對(duì)象，具有一定的主觀性。例如，要拆除某個(gè)地方的居民小區(qū)建造一個(gè)醫(yī)院，一些人會(huì)認(rèn)為此種行為是符合公共利益的；但另一些人會(huì)認(rèn)為，保留原來居民區(qū)的特征，維持原有的風(fēng)貌，從而保護(hù)城區(qū)的歷史，可能也體現(xiàn)了一定程度的公共利益。對(duì)于公共利益理解的不同，是因?yàn)槿藗兪菑牟煌慕嵌葋碜鞒鲈u(píng)價(jià)和判斷的。另一方面，公共利益的目的性可能也是變化的。例如，因?yàn)槟硞€(gè)時(shí)期的軍事工業(yè)的目的而征地，但在該特定軍事目的已經(jīng)完成以后，公共目的性可能不復(fù)存在，也就不需要基于公共利益而征地。

發(fā)展性。公共利益本身是一個(gè)開放性的概念，具有不可窮盡性，也就是說其類型繁多，且隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)展。公共利益不僅要看人民是否客觀上受益，而且還要反映社會(huì)公共政策的需要。社會(huì)的不同時(shí)期的治國(guó)方略、采用的政策等，都會(huì)在一定程度上影響到公共利益的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)。在特殊情況下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益轉(zhuǎn)化。如果我們現(xiàn)在在立法上對(duì)公共利益進(jìn)行了界定列舉，一方面，這種界定列舉很難概括公共利益的全部?jī)?nèi)容；另一方面，也很難預(yù)計(jì)以后可能會(huì)發(fā)生的變化。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，在幾十年前，很多國(guó)家并沒有把消費(fèi)者利益看作公共利益的范圍，認(rèn)為這純粹是一個(gè)商業(yè)利益問題。但是在最近幾十年，隨著世界各國(guó)對(duì)消費(fèi)者利益保護(hù)的加強(qiáng)，很多國(guó)家的判例學(xué)說，越來越多地承認(rèn)消費(fèi)者利益也可能是公共利益保護(hù)的對(duì)象，這就表明公共利益的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)大，甚至包含了商業(yè)利益。

層次復(fù)雜性。公共利益中包含了社會(huì)全體成員的共同利益(如國(guó)家安全利益等)，不特定人關(guān)于經(jīng)濟(jì)、教育、文化等方面的利益，消費(fèi)者利益、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交易安全等等。這些利益本身具有不同的層次。不同層次的公共利益，保護(hù)的力度也不同。如果各種不同的公共利益之間發(fā)生沖突，法律上需要解決的是，如何使公共利益最大化。這就需要分析公共利益的層次，優(yōu)先保護(hù)更高層次的公共利益。但層次問題只是在問題發(fā)生之后，需要界定“公共利益”時(shí)才是被考慮的因素，而很難在立法對(duì)公共利益進(jìn)行界定時(shí)就對(duì)其層次進(jìn)行區(qū)分。

鑒于上述原因，物權(quán)法中維持憲法關(guān)于公共利益的抽象的表述，沒有采用正面界定和反面排除的方法規(guī)定公共利益的內(nèi)涵。但物權(quán)法中也對(duì)公共利益及基于公共利益的征收作了一些必要的界定，例如針對(duì)實(shí)踐中建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過快，低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等現(xiàn)象，物權(quán)法第42條作出了針對(duì)性的規(guī)定：“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。禁止違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！边@實(shí)際上就是通過糧食安全這一公共利益，對(duì)征收進(jìn)行了一定的限制。

三、物權(quán)法視野下公共利益的實(shí)現(xiàn)

實(shí)現(xiàn)公共利益的最根本目的就是防止公權(quán)力以公共利益為幌子侵犯私權(quán)，引起權(quán)利紛爭(zhēng)。但大量理論和實(shí)踐證明，要將“公共利益”作精確的界定幾無可能。而相對(duì)合理地界定公共利益雖然能在一定程度上解決一些困境，但公共利益本身的特殊性決定了這種方式不會(huì)也不能徹底解決問題，還應(yīng)從程序等角度構(gòu)建相應(yīng)的公共利益認(rèn)定制度，使公共利益的認(rèn)定更加客觀公正，也客觀上在公權(quán)力與私權(quán)間設(shè)立“防火墻”，在私權(quán)遭到公權(quán)力的侵?jǐn)_時(shí)提供權(quán)利救濟(jì)的路徑。美國(guó)在法律中沒有對(duì)公共利益作明確的界定，卻明確規(guī)定了因公共利益引起紛爭(zhēng)時(shí)如何保護(hù)私權(quán)，將公共利益界定：本身轉(zhuǎn)化為對(duì)私權(quán)如何保護(hù)上，避免了界定公共利益概念面臨的困境，又盡可能地限制公共利益的隨意擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)私權(quán)的目的。我國(guó)在物權(quán)法中如何保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，著重應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：

1、明確為了公共利益行使征收征用權(quán)的主體必須是國(guó)家。我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家根據(jù)公共利益需要行使征收征用權(quán)。實(shí)踐中往往由國(guó)家授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)來實(shí)施，對(duì)此，立法應(yīng)明確授權(quán)范圍，無法定授權(quán)者不得實(shí)施征收征用。同時(shí)，筆者認(rèn)為，到底哪級(jí)政府有權(quán)決定征收征用應(yīng)該慎重，物權(quán)法規(guī)定縣級(jí)政府就有權(quán)決定征收征用值得商榷。當(dāng)前我國(guó)地方政府往往注重經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)而忽略基本權(quán)利的保障是不爭(zhēng)的事實(shí)，加上縣級(jí)政府本身層級(jí)的局限性，處理問題時(shí)就不可避免地有更大的不均衡性。因而有權(quán)決定征收征用的政府層級(jí)越高對(duì)權(quán)利人保護(hù)則越有利，有權(quán)決定征收征用的以市級(jí)及市級(jí)以上政府為宜。當(dāng)然，由于信息不對(duì)稱、層級(jí)越多管理效率下降等因素會(huì)增大行政成本。這就涉及行政成本的節(jié)約和個(gè)人權(quán)利保護(hù)誰優(yōu)先的問題。行政成本是由納稅人來負(fù)擔(dān)的，而納稅的根本目的就是要政府利用稅收來保護(hù)納稅人的合法權(quán)益。而且公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)、自由和民主的根基，離開財(cái)產(chǎn)權(quán)的有力保障，社會(huì)主義法治國(guó)家的建立則無從談起。所以，在面臨行政成本和私權(quán)保護(hù)的取舍時(shí)，顯然應(yīng)優(yōu)先考慮私權(quán)的保護(hù)問題。

2、立法應(yīng)規(guī)定在征收征用前必須進(jìn)行聽證。在涉及公共利益的征收征用操作前，政府應(yīng)舉行群眾聽證會(huì)，聽證會(huì)至少應(yīng)有政府、利益受損方代表、獨(dú)立的相關(guān)專家代表三方主體參加。政府主張征收征用是為了公共利益的需要應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。若利益受損方對(duì)聽證結(jié)果不服的，有權(quán)向決定征收征用政府的同級(jí)法院提起行政訴訟。當(dāng)然，在搶險(xiǎn)、救災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)等特別緊急的情況下征收征用的，無需舉行聽證，但事后應(yīng)說明情況并依法給予合理補(bǔ)償。

3、建立合理的補(bǔ)償制度。即使公共利益成立，只能說明征收征用的合法性和正當(dāng)性，但不能忽視對(duì)被征收征用人的公平合理補(bǔ)償。在實(shí)行補(bǔ)償過程中應(yīng)引入獨(dú)立的價(jià)格評(píng)估程序，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)由被征用人和政府共同指定。若雙方不能形成一致意見引起紛爭(zhēng)，應(yīng)由法院指定評(píng)估機(jī)構(gòu)。如果評(píng)估有誤，評(píng)估機(jī)構(gòu)要負(fù)損害賠償責(zé)任。

4、堅(jiān)持個(gè)案分析的原則。因?yàn)樵谏婕肮怖婧退饺死姹Ｗo(hù)誰優(yōu)先時(shí)，往往涉及價(jià)值判斷。而法律價(jià)值在一定范圍內(nèi)有較明確的價(jià)值秩序，因而在此范圍內(nèi)，權(quán)利位階應(yīng)具有相對(duì)確定性。但這種權(quán)利位階并不具有絕對(duì)性，主要是因?yàn)榉蓛r(jià)值具有一定的流動(dòng)性，必須聯(lián)系具體的條件和事實(shí)才能最后確定，如在近代憲法階段，西方各國(guó)都曾偏重經(jīng)濟(jì)自由的保障，而進(jìn)入現(xiàn)代憲法階段后，精神文化活動(dòng)的自由，尤其是其中的表達(dá)自由則獲得了優(yōu)越的地位，為此導(dǎo)致權(quán)利體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，許多權(quán)利因其價(jià)值地位的非確定性，而處于相應(yīng)的不確定的位階之上，往往需要通過個(gè)案來把握。我們?cè)谔幚砉怖媾c私人權(quán)益之爭(zhēng)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持個(gè)案分析的原則，尤其涉及兜底條款中沒有明確規(guī)定的公共利益事項(xiàng)時(shí)，更應(yīng)堅(jiān)持該原則，反對(duì)賦予財(cái)產(chǎn)征收征用的個(gè)案以規(guī)范性、普通性意義，要針對(duì)個(gè)案中涉及的公共利益和私人利益的具體情況，作出誰優(yōu)位的價(jià)值評(píng)判，公平合理保護(hù)公私權(quán)益，使二者達(dá)到和諧統(tǒng)一。

責(zé)任編輯：錢國(guó)華