失地農(nóng)民問題：本質(zhì)、成因與政策涵義

摘要：在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展過程中，失地農(nóng)民問題處理得當(dāng)與否事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。透過近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題表象，對失地農(nóng)民問題本質(zhì)進(jìn)行了細(xì)致分析，從制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)歷史等不同方面對失地農(nóng)民問題的成因進(jìn)行系統(tǒng)闡述，指出解決問題的相關(guān)政策涵義。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民問題；成因；政策涵義

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0055－04

一、問題的提出

近年來，我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，為保證城鎮(zhèn)化對土地的需求，大量的農(nóng)用土地變成非農(nóng)建設(shè)用地。失地農(nóng)民，是伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程而出現(xiàn)的特殊群體。失地農(nóng)民問題是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大問題，社會(huì)犯罪群體中失地農(nóng)民比例逐年增加，失地農(nóng)民進(jìn)一步邊緣化極易加速聚集公共風(fēng)險(xiǎn)，誘發(fā)和放大社會(huì)危機(jī)。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的直接原因。城鎮(zhèn)化是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要途徑。目前，對此問題已經(jīng)引起了黨和政府、社會(huì)各界的高度重視。失地農(nóng)民問題現(xiàn)在已經(jīng)是“三位一體”的載體：既是社會(huì)問題，也是經(jīng)濟(jì)問題，更是制度問題。失地農(nóng)民問題如果不能妥善解決，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、事關(guān)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

與失地農(nóng)民問題直接相關(guān)聯(lián)，近年來圍繞城鎮(zhèn)化過程中的征地問題，不少學(xué)者就征地過程中的利益博弈、市場化、土地非農(nóng)化、土地制度缺陷、土地權(quán)益分配、社會(huì)保障等方面進(jìn)行了大量研究。直接以失地農(nóng)民問題為研究對象，近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界也已經(jīng)做了許多研究，許多學(xué)者從現(xiàn)狀、農(nóng)民失地原因、失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置以及失地農(nóng)民保障體系建設(shè)等不同側(cè)面進(jìn)行了研究?？v觀國內(nèi)已有研究，失地農(nóng)民問題已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注與研究，對本文的進(jìn)一步研究具有積極的借鑒意義，但也存在不足：對失地農(nóng)民問題的分析缺乏系統(tǒng)性，同時(shí)缺乏對失地農(nóng)民問題形成機(jī)理內(nèi)生性的深入研究，容易頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。針對不足，本文擬系統(tǒng)地分析失地農(nóng)民問題的本質(zhì)、成因與政策涵義。

二、失地農(nóng)民問題本質(zhì)探討

在現(xiàn)行的征地制度下，對農(nóng)民土地的征用意味著土地的所有權(quán)由原來的集體所有轉(zhuǎn)變成了永久的國家所有，更多農(nóng)民失去了賴以生存和養(yǎng)老的根本——土地。失地農(nóng)民的產(chǎn)生，是城市化進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象，農(nóng)民失地并不可怕，可怕的是失地同時(shí)失業(yè)。從失地農(nóng)民問題的具體狀況看，以下幾方面現(xiàn)象非常突出：①失地農(nóng)民規(guī)模很大，據(jù)估計(jì)，我國失地農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到了4000多萬，而且這一數(shù)字還在以每年250萬到300萬的速度遞增；②土地征用后，基本實(shí)現(xiàn)的是貨幣補(bǔ)償，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低；③多數(shù)農(nóng)民沒有技術(shù)專長，重新就業(yè)難度很大，或者基本從事二、三產(chǎn)業(yè)中收入低下，穩(wěn)定性差的工作；④生活習(xí)慣和生活方式難以改變，市民意識(shí)比較單薄；⑤失地農(nóng)民上訪事件不斷，農(nóng)民對于國家現(xiàn)行的政策抱怨很多，意見頗大。失地農(nóng)民問題的外在表現(xiàn)按照時(shí)間順序概括包括三個(gè)層次，首先，農(nóng)民失地時(shí)點(diǎn)上產(chǎn)生的直接問題，主要包括失地農(nóng)民規(guī)模問題、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題；其次，農(nóng)民失地后的個(gè)體問題，包括失地農(nóng)民失地后的各種類型的個(gè)體生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問題；最后，失地農(nóng)民個(gè)體問題演化出來的公共風(fēng)險(xiǎn)問題。

透過失地農(nóng)民問題的諸多表現(xiàn)，可以對失地農(nóng)民問題的本質(zhì)作進(jìn)一步分析。城市化的過程中，農(nóng)民一旦失地，被動(dòng)參與城市化，失地農(nóng)民的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成和強(qiáng)度可能會(huì)因此發(fā)生變化；同時(shí)與城市化所伴生的大規(guī)模的工業(yè)化過程也會(huì)產(chǎn)生就業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，對于一個(gè)理性個(gè)體，如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)事件自己獨(dú)立決策，事件的發(fā)生產(chǎn)生當(dāng)期的“損”和“益”，同時(shí)產(chǎn)生未來的“損”和“益”，那么除了當(dāng)期的損和益可以直接加以核算外，未來的“損”和“益”形成了一種事實(shí)上的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。理論上看，一個(gè)理性的個(gè)體，對于一個(gè)經(jīng)濟(jì)事件的決策所遵循的內(nèi)在邏輯公式是：當(dāng)期收益值+未來收益當(dāng)期貼現(xiàn)值≥當(dāng)期成本值+未來成本當(dāng)期貼現(xiàn)值。但是由于未來損益的不確定性，更一般的情況是：如果未來成本和收益的發(fā)生均存在風(fēng)險(xiǎn)，“損”發(fā)生的概率是X，“益”發(fā)生的概率是Y，那么上述邏輯公式需要修正為：當(dāng)期收益值+未來收益當(dāng)期貼現(xiàn)值*x≥當(dāng)期成本值+未來成本當(dāng)期貼現(xiàn)值*Y。做簡單的移項(xiàng)，邏輯公式可以進(jìn)一步簡化為：當(dāng)期的益損值≥未來的損*Y－未來的益*X。因此不難發(fā)現(xiàn)：如果農(nóng)民可以自由選擇失地與否，那么在當(dāng)期的益損值確定的情況下，Y越大，X越小，其愿意失地的可能性越小。相反，Y越小，X越大，其愿意失地的可能性越大。

對于失地農(nóng)民而言，如果失地后導(dǎo)致未來的收益的不確定增加，而成本的確定增加，客觀上會(huì)減少經(jīng)濟(jì)事件當(dāng)期發(fā)生的可能性。這是理性的農(nóng)民在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的必然選擇。但是對于失地農(nóng)民而言，這種本該存在在市場經(jīng)濟(jì)下的理性行為邏輯并不能自由實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，對于農(nóng)民而言，自愿選擇失地的行為受到限制，更準(zhǔn)確地說不管是公共利益還是非公共利益，一旦國家決定征用土地，農(nóng)民更多的只能選擇被動(dòng)接受國家規(guī)定的當(dāng)期損益進(jìn)行交易。但對于未來損益，農(nóng)民即使有所權(quán)衡，也難以因此有效左右失地過程。這樣，如果農(nóng)民失去土地后，未來收益發(fā)生的不確定性增加，而成本發(fā)生的確定性增加，客觀上國家的征地行為扭曲了農(nóng)民的自愿風(fēng)險(xiǎn)選擇行為，較之于農(nóng)民的可能自愿選擇，失地農(nóng)民的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)因此被放大。且隨著收益不確定性程度的增加和成本發(fā)生確定性程度的增加，扭曲程度也越高，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)被放大的程度也越高。

與城市化過程中的其他利益主體相比較，失地農(nóng)民雖然是理性的利益主體，但其理性往往是很有限的理性。在一個(gè)急劇變化的社會(huì)發(fā)展過程，不可預(yù)測性得到加強(qiáng)，失地農(nóng)民在此環(huán)境下更加難以有效的預(yù)知未來。事實(shí)上，城市化進(jìn)程中的所有利益主體均有規(guī)避未來風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求，如果城市化過程的風(fēng)險(xiǎn)(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、調(diào)整等方面的風(fēng)險(xiǎn))客觀存在，那么對于利益主體而言，如果風(fēng)險(xiǎn)無法回避的話，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁是次優(yōu)選擇，在以中央政府、地方政府、失地農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)資本主體為主要利益主體參與的城市化進(jìn)程中，由于地方政府是第一行動(dòng)集團(tuán)，地方政府和產(chǎn)業(yè)資本主體效率兼容，在中央政府的委托目標(biāo)難以客觀準(zhǔn)確顯示的體制下，失地農(nóng)民的利益損害難以及時(shí)有效地得到補(bǔ)償?shù)那闆r下，地方政府和產(chǎn)業(yè)資本作為利益兼容體主觀上可能，客觀上可以把未來風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給失地農(nóng)民和中央政府。在當(dāng)前城市化進(jìn)程中的一些制度安排其本質(zhì)更是未來風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的制度安排，在土地征用過程中，通過土地的征用，農(nóng)民失去了與土地有關(guān)的所有權(quán)利束，大部分得到的是一次性貨幣補(bǔ)償，這一事實(shí)既是財(cái)產(chǎn)(或權(quán)利)的強(qiáng)行交易，也是風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)行轉(zhuǎn)嫁。一方面地方政府以足夠低的成本推進(jìn)了城市化，產(chǎn)業(yè)資本主體以足夠低的土地成本進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，另一方面地方政府所獲取的土地收益是未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)的收益貼現(xiàn)，未來的收益貼現(xiàn)轉(zhuǎn)化成當(dāng)期消費(fèi)的來源；產(chǎn)業(yè)資本也是以當(dāng)期的土地價(jià)格水平獲得了未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)的土地使用權(quán)及其他權(quán)利束，失地農(nóng)民則以政府規(guī)定的交易價(jià)格一次性賣出未來的土地收益權(quán)。當(dāng)這一切的發(fā)生如果建立在低價(jià)格水平上的時(shí)候，未來的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁。進(jìn)而導(dǎo)致失地農(nóng)民失地過程中的理性邏輯“當(dāng)期的益損值≥未來的損*Y－未來的益*X”無法實(shí)現(xiàn)。相反，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民無法有效融入到城市生產(chǎn)、生產(chǎn)中去，結(jié)果很容易出現(xiàn)“當(dāng)期的益損值≤未來的損*Y－未來的益*x”，從而導(dǎo)致農(nóng)民失地后個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，并可能隨著時(shí)間推移而放大。當(dāng)失地農(nóng)民無法自身承當(dāng)因?yàn)榉亲栽甘У囟a(chǎn)生的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)就可以通過各種形式轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)，如失地農(nóng)民上訪，社會(huì)犯罪等。

綜上，失地農(nóng)民問題的本質(zhì)可以概括為：失地農(nóng)民被動(dòng)參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于缺乏有效的制度安排，失地過程導(dǎo)致失地農(nóng)民與其他利益主體相比并不能保證其帕累托效率改善而產(chǎn)生個(gè)體生存與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)失地農(nóng)民個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著時(shí)間變化演化成公共風(fēng)險(xiǎn)。

三、失地農(nóng)民問題成因分析

在分析失地農(nóng)民問題的本質(zhì)基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地識(shí)別失地農(nóng)民問題的成因更為重要。下面，從制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)歷史等不同層面對引起失地農(nóng)民問題的主要因素逐一剖析，了解失地農(nóng)民問題發(fā)生、演化的真正成因。

(一)制度原因：中央地方委托代理關(guān)系下的地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)國情下，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的改革過程中，隨著中央政府向地方政府逐步放權(quán)讓利，在地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，中央政府與地方政府之間逐步形成了事實(shí)上的委托代理關(guān)系。在委托代理的理論框架中，廣義的代理關(guān)系泛指承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的委托人授予代理人某些決策權(quán)并與之訂立或明或暗的合約，但由于委托人與代理人績效函數(shù)的不一致性及信息的非對稱性，就可能產(chǎn)生逆向選擇而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。即代理人利用自己的信息優(yōu)勢，采取旨在謀求自身績效最大化卻可能損害委托人利益的機(jī)會(huì)主義行為。考慮到委托代理框架本身的制度缺陷，代理方天生的有發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，如果道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于代理預(yù)期收益的增加的話，地方政府有足夠的動(dòng)力發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民失地作為一種現(xiàn)象，是城市化進(jìn)程中資源配置發(fā)生變化的結(jié)果。在市場經(jīng)濟(jì)制度下，如果農(nóng)民失地是一種自愿行為，那么農(nóng)民失地過程至多是一種現(xiàn)象，而不是一個(gè)嚴(yán)重的問題，失地農(nóng)民現(xiàn)象之所以演化為問題，追根求源，離不開與市場經(jīng)濟(jì)制度嵌入所伴生的地方政府角色變遷所衍生的道德風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民現(xiàn)象變成問題主要是因?yàn)榈胤秸貌煌晟频氖袌鰴C(jī)制主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程，導(dǎo)致了失地農(nóng)民的強(qiáng)烈排斥。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，城市化、工業(yè)化進(jìn)程里地方政府越來越依賴粗放型的土地外延擴(kuò)張。在城鎮(zhèn)化過程中，地方政府之所以有足夠的熱情通過大幅度的土地?cái)U(kuò)容來給地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，原因是地方政府作為“政治企業(yè)家”，其一方面有中央政府委托代理的政治資源，另一方面又有企業(yè)家性質(zhì)的內(nèi)在利益目標(biāo)追求。尤其是在當(dāng)前的財(cái)政體制下，地方政府為了增加財(cái)政支出能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，顯示當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展好的績效信號，地方政府為了地方政府的稅源，增加預(yù)算外收入成為地方政府的本能選擇。地方政府有足夠動(dòng)力和信息優(yōu)勢使公共域的擴(kuò)大，從而擴(kuò)大公共產(chǎn)品生產(chǎn)的范圍、數(shù)量，更好地顯示代理成績。與公共產(chǎn)權(quán)權(quán)利相對應(yīng)的責(zé)任的缺失或者事實(shí)上的軟約束是產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的重要原因。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈沖動(dòng)下，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民失地不可避免。城鎮(zhèn)化在扭曲的政府行為偏好下是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，農(nóng)民在殘缺的土地產(chǎn)權(quán)制度下在失地過程中：是典型的弱勢群體和規(guī)則的被動(dòng)接受者，失地農(nóng)民往往游離于失地過程中利益博弈格局之外。當(dāng)以地方政府為城鎮(zhèn)化的第一推動(dòng)力量和博弈的第一經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)時(shí)，農(nóng)民利益保護(hù)和農(nóng)民就業(yè)問題變成了軟約束而缺乏對地方政府行為的實(shí)際有效的硬制約。

(二)經(jīng)濟(jì)原因：急速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中工業(yè)化發(fā)展資本稀缺

理論上，完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下自發(fā)進(jìn)行的城鎮(zhèn)化進(jìn)程意味著：一方面，社會(huì)財(cái)富生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)比重的進(jìn)一步降低，另一方面，通過城鎮(zhèn)化過程來增加社會(huì)的財(cái)富和經(jīng)濟(jì)增長的效率。因此，不難解釋在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化過程中，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化過程均被看成了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的潛在有效支撐點(diǎn)。但是城鎮(zhèn)化如果缺乏有效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、有效的工業(yè)化進(jìn)程來推動(dòng)，那么城鎮(zhèn)化本身難以產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。各地方充分認(rèn)識(shí)到工業(yè)化對城鎮(zhèn)化的正面影響后，有足夠的動(dòng)力來招商引資就是情理之中的事情了。從工業(yè)化過程投入看，資本、勞動(dòng)、土地是基本的生產(chǎn)要素，在一個(gè)地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程中，由于缺乏足夠的工業(yè)化產(chǎn)業(yè)資本，城鎮(zhèn)化進(jìn)程因此和大力招商引資聯(lián)系在一起。從二元結(jié)構(gòu)下一路走來的城鎮(zhèn)化：過程中，各地方，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)所遇到的突出問題就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中工業(yè)化發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)資本的不足，在大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程中，產(chǎn)業(yè)資本缺乏形成了事實(shí)上的地區(qū)發(fā)展的瓶頸制約因素。

盡管從城鎮(zhèn)化過程本身來看，農(nóng)地非農(nóng)化后意味著土地收益的增加，但問題在于與農(nóng)地收益相比較，城鎮(zhèn)化土地收益的增加是跨時(shí)間的平均收益的增加，并不意味著在特定時(shí)點(diǎn)上收益很快增加。如果把城鎮(zhèn)化過程放進(jìn)一個(gè)成本一收益框架來看，長期看，隨著城鎮(zhèn)化過程的深入，城鎮(zhèn)化過程推進(jìn)的邊際成本下降，而邊際收益上升，但成本和收益難以在短時(shí)間內(nèi)平衡。縱觀各地實(shí)踐，大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所面臨著的突出問題是產(chǎn)業(yè)資本的稀缺，結(jié)果是產(chǎn)業(yè)資本在時(shí)點(diǎn)上機(jī)會(huì)成本居高不下，產(chǎn)業(yè)資本的價(jià)格上升。另一方面，在全球化的工業(yè)化分工格局中，中國工業(yè)的生產(chǎn)率低下可以形象地命名為“邊緣化”。中國工業(yè)邊緣化主要有兩個(gè)表現(xiàn)：一是產(chǎn)業(yè)增加值率低；二是產(chǎn)業(yè)分布向低端集中。這是中國被動(dòng)參加國際分工之后，在全球競爭體系中，與西方跨國公司相比所具有的不可避免的劣勢，在采用同樣市場競爭規(guī)則下，產(chǎn)業(yè)被固定在國際分工的底層的必然結(jié)果。如此格局下，短期內(nèi)在城鎮(zhèn)化過程中，對土地的長期真實(shí)價(jià)格必然是扭曲的，其本質(zhì)是由于土地的最終需求主體是產(chǎn)業(yè)資本，產(chǎn)業(yè)資本既短缺，又技術(shù)含量低，這樣產(chǎn)業(yè)資本在中國大規(guī)模城鎮(zhèn)化過程中“物不美價(jià)不廉”。市場經(jīng)濟(jì)下經(jīng)濟(jì)增長，土地是一很重要的要素投入，要素投入的數(shù)量取決于土地的價(jià)格，以地方政府征用農(nóng)地的過程很容易導(dǎo)致土地價(jià)格的扭曲。土地價(jià)格一旦扭曲，客觀上導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的外延式發(fā)展，即很容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長中土地要素替代資本等其他要素投入，而工業(yè)化過程中資本客觀存在替代勞動(dòng)力的趨勢，從而不可避免地最終產(chǎn)生了土地替代勞動(dòng)力的過程，結(jié)果是農(nóng)民不僅低價(jià)出讓了農(nóng)地上一切產(chǎn)權(quán)意義上的權(quán)利，而且從長期看也難以保證有就業(yè)機(jī)會(huì)。

(三)社會(huì)歷史原因：失地農(nóng)民被動(dòng)失地后個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)放大

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的正處于一個(gè)從生存理性向經(jīng)濟(jì)理性逐步變化的過程。在這一進(jìn)程的兩端，一端是生存理性，在傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在一個(gè)靠天吃飯的自然經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民追求的更多是生存理性，其本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生對于農(nóng)民的影響可能是致命的；另一端是經(jīng)濟(jì)理性，尤其在當(dāng)今的西方國家，農(nóng)民已經(jīng)不再是一種身份的代表，而更多的是一種產(chǎn)業(yè)的代號，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)行為也以追求經(jīng)濟(jì)理性為主，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民可以在不同的產(chǎn)業(yè)之間做出不同的選擇以實(shí)現(xiàn)其個(gè)人或者家庭利益最大化，在這一選擇過程中，農(nóng)民并不天然地會(huì)選擇完全離開農(nóng)業(yè)領(lǐng)域而變成市民。作為一個(gè)發(fā)展中國家，一方面我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過改革開放得到長足發(fā)展，另一方面我國仍然是一個(gè)人口大國，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口在整個(gè)勞動(dòng)力中所占比重還很高，農(nóng)業(yè)不僅是一個(gè)產(chǎn)業(yè)的代號，農(nóng)民還主要是弱勢群體的主要組成部分。土地對于大多數(shù)農(nóng)民來說，在一個(gè)可以預(yù)見的時(shí)間內(nèi)至少仍舊會(huì)提供三方面的功能，首先是經(jīng)濟(jì)功能，是作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的投入要素；其次是就業(yè)功能，在農(nóng)民人力資源難以匹配于現(xiàn)代化和工業(yè)化的情形下，土地是提供農(nóng)民就業(yè)的載體，換言之，農(nóng)民失地意愿是聯(lián)系于個(gè)體的人力資源質(zhì)量的，人力資源質(zhì)量越高，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和空間越大，失去土地的機(jī)會(huì)成本也就越低，相反人力資源質(zhì)量越低，農(nóng)民的就業(yè)空間越是依賴于土地，失去土地的機(jī)會(huì)成本也就越高}最后，基本保障功能，土地之于農(nóng)民，最終除了作為消費(fèi)的重要來源，還是農(nóng)民化解消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的來源，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于糧食的可儲(chǔ)藏性、年際消費(fèi)的可連續(xù)性等特征，農(nóng)民可以通過糧食的儲(chǔ)藏和適時(shí)出售等來化解家庭消費(fèi)的不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。而一旦農(nóng)民失去土地，上述三方面的功能將同時(shí)喪失。

城鎮(zhèn)對于大多數(shù)農(nóng)民來說是相對陌生的空間，但隨著經(jīng)濟(jì)的逐步轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐步松動(dòng)，盡管農(nóng)民對城市的認(rèn)知會(huì)有所增加。但認(rèn)知的廣度和深度是一個(gè)逐步變化的過程。農(nóng)民作為理性的個(gè)體，成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)是其任何經(jīng)濟(jì)決策比較充分考慮的要素。農(nóng)民一旦失去土地，傳統(tǒng)土地的功能全部喪失，而如果農(nóng)民失地過程是非自愿失地，那么意味著失地農(nóng)民是被動(dòng)的參與城鎮(zhèn)化，缺乏很快適應(yīng)城鎮(zhèn)里生存發(fā)展的本領(lǐng)和技能，另外如果失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下，社會(huì)保障措施缺乏，那么失地農(nóng)民可能會(huì)在短的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)“坐吃山空”而出現(xiàn)生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利同時(shí)缺乏的情形。

四、主要政策建議

(一)地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

重新審視失地農(nóng)民問題，中央政府制定政策至上而下促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，以公共風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和化解取代公共產(chǎn)品的簡單數(shù)量擴(kuò)張的發(fā)展思路非常迫切和必要。不同的城鎮(zhèn)化目標(biāo)追求是與地區(qū)的工業(yè)化水平、工業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多要素密切相關(guān)的，而不同的工業(yè)水平，二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又內(nèi)生了對就業(yè)人員的要求，從而影響到失地農(nóng)民的就業(yè)空間。失地后的農(nóng)民就業(yè)途徑取決于農(nóng)民的自身素質(zhì)、就業(yè)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多方面的因素。在當(dāng)前以行政力量主導(dǎo)或引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式中，在公平、效率目標(biāo)之間、在地區(qū)短期利益和長期利益之間的不同取舍對失地后農(nóng)民就業(yè)狀況會(huì)產(chǎn)生極其重要的影響。城鎮(zhèn)化應(yīng)該是多目標(biāo)同時(shí)兼顧的過程，如果不能綜合考慮多目標(biāo)，城鎮(zhèn)化過程，尤其是地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程還可能會(huì)對失地農(nóng)民產(chǎn)生深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。以地區(qū)土地可持續(xù)利用和地區(qū)長期利益最大化為目標(biāo)取向，以中央政府、地方政府和失地農(nóng)民三者問利益協(xié)調(diào)為動(dòng)機(jī)，從城鎮(zhèn)化的當(dāng)期成本投入和長期效益合理分配角度人手分析才是考慮失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性框架及補(bǔ)償形式的好的切入點(diǎn)?？紤]各地城鎮(zhèn)化的階段性，以失地農(nóng)民就業(yè)空間挖掘、拓展為目標(biāo)，為失地農(nóng)民就業(yè)、城鎮(zhèn)化健康推進(jìn)、社會(huì)更加公正三者內(nèi)生統(tǒng)一于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中找到了著陸點(diǎn)、支撐架才是政府行使公共權(quán)力應(yīng)該負(fù)起的責(zé)任。

(二)采取多種措施從制度源頭上解決失地農(nóng)民問題

失地農(nóng)民問題緣于：1、外因，農(nóng)民與各利益主體博弈過程中的弱勢地位所導(dǎo)致的不公平問題；2、內(nèi)因，農(nóng)民自身人力資源質(zhì)量不能夠匹配于市場經(jīng)濟(jì)要求所導(dǎo)致的低效率問題。兩方面問題的共同作用是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、擴(kuò)大的催化劑、加速器。解決外因所產(chǎn)生的問題需要修正或者改變博弈框架，失地農(nóng)民需要一個(gè)公平的利益表達(dá)、訴求體制和機(jī)制，是短效之策；解決內(nèi)因所產(chǎn)生的問題需要改善失地農(nóng)民人力資源質(zhì)量，失地農(nóng)民需要一個(gè)有效改善、長期自我提高人力資源質(zhì)量的條件和途徑，是長效之策。部分失地農(nóng)民群體的可持續(xù)生計(jì)問題需要中央政府上升到公共產(chǎn)品提供層次上來考慮。中央政府作為正式制度供給的第一行動(dòng)集團(tuán)，對土地增殖的分配格局，對地方政府的制度約束，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)要做出重大調(diào)整。打破地區(qū)利益障礙，全國一盤棋，建立并完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、化解為主要內(nèi)容的綜合體系，特別要加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民問題的政策傾斜、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)扶持。

(三)重視失地農(nóng)民就業(yè)問題，加速建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

各地在城鎮(zhèn)化過程中，要充分重視對失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，保證其基本的發(fā)展權(quán)利，把對失地農(nóng)民問題的就業(yè)工作納入到地方政府績效考核體系，促進(jìn)地方政府對待失地農(nóng)民問題：①選擇重點(diǎn)，對于家庭較為困難的失地農(nóng)民應(yīng)該及早讓其就業(yè)，保障其生活；②普遍就業(yè)。普遍就業(yè)是指，保證至少一個(gè)家庭成員參加就業(yè)，減少家庭負(fù)擔(dān)。這樣，不僅保證了普遍就業(yè)，使得失地農(nóng)民中不會(huì)因過度貧困而出現(xiàn)社會(huì)問題，也解決了崗位資源緊張的問題。

同時(shí)，失地農(nóng)民的生活出現(xiàn)了困難。保證他們的基本生存權(quán)利政府責(zé)無旁貸，政府應(yīng)該對他們掌握的征地收益進(jìn)行有效的分配。從長遠(yuǎn)、規(guī)范的方向看，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民基本社會(huì)保障問題，在土地出讓收益中，可以考慮專門設(shè)立中央、省級政府失地農(nóng)民問題專項(xiàng)資金和帳戶，要加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移力度，協(xié)助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府籌集基本社會(huì)保障資金。

責(zé)任編輯：浩 宇