我國(guó)城市住房保障：?jiǎn)栴}探討和對(duì)策建議

摘要：住房問(wèn)題是重要的民生問(wèn)題之一，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。在各級(jí)政府的關(guān)注下，我國(guó)住房保障近年來(lái)取得了一些成績(jī)，但還有許多問(wèn)題亟待解決。因此，必須在加深認(rèn)識(shí)、加快立法、強(qiáng)化管理等方面下功夫。

關(guān)鍵詞：住房保障；廉租房；住房公積金

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004－1605(2007)12－0048－04

住房問(wèn)題是現(xiàn)代化城市社會(huì)問(wèn)題之一，是城市化與工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物，決定于投資體制、生產(chǎn)制度、流通制度和管理制度?，F(xiàn)代工業(yè)化過(guò)程同時(shí)也是城市化過(guò)程，城市作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集地，人口在城市高度集中，產(chǎn)生了對(duì)住房的巨大需求，形成了住房供應(yīng)的絕對(duì)短缺，導(dǎo)致住房?jī)r(jià)格上漲。住房?jī)r(jià)格過(guò)高于中低收入家庭的支付能力，于是又產(chǎn)生住房有效需求不足的問(wèn)題。這兩大問(wèn)題導(dǎo)致大批貧民生活在擁擠不堪的貧民窟中，并因此產(chǎn)生了疾病、犯罪、社會(huì)規(guī)范和社會(huì)道德約束力下降等一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，危害整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。政府在解決這些由住房引起的社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程中，逐步形成了住房保障這一特殊的社會(huì)保障制度。

住房保障制度是國(guó)家或政府依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配，保障居民基本居住水平的一種制度。它是一種在住房領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行的社會(huì)保障制度，其實(shí)質(zhì)是政府利用國(guó)家和社會(huì)的力量，通過(guò)行政手段為中低收入家庭提供適當(dāng)住房，解決他們的住房問(wèn)題。住房保障制度不是一種單一的保障制度，而是一種復(fù)合性的保障制度，具有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等多方面的成分與性質(zhì)，是一種綜合性的社會(huì)保障制度。當(dāng)然，在不同國(guó)家(地區(qū))、同一國(guó)家(地區(qū))的不同時(shí)期，住房保障制度的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同，形成不同的住房保障模式。目前，正在我國(guó)城鎮(zhèn)范圍內(nèi)推行的住房保障形式主要有三種：經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租房制度和住房公積金制度。這三種制度在逐步推行中已取得了一定的成效，但還存在不少問(wèn)題。下文著重分析存在問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、現(xiàn)行住房保障制度存在的問(wèn)題

1、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中存在的問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)模過(guò)小。經(jīng)濟(jì)適用房是以行政劃撥土地，享受政府優(yōu)惠政策，以保本微利為原則，向中低收入家庭出售的商品住房。按照現(xiàn)有說(shuō)法，我國(guó)高收入者占有10％－15％，最低收入者占10％－15％，中低收入者占70％－80％，這就意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房規(guī)模應(yīng)該非常大。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，居民收入不高，政府能在住房上提供財(cái)政支持的能力有限。在土地方面，我國(guó)的人地矛盾比較突出，政府用行政劃撥方式解決70％－80％中低收入者的住房用地將會(huì)非常困難，但即便如此，政府仍應(yīng)在解決這部分人的住房問(wèn)題上發(fā)揮作用。因此，必須擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)模，改變目前城市住宅開(kāi)發(fā)中經(jīng)適房占比過(guò)少的狀況，以滿(mǎn)足廣大居民的住房要求。

銷(xiāo)售對(duì)象界定不清。政府規(guī)定：經(jīng)濟(jì)適用房的主要供應(yīng)對(duì)象為中低收入家庭，具體收入標(biāo)準(zhǔn)由各地政府按本地實(shí)際情況自行確定。按照國(guó)際通用做法，一國(guó)居民家庭收入劃分為高、中等偏高、中等、中等偏低、低收入階層，中低收入階層占絕大部分。在我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房政策中的受益對(duì)象究竟是指高收入以外的其他階層還是中等偏低加低收入階層，到目前政府仍然未有明確的界定，使得擁有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)適用房面對(duì)了大約90％左右的購(gòu)買(mǎi)者。由于沒(méi)有一個(gè)權(quán)威部門(mén)提供判定家庭收入的精確標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中又將對(duì)購(gòu)買(mǎi)對(duì)象的監(jiān)督職責(zé)轉(zhuǎn)化到企業(yè)身上。企業(yè)目標(biāo)是追求利益最大化，企業(yè)不愿也不可能承擔(dān)這一職責(zé)，從而形成了在經(jīng)濟(jì)適用房銷(xiāo)售對(duì)象方面的無(wú)效監(jiān)督?，F(xiàn)階段購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房只要由購(gòu)買(mǎi)者出具工資收入證明即可，而目前個(gè)人資金管理、信用管理等宏觀條件還不完備，購(gòu)房者收入核實(shí)取證難度較大。一些經(jīng)濟(jì)適用房開(kāi)發(fā)商甚至把銷(xiāo)售對(duì)象定位在高或中等偏高的群體，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房“富人化”的現(xiàn)象，甚至成為不少高收入階層投資的項(xiàng)目。這使政府的優(yōu)惠政策在一定程度上沒(méi)有落到中低收入階層的身上，又無(wú)形中增加了政府的負(fù)擔(dān)。

區(qū)位選擇上存在局限。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)行劃撥用地，各種稅費(fèi)減半征收的優(yōu)惠政策。因此，經(jīng)濟(jì)適用房的開(kāi)發(fā)建設(shè)必然會(huì)降低城市土地收益，所以經(jīng)濟(jì)適用房一般多會(huì)選擇在城市邊緣或近郊土地收益較小的地段進(jìn)行，這樣做雖然能降低房?jī)r(jià)，但同時(shí)也帶來(lái)新的問(wèn)題。城市郊區(qū)的市政、交通、教育、醫(yī)療等都不十分完善，將經(jīng)濟(jì)適用房建在近郊地帶，會(huì)加大購(gòu)房者的生活成本，給其就業(yè)、生活帶來(lái)不便，不利于中低收入階層生活水平的提高。同時(shí)，由于地段較差，可能帶來(lái)銷(xiāo)售狀況的不理想，形成新的空置。

經(jīng)濟(jì)適用房面積過(guò)大，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。在實(shí)際操作過(guò)程中，一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商按照經(jīng)濟(jì)適用房的政策享受優(yōu)厚待遇的同時(shí)，并沒(méi)有按照規(guī)定建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，打著經(jīng)濟(jì)適用房的幌子，開(kāi)發(fā)的卻是超標(biāo)準(zhǔn)的中、高檔商品房，其戶(hù)型多為三室一廳直至四室兩廳，戶(hù)均面積達(dá)100平方米以上。雖然經(jīng)濟(jì)適用房較同質(zhì)的商品房而言單價(jià)較低，但由于面積過(guò)大，每套經(jīng)濟(jì)適用房的總價(jià)仍然居高不下，將大部分中低收入階層排斥在購(gòu)買(mǎi)群體之外。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年11月份的統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)人均月收入為912.52元，而目前許多中小城市的經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格都超過(guò)了2000元／m²，北京、天津等地更突破了4000元／m²，已經(jīng)大大超過(guò)了中低收入家庭的購(gòu)房能力。

2、廉租房建設(shè)中存在的問(wèn)題

廉租住房由于其保障的范圍較小，在執(zhí)行過(guò)程中總的情況比較好，但仍有一些深層次的問(wèn)題需要研究。其中最主要的問(wèn)題是廉租房使用對(duì)象范圍過(guò)窄。關(guān)于廉租房的適用對(duì)象，目前我們只局限于具有“非農(nóng)業(yè)長(zhǎng)住戶(hù)口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭”。按這樣的界定，適用人群的范圍就顯得狹窄了。首先，對(duì)于收入處于平均收入水平以下、最低收入水平以上的家庭來(lái)說(shuō)，由于實(shí)際情況的差別，也存在對(duì)廉租住房的需求，而廉租房適用對(duì)象并未將這一部分人包括進(jìn)去；第二，我國(guó)現(xiàn)有很多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，他們之中的絕大部分，目前則是靠著在城鄉(xiāng)結(jié)合部“私搭亂建”，或私下里租用居民住房來(lái)解決問(wèn)題，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素的一種，這一廉租房的適用群體目前也還沒(méi)有納入到政府廉租房適用對(duì)象的考慮范圍之中；第三，越來(lái)越多地出現(xiàn)在現(xiàn)代城市人群中的單親家庭(據(jù)統(tǒng)計(jì)，單親母親約占已婚婦女的10％－15％)及日益增多的老齡群體中的空巢家庭，對(duì)廉租房也有著特殊的要求。

3、公積金制度中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的公積金制度將需要扶持的低收入者被排斥在受益對(duì)象之外。目前大量下崗職工、小型私營(yíng)企業(yè)雇員等中低收入職工，由于就業(yè)狀況而不能參與住房公積金繳存，一些企業(yè)以種種借口抵制、逃避建立住房公積金制度，拒絕為職工繳納公積金，使得這批最需要政策扶持的低收入者無(wú)法申請(qǐng)公積金貸款，被排斥在受益對(duì)象之外。同時(shí)，由于相關(guān)制度的缺失，住房公積金管理較為混亂，擠占、挪用甚至貪污住房公積金的案件時(shí)有發(fā)生，存在很多安全隱患。

二、進(jìn)一步完善我國(guó)住房保障體系的措施

1、充分認(rèn)識(shí)完善我國(guó)住房保障體系的重要性和緊迫性

完善住房保障體系，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。安居才能樂(lè)業(yè)。隨著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“住房作為人類(lèi)生存不可替代的必需品，人人都應(yīng)享有合適的居所”的觀念已經(jīng)得到普遍認(rèn)可。1985年第40屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)確定每年10月的第一個(gè)星期一為“世界人居日”(亦稱(chēng)“世界住房日”)，就是旨在提醒各國(guó)重視人民享有住房的基本權(quán)利和對(duì)良好人居環(huán)境的向往，為構(gòu)筑未來(lái)人居環(huán)境承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。黨的16大提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的理念，而進(jìn)一步完善我國(guó)住房保障體系，滿(mǎn)足人民群眾的住房需求，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，恰恰是體現(xiàn)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一。但是自從1998年以來(lái)，房?jī)r(jià)飛速上漲，給大批中低收入家庭帶來(lái)置業(yè)的重重壓力，人民對(duì)解決住房困難，共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的愿望十分迫切，雖然目前的住房保障體系在一定程度上解決了部分中低收入家庭的困難，但是住房保障的矛盾依然十分突出，因此，完善住房保障體系，解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。

完善住房保障體系，是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的必要手段。鑒于住房本身所具有的特殊性以及住房市場(chǎng)所存在的缺陷，僅僅依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制難以完全解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。由于城市化進(jìn)程的快速發(fā)展和城市中外來(lái)人口的日益增加，使得房?jī)r(jià)在較短時(shí)期內(nèi)快速上漲，廣大中低收入家庭的購(gòu)房能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于住房的市場(chǎng)價(jià)格，如果政府不介入，通過(guò)市場(chǎng)化的手段就無(wú)法解決這種住房矛盾，這已被世界各國(guó)的實(shí)踐所證明。因此，政府作為社會(huì)資源再分配的主導(dǎo)者，有責(zé)任和義務(wù)通過(guò)完善住房保障體系，解決中低收入家庭基本住房需求，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。當(dāng)然，這并不代表要取代市場(chǎng)機(jī)制，更不是要破壞市場(chǎng)機(jī)制，而是在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用或無(wú)法充分發(fā)揮作用的情況下，通過(guò)政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)引導(dǎo)市場(chǎng)，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的一種補(bǔ)充和修正。同時(shí)，完善住房保障體系，由政府根據(jù)市場(chǎng)情況，適時(shí)、適量地提供定價(jià)合理的公共住房，通過(guò)改變供求關(guān)系，將能有效地刺激和控制住房生產(chǎn)，確保住宅市場(chǎng)的供需平衡，合理調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。一般而言，政府投入的公共住房的數(shù)量直接影響到房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格水平。當(dāng)住房需求過(guò)大，房?jī)r(jià)飛漲時(shí)，政府投入公共住房越多，將能顯著的制約房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的上漲，從而達(dá)到調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的目的。

2、加快住房保障立法，整合相關(guān)機(jī)構(gòu)職能，抓好保障措施的落實(shí)

加快我國(guó)住房保障立法，從法律上明確公民的住房保障權(quán)。目前，我國(guó)住房保障體系的建設(shè)，采用的方式一直是在國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，以建設(shè)部與地方政府和建設(shè)系統(tǒng)的文件與規(guī)定作為依據(jù)。這樣的體制，必然會(huì)造成行政效力層層衰減，沒(méi)有基本法律的保障，住房保障政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中很難完全到位。例如，建設(shè)部1999年就頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，而截至2006年9月底，全國(guó)尚有5個(gè)省(區(qū)、市)沒(méi)有建立廉租住房制度目標(biāo)責(zé)任制，19個(gè)地級(jí)以上城市沒(méi)有建立廉租住房制度；國(guó)務(wù)院1998年在《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中明確提出：“建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”，但是，目前全國(guó)很多城市基本上停止經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)。因此，加快住房保障立法，通過(guò)立法來(lái)指導(dǎo)國(guó)家的住房保障工作，以法律的形式確定公民的“居住權(quán)”，把完善住房保障、提供公共住宅產(chǎn)品、解決中低收入者的住房問(wèn)題作為政府的行政責(zé)任，才能改變住房保障措施落實(shí)不力的局面。

整合相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，理順職責(zé)分工，便于住房保障工作的順利開(kāi)展。目前，我國(guó)住房保障措施執(zhí)行不力原因是多方面的，但與管理職能錯(cuò)位也有很大的關(guān)系。我國(guó)目前住房保障職能歸建設(shè)部扎口管理，住房保障政策涉及的范圍很多，它既有經(jīng)濟(jì)適用住房政策、公積金制度，又有相關(guān)稅收減免政策、租金補(bǔ)貼政策等，是國(guó)家利用行政權(quán)力對(duì)住房分配領(lǐng)域進(jìn)行利益調(diào)整，屬于支出分配的范疇，是社會(huì)保障的一個(gè)組成部分。而建設(shè)部長(zhǎng)期從事建設(shè)領(lǐng)域的工作，對(duì)分配領(lǐng)域的工作缺乏經(jīng)驗(yàn)，在職能上更不能從全局的角度統(tǒng)一考慮整個(gè)社會(huì)保障問(wèn)題。因此，必然造成住房保障與整個(gè)社會(huì)保障工作割裂。所以，應(yīng)將有關(guān)住房保障職能歸并到勞動(dòng)和社會(huì)保障部，使住房保障工作能與整個(gè)社會(huì)保障工作信息共享、政策銜接，保證住房保障工作順利開(kāi)展。

3、因地制宜，制定切合實(shí)際、循序漸進(jìn)的保障政策和保障手段

任何國(guó)家的住房保障政策脫離不了自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于落后階段，那根本談不上什么高水平的住房保障。作為世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并不是很雄厚的情況下，要想在住房保障問(wèn)題上突出重圍，較好地解決中低收入家庭的住房困難，需要從以下幾方面著手：

不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，保障政策的側(cè)重點(diǎn)和保障的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)循序漸進(jìn)。我國(guó)國(guó)土遼闊，人口眾多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象嚴(yán)重，整體上東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于中西部地區(qū)，但就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部地區(qū)內(nèi)部也存在參差不齊的情況，要在同一時(shí)段高水平的解決所有困難人群的住房問(wèn)題，非常不現(xiàn)實(shí)。因此，在住房保障初級(jí)階段應(yīng)以最低收入家庭為主，隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將保障的對(duì)象逐步擴(kuò)大到中低收入家庭，保障的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能，逐步提高。

針對(duì)不同的收人階層，保障手段應(yīng)采取多種形式。目前我國(guó)的住房保障體系中，由政府提供的實(shí)物型的公共住房主要有廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房?jī)煞N，由于這種實(shí)物型住房保障需要的一次性投入非常大，將會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，因此，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚顯薄弱的今天，建議對(duì)適用于廉租房制度的最低收入家庭，采取以租金補(bǔ)貼為主的手段，實(shí)物配租只能在滿(mǎn)足特定條件的情況下才可進(jìn)行，如屬殘疾人、軍、烈屬等；對(duì)適用于經(jīng)濟(jì)適用住房的中低收入家庭，則采取出售為主、租售并舉的手段。

提供公共住房的方式由政府直接介入向間接介入的方式逐步轉(zhuǎn)變。提供公共住房既可以采取政府直接介入的方式，也可以采取間接介入的方式。由于政府直接介入提供公共住房的方式對(duì)政府財(cái)政壓力很大，并且容易引發(fā)腐敗、尋租等不良后果，因此，由政府直接提供公共住房應(yīng)逐步過(guò)渡到通過(guò)政府出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策、金融扶持政策等，借助社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利組織等為社會(huì)建造低租金或低價(jià)的住宅。另外，在條件許可的情況下，可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)住房合作社等多種建房手段。像瑞典政府，就是通過(guò)給予非營(yíng)利公司、住房合作社等種種財(cái)政優(yōu)惠，建造了戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)總建房量2/3的住宅，使瑞典成為世界上解決住房問(wèn)題最成功的國(guó)家之一。

建立健全個(gè)人收入監(jiān)管制度，進(jìn)一步完善公積金制度，使住房保障的陽(yáng)光照在真正需要的家庭上。住房保障效能充分發(fā)揮的前提就是對(duì)申報(bào)家庭的收入能有一個(gè)清晰、全面的了解。但是，目前我國(guó)的個(gè)人信用體系還不健全，納稅意識(shí)不強(qiáng)、個(gè)人收入檔案還不完整，因而必須通過(guò)單位、銀行、稅務(wù)等對(duì)個(gè)人的收入進(jìn)行全面的監(jiān)管，建立健全個(gè)人收入監(jiān)管制度，才能保證公共住宅的供應(yīng)真正做到面向需要的家庭。同時(shí)，進(jìn)一步完善公積金繳存、使用規(guī)定，加強(qiáng)公積金中心對(duì)不建立公積金制度的企業(yè)的執(zhí)法力度，制定貸款應(yīng)向中低收入家庭傾斜的政策，對(duì)購(gòu)置超過(guò)普通標(biāo)準(zhǔn)住房的家庭應(yīng)限制使用公積金貸款，只可提取本息等，真正體現(xiàn)公積金的住房保障功能。

強(qiáng)化對(duì)住房保障政策執(zhí)行情況的監(jiān)管。建立和完善住房保障制度，客觀要求地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，但各地政府往往是有錢(qián)搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、搞形象工程，卻沒(méi)錢(qián)投入到住房保障建設(shè)，在房?jī)r(jià)飛漲的今天，致使群眾呼聲不斷。因此，必須強(qiáng)化對(duì)住房保障工作的監(jiān)管，將住房保障工作執(zhí)行情況的好壞直接與地方政府、相關(guān)部門(mén)的工作業(yè)績(jī)考核掛鉤，才能扭轉(zhuǎn)住房保障執(zhí)行不力的現(xiàn)狀，逐步解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。

責(zé)任編輯：浩 宇