財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)中的難題及破解

摘要：現(xiàn)有財(cái)稅體制造成基層財(cái)力緊張、支農(nóng)資金分散等問(wèn)題，成為財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中亟待破解的難題。只有整合支農(nóng)資金，理順財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的資金渠道；調(diào)整現(xiàn)有財(cái)稅體制，增加縣鄉(xiāng)可用財(cái)力；開(kāi)征新農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，財(cái)政支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)才能真正取得實(shí)效。

關(guān)鍵詞：社會(huì)主義新農(nóng)村；財(cái)政支持；難題；破解

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004－1605(2007)12－0082－03

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同參與。認(rèn)真履行公共財(cái)政職能，全力促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)是政府工作的題中應(yīng)有之義。但是，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)政府不能、也沒(méi)有能力大包大攬，財(cái)政的作用只能是扶持和引導(dǎo)。因此，如何處理好政府與市場(chǎng)、財(cái)政投入與農(nóng)民投入、農(nóng)民力量與社會(huì)力量的關(guān)系，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，使財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)揮更大的效能，是當(dāng)前迫切需要研究和解決的問(wèn)題。2006年下半年，筆者在泰州市(包括靖江、泰興、姜堰、興化四個(gè)縣級(jí)市和海陵、高港兩個(gè)區(qū))范圍內(nèi)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、特別是財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中遇到的難題和重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，聽(tīng)取了各市(區(qū))農(nóng)工辦、財(cái)政局和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及財(cái)政所等各方面的意見(jiàn)，并進(jìn)行了深入的分析思考，提出幾點(diǎn)較為簡(jiǎn)要可行的政策建議，以期為省以下財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)工作提供一個(gè)清晰的思路。

一、財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中存在的難題

1、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，可用財(cái)力有限?？h鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政目前尚屬于吃飯財(cái)政，市級(jí)財(cái)政普遍困難，能夠投入到新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的資金十分有限，縣鄉(xiāng)財(cái)政有限的財(cái)力除了發(fā)放工資外，無(wú)力增加醫(yī)療、公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“三農(nóng)”的投入。特別是興化里下河地區(qū)和黃橋老區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力都難以保障，落實(shí)工程配套資金更是難上加難。興化財(cái)政收入在500萬(wàn)元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有21個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的3/5，最低的周奮鄉(xiāng)只有52萬(wàn)元。黃橋老區(qū)的大泗鎮(zhèn)鎮(zhèn)干部工資已拖欠了三四個(gè)月，鄉(xiāng)財(cái)政一下子拿二三百元錢(qián)都比較困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如此脆弱，根本無(wú)力落實(shí)配套資金，更談不上引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力太少主要有兩個(gè)方面的原因，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再向鄉(xiāng)財(cái)政上交利潤(rùn)，鄉(xiāng)財(cái)政只能靠財(cái)稅結(jié)算分層獲取一點(diǎn)收入；二是由現(xiàn)今的分稅體制決定的。1994年分稅制改革的結(jié)果是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。由于較穩(wěn)定和較好的稅源都由地(市)級(jí)以上逐級(jí)上收，縣以下所剩無(wú)幾，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)幾乎沒(méi)有什么稅源和穩(wěn)定的收入。從2003年起，幾個(gè)主體稅種實(shí)行省、市、縣共享，并且提高了對(duì)縣一級(jí)的上劃比例?？h級(jí)政府從國(guó)稅中得到的分成比例，增值稅從25％降到20％；縣級(jí)政府從地稅中得到的分成比例，營(yíng)業(yè)稅從100％降到50％，個(gè)人所得稅從50％降到15％，企業(yè)所得稅從50％降到15％，城市建設(shè)維護(hù)稅從70％降到50％，加之取消農(nóng)業(yè)稅，使縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源更趨薄弱。

2、財(cái)政支農(nóng)資金使用分散，部門(mén)分割，難以形成合力。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，各級(jí)用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)上資金投入并不少，但問(wèn)題在于政府用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)投入的資金分散在各個(gè)部門(mén)，如開(kāi)發(fā)部門(mén)有國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金、發(fā)改委有國(guó)家優(yōu)質(zhì)小麥基地建設(shè)資金、國(guó)土部門(mén)有土地復(fù)墾整治專(zhuān)項(xiàng)資金、水利部門(mén)有圩區(qū)治理專(zhuān)項(xiàng)資金、林牧部門(mén)有國(guó)債林業(yè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)部門(mén)有國(guó)家優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)基地專(zhuān)項(xiàng)資金等一系列大小項(xiàng)目有幾十個(gè)，各部門(mén)都掌握一定規(guī)模的財(cái)政資金，并擁有預(yù)算的分配權(quán)，建設(shè)內(nèi)容零星分散，有的嚴(yán)重重復(fù)。即使在同一部門(mén)內(nèi)部，支農(nóng)資金也不能有效集中。這種“九龍治水”的格局嚴(yán)重肢解了財(cái)政職能，使支農(nóng)資金的使用難以形成合力。

3、財(cái)政支持不分輕重緩急，使用效能得不到最大發(fā)揮。由于財(cái)政支農(nóng)資金分散在各部門(mén)，而各部門(mén)都想為新農(nóng)村建設(shè)辦點(diǎn)實(shí)事，往往從本部門(mén)的角度、職能特點(diǎn)出發(fā)下達(dá)與之有關(guān)的項(xiàng)目資金，結(jié)果造成基層想辦的事情上面的錢(qián)給不足，眼前還沒(méi)必要辦的事情上級(jí)有關(guān)部門(mén)卻要求資金落實(shí)到位，不分輕重緩急。如，體育局對(duì)每村支持1.8萬(wàn)元建一個(gè)籃球場(chǎng)，文化部門(mén)要求每鎮(zhèn)都要建500平方米藏書(shū)1萬(wàn)冊(cè)以上的文化館場(chǎng)。這些項(xiàng)目是由上面給錢(qián)，基層干部群眾理應(yīng)高興，但事實(shí)上這部分錢(qián)沒(méi)有用到刀刃上。眼前農(nóng)村迫切需要解決的是環(huán)境整治、村道建設(shè)、危橋改造等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的問(wèn)題。同時(shí)，大部分行政村沒(méi)有自己的村部、沒(méi)有衛(wèi)生室，村干部召集群眾開(kāi)會(huì)議事沒(méi)有場(chǎng)所，農(nóng)民感冒發(fā)熱沒(méi)地方就近看病。這類(lèi)問(wèn)題，上級(jí)財(cái)政部門(mén)卻沒(méi)有項(xiàng)目資金幫助解決。另外，在調(diào)查中我們了解到，目前我國(guó)實(shí)行的農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼在我市所起的作用并不明顯，一方面由于我市人均耕地少，每戶只得幾十元錢(qián)直補(bǔ)，根本激發(fā)不起大家的積極性，另一方面由于農(nóng)資價(jià)格上漲抵銷(xiāo)了這部分補(bǔ)貼。如果這部分錢(qián)集中起來(lái)也是一筆不小的數(shù)字，可以集中力量辦大事，更好地發(fā)揮它的效能。所以，農(nóng)村基層干部不理解的是，一方面起不到多大作用的三項(xiàng)補(bǔ)貼要發(fā)給農(nóng)民，另一方面農(nóng)民不愿繳的水費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用卻要求村干部各家各戶向農(nóng)民征收。

4、財(cái)政支持不能從各地實(shí)際出發(fā)區(qū)別對(duì)待，難以做到公正公平。在財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，不顧實(shí)際，“一刀切”的現(xiàn)象也一定程度上存在。比如，大部分支農(nóng)項(xiàng)目并沒(méi)有根據(jù)各鄉(xiāng)各村的經(jīng)濟(jì)狀況區(qū)別對(duì)待，而是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目資金的安排都差不多。再比如，對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付是每村8萬(wàn)元，但要求是標(biāo)準(zhǔn)村，即每村2500人，而興化農(nóng)村相比較而言地廣人稀，即使合并后的行政村，有許多也達(dá)不到2500人，因而所得到的轉(zhuǎn)移支付也不足8萬(wàn)元。而這轉(zhuǎn)移支付中包括對(duì)困難戶、五保戶的救濟(jì)和村干部的工資，由于總數(shù)少，村干部的工資也就很低，甚至發(fā)不全，往往導(dǎo)致村干部的流失。大垛鎮(zhèn)23個(gè)行政村原有村干部99人，現(xiàn)已有9人辭職。昌榮鎮(zhèn)13個(gè)行政村中，有4個(gè)村的主要負(fù)責(zé)人辭職。

二、破解財(cái)政支農(nóng)難題，進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

1、整合支農(nóng)資金，理順財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的資金渠道。目前，財(cái)政支農(nóng)資金效率低下，根本原因在于支農(nóng)資金是通過(guò)各個(gè)部門(mén)、分口垂直下?lián)艿模谶@個(gè)過(guò)程中難免有“跑、冒、滴、漏”和交叉重復(fù)。很多專(zhuān)項(xiàng)資金是隨意性的、不透明的，存在暗箱操作問(wèn)題。因此，要提高支農(nóng)資金的效率，從老百姓的需要出發(fā)，集中力量辦大事，必須從根本上改變財(cái)政資金使用部門(mén)分散的問(wèn)題。整合財(cái)政資金應(yīng)從中央、省開(kāi)始，嚴(yán)格推行財(cái)政支農(nóng)資金“打包”下發(fā)制度。但介于目前從上到下還沒(méi)有一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合資金無(wú)法走向制度化、規(guī)范化的情況下，只能維持現(xiàn)有資金分配使用格局不做大的調(diào)整的前提下，能整合多少算多少。所以，要充分發(fā)揮地級(jí)市財(cái)政的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌作用，建立縣級(jí)支農(nóng)資金整合平臺(tái)。在不改變?cè)匈Y金的用途、審批權(quán)和管理權(quán)的前提下，按照“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，將分散在各部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)資金集中捆綁，向新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村傾斜，形成合力，提高資金的使用效益。另外在上級(jí)有關(guān)部門(mén)推進(jìn)實(shí)事工程過(guò)程中，進(jìn)一步加大投入，盡可能考慮一些落后地區(qū)基層的承受能力，減免有關(guān)的配套資金。

2、調(diào)整現(xiàn)有財(cái)稅體制，增加縣鄉(xiāng)可用財(cái)力。在現(xiàn)有分稅體制下，幾個(gè)主體稅種實(shí)行省、市、縣共享，在稅收分成上縣以下所占比例較小，往往導(dǎo)致縣以下財(cái)力增長(zhǎng)與收入增長(zhǎng)不同步。2005年興化一般預(yù)算收入中的稅收收入4.15億元，占剔除一產(chǎn)后GDP的3.65％，姜堰是3.99％，泰興是4.16％，靖江是5.22％。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)根本沒(méi)有穩(wěn)定的稅收收入來(lái)源，只能靠財(cái)稅結(jié)算分成獲得一點(diǎn)可用財(cái)力。由于縣鄉(xiāng)可用財(cái)力較少，必將導(dǎo)致對(duì)上級(jí)支農(nóng)資金的配套上大打折扣，甚至許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力為之配套，從而不能很好地發(fā)揮財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的效能。因此，要增加縣鄉(xiāng)可用財(cái)力，充分發(fā)揮財(cái)政在新農(nóng)村建設(shè)中的引導(dǎo)和支持作用，必須對(duì)當(dāng)前的分稅體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，降低各類(lèi)稅種上劃比例，把主要財(cái)力留在縣以下。另外，著力改革中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付方式，核實(shí)縣鄉(xiāng)財(cái)政分享比例，做到缺口上移，財(cái)力下移。目前，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及原體制補(bǔ)助三種方式六種項(xiàng)目?？梢钥紤]對(duì)存在問(wèn)題較多，范圍較廣、種類(lèi)繁雜的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理，將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付明確分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類(lèi)，并持續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，最終形成在總轉(zhuǎn)移支付中以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，配合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)移支付制度。

3、開(kāi)征新農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。通過(guò)企業(yè)(工業(yè))反哺農(nóng)業(yè)的形式，擴(kuò)大籌集建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)資金來(lái)源，在稅收政策上可以通過(guò)以下形式給予鼓勵(lì)：一是建立社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)基金，對(duì)凡在農(nóng)村辦理工商登記的各類(lèi)企業(yè)按一定比例征收社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)基金，并在計(jì)算應(yīng)納稅所得額予以全額扣除；二是企業(yè)通過(guò)相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村的捐贈(zèng)，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在年度企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額10％以內(nèi)的部分，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除；三是個(gè)人通過(guò)相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村的捐贈(zèng)，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，在計(jì)算個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除；四是對(duì)企業(yè)按市場(chǎng)化運(yùn)作投資服務(wù)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所取得的投資收益暫免征收企業(yè)所得稅；五是對(duì)主要面向農(nóng)村企業(yè)、個(gè)體工商戶提供擔(dān)保的信用擔(dān)保、再擔(dān)保企業(yè)所取得的擔(dān)保業(yè)務(wù)收入暫免征收企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅。

4、建立多元化投入機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與新農(nóng)村建設(shè)。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，除政府投入之外，還需采取各種鼓勵(lì)和優(yōu)惠措施，吸引企業(yè)資金、私人資本、外資等多種形式投入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)上來(lái)。在政府資金引導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，將農(nóng)村的有關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和改造項(xiàng)目，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作解決資金短缺問(wèn)題，從而發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。在調(diào)查過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，許多鎮(zhèn)村多途徑籌集資金方面的做法值得推廣。姜堰婁莊籌集新農(nóng)村建設(shè)的資金的具體做法是：政府出一塊、名人能人捐一塊、老百姓自己拿一塊，政府鑲一塊。對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱的村，婁莊鎮(zhèn)黨委政府的思路是，選能致富能人、私營(yíng)企業(yè)主當(dāng)村官，一方面可以帶領(lǐng)農(nóng)民致富，另一方面通過(guò)自身的財(cái)力在本村做些實(shí)事。這樣的干部由于對(duì)村里有貢獻(xiàn)，號(hào)召力必然就強(qiáng)。

5、積極發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，努力提高自身的“造血”功能。從當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，在先期的示范村中搞得較好往往是那些村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村組。因而在全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，各村在向上爭(zhēng)取財(cái)政支持的同時(shí)，還不應(yīng)忽視發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。一要積極化解村級(jí)債務(wù)，上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)考慮一些負(fù)債村組的實(shí)際情況，出臺(tái)切實(shí)可行的化債政策，設(shè)立鄉(xiāng)村債務(wù)化解獎(jiǎng)勵(lì)資金，幫助化解村級(jí)債務(wù)。二要立足農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。三要盤(pán)活集體閑置資產(chǎn)，增加集體收入。對(duì)集體的機(jī)動(dòng)耕地、荒地、荒湖、荒坡，對(duì)當(dāng)前已被合并的村組資產(chǎn)，特別是閑置的有形資產(chǎn)，采取出租方式盤(pán)活閑置資產(chǎn)，由此增加集體收入。四要根據(jù)村組自身的地理位置、特色產(chǎn)業(yè)、歷史基礎(chǔ)等資源稟賦條件探索新的致富出路，比如通過(guò)建設(shè)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、發(fā)展生態(tài)旅游或者出租房屋店面等方法增加集體和農(nóng)民收入。五要通過(guò)招商引資發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)。一方面可以圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行招商引資，另一方面也可以引進(jìn)一些工業(yè)項(xiàng)目，但必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)新增財(cái)力與村組分成，增加村級(jí)集體收入，從而調(diào)動(dòng)村級(jí)招商的積極性。只有通過(guò)以上種種方法發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，才能變上級(jí)財(cái)政“輸血”為自身“造血”，從而為新農(nóng)村建設(shè)提供源源不斷的資金支持。

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華