論黨章中有關黨內(nèi)民主內(nèi)容的修改及其啟示

摘要：從黨章的修改看黨內(nèi)民主的發(fā)展，可以更加深刻地理解黨內(nèi)民主建設的曲折歷程，從中汲取歷史經(jīng)驗和教訓，深化對黨內(nèi)民主建設的認識。

關鍵詞：黨章；黨內(nèi)民主；啟示

中圖分類號：D21；D262 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0017－04

黨內(nèi)民主主要涉及有關黨的代表大會、黨員權(quán)利、集體領導和黨內(nèi)監(jiān)督等四個基本方面。其中，黨的代表大會和集體領導是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的基本形式，保障黨員權(quán)利是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的基本前提，黨內(nèi)監(jiān)督是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要保障。同時，黨內(nèi)民主建設又必須根據(jù)黨章的規(guī)定來進行，不能脫離黨章，更不能違背黨章。因此，黨章中關于黨內(nèi)民主的規(guī)定就構(gòu)成了黨內(nèi)民主建設的基本內(nèi)容。我們黨自成立至黨的十七大，對黨章進行過14次修改，產(chǎn)生過16部黨章。每次黨章中有關黨內(nèi)民主內(nèi)容的修改，都引起了黨內(nèi)民主建設的相應調(diào)整和變化，反映了黨內(nèi)民主建設的曲折歷程。

一、黨章中有關黨內(nèi)民主內(nèi)容的修改和規(guī)定

從一大黨綱至二大到十七大黨章，都涉及到了黨內(nèi)民主的相關內(nèi)容，從整體上看，是推動黨內(nèi)民主不斷向前發(fā)展的，但在特殊時期制定的九大、十大黨章，則阻礙和破壞了黨內(nèi)民主的發(fā)展。對這一曲折的發(fā)展過程，筆者打算從黨內(nèi)民主基本內(nèi)容的四個方面分別加以梳理。

一是關于黨的代表大會的修改。在一大通過的黨綱中，并沒有關于黨的代表大會的明確規(guī)定，這當然是由于黨剛剛成立，各方面都準備不足所致，但毫無疑問，黨的一大是以代表大會的形式召開的。二大黨章初步建立了黨的代表大會制度，規(guī)定：全國代表大會為本黨的最高機關；每年由中央執(zhí)行委員會定期召集一次全國代表大會；大會通過的決議，全體黨員須絕對服從；各級執(zhí)行委員會均由各級黨的代表大會或黨員大會選舉產(chǎn)生。三大、四大黨章對各地參加全國代表大會的代表名額作出規(guī)定，保證了各地區(qū)的黨員能夠平等地參與全黨重大事務的決策。五大、六大黨章明確了黨的組織系統(tǒng)，還規(guī)定：“各級黨部最高的機關為：全體黨員大會及代表大會?！币?guī)定了黨的全國代表大會的四項職權(quán)和省、市黨的委員會要定期向同級代表大會報告工作等。至此，在黨的組織系統(tǒng)中確立了黨的代表大會的最高地位。七大黨章是我黨獨立自主制定的第一部黨章。這部黨章對黨的代表大會制度進行了完善，規(guī)定當有半數(shù)黨員以上之黨的地方組織要求召集全國代表大會時，中央委員會必須召集之；還規(guī)定黨的全國代表大會必須有代表過半數(shù)的黨員之代表出席時，方能認為有效。這些規(guī)定使黨的代表大會制度更具操作性，更加規(guī)范化。八大黨章進一步規(guī)定：黨的各級委員會向同級代表大會負責并報告工作，對各級代表大會的任期進行了嚴格規(guī)定，并首次提出黨的代表大會實行常任制。十二大黨章規(guī)定，黨的各級代表大會的代表和委員會的產(chǎn)生要體現(xiàn)選舉人的意志。十三大黨章關于黨的全國代表大會的職權(quán)，增加了“討論和決定重大問題”的規(guī)定；十四大黨章進一步規(guī)定了黨的地方各級代表大會的職權(quán)。十七大黨章對黨的代表大會制度進行了重要完善，規(guī)定“黨的各級代表大會代表實行任期制”，這對于在閉會期間發(fā)揮代表的作用，進一步推進黨內(nèi)民主，具有重要意義。

二是關于黨員權(quán)利的修改。黨員是黨內(nèi)民主的主體，只有黨員權(quán)利得到保障，黨內(nèi)民主才能得以實現(xiàn)。在黨的六大之前，黨章中主要強調(diào)的是黨員的義務和黨的紀律，這在很大程度上是為了適應當時革命斗爭的需要，但同時也在一定程度上有損于黨員的主體地位和他們應有的權(quán)利。六大黨章首次在關于開除黨員的規(guī)定中，增加了不服從開除決議的可以上訴至黨的最高機關的條款。這既體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，也是對黨員基本權(quán)利的保障。延安時期是黨內(nèi)民主落實得最好的時期之一，同時，黨員的權(quán)利也得到了很好的保障。七大黨章首次明確規(guī)定了黨員的權(quán)利與義務，表明了黨對黨員權(quán)利的重視。八大黨章進一步規(guī)定：“黨員和黨組織的負責人如果不尊重黨員的這些權(quán)利，應當給予批評和教育；如果侵害黨員的這些權(quán)利，就是違反黨的紀律，應當給予紀律處分?！比欢?，八大之后，由于黨對當時社會主要矛盾判斷的失誤，發(fā)動了長達十年之久的“文化大革命”，黨員的權(quán)利遭到嚴重破壞，許多功勛卓著的老干部、老黨員遭到殘酷批斗，甚至被折磨致死，根本無黨員權(quán)利可言。直到十二大黨章，才恢復了關于黨員權(quán)利的規(guī)定，并強調(diào)黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的權(quán)利。為增加黨務工作的透明度，十七大黨章在第十條增加了“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務公開，使黨員對黨內(nèi)事務有更多的了解和參與”，這為實現(xiàn)黨員的民主權(quán)利提供了制度性保障。

三是關于集體領導的修改。在這方面，二大黨章的第二十四條就規(guī)定，本黨一切會議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)。七大黨章明確提出了“黨內(nèi)民主”，認為“黨的各級領導機關，必須遵照黨內(nèi)民主原則進行工作”，“才能發(fā)揚黨員的革命積極性、創(chuàng)造性與鞏固黨的紀律”，“才能使領導機關的領導臻于正確，才能建立與鞏固在民主基礎上的集中制”。八大對執(zhí)政黨建設規(guī)律進行了初步探索，作出了一系列科學論斷。指出：黨的組織必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結(jié)合的原則，任何重大問題都由集體決定，同時使個人充分發(fā)揮應有的效應。鄧小平在八大《關于修改黨的章程的報告》中指出：“很明顯，個人決定重大問題，是同共產(chǎn)主義政黨的建黨原則相違背的，是必然要犯錯誤的?！薄拔幕蟾锩逼陂g，黨內(nèi)民主遭到嚴重摧殘，九大、十大黨章更是刪除了關于集體領導的規(guī)定。十一大黨章雖然恢復了七大、八大黨章關于集體領導和處分黨員必須遵循嚴格的程序等一些正確規(guī)定，但由于種種原因，依然留存了不少“左”的錯誤提法。直到十二大黨章，才恢復了“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結(jié)合的制度”的規(guī)定，并明確提出：“不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”。十三大、十四大、十五大黨章在此基礎上進一步完善了黨的集體領導制度。十四大黨章規(guī)定：“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，決定重要問題要進行表決”。十四大黨章還對黨的集體領導和個人分工負責相結(jié)合的制度進行了重要補充，規(guī)定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責?！笔簏h章對此作了更加明確、規(guī)范的表述：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”從而使黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度更加科學和規(guī)范。

四是關于黨內(nèi)監(jiān)督的修改。一大黨綱就包含了監(jiān)督的內(nèi)容，規(guī)定地方執(zhí)行委員會的財政、活動和政策必須受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督。五大黨章決定在中央和省級設立監(jiān)察委員會，規(guī)定中央及省委員會不得取消中央及省監(jiān)察委員會之決議；但中央及省監(jiān)察委員會之決議，必須得到中央及省委員會之同意方能生效與執(zhí)行。六大黨章將“監(jiān)察委員會”改為“審查委員會”，并規(guī)定審查委員會設立到縣市級。七大黨章又將“審查委員會”改為“監(jiān)察委員會”，并進一步明確了其任務與職權(quán)，即：決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。八大黨章明確規(guī)定了中央監(jiān)察委員會的職責是：經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴。九大、十大黨章取消了監(jiān)察委員會的規(guī)定。十一大黨章又鄭重決定，黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會。各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并在同級黨委的領導下加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和干部執(zhí)行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭。十二大黨章專列了“黨的紀律檢查機關”一章，對紀律檢查機關的設置、任務、干部、工作機制等都作了空前詳細的規(guī)定。根據(jù)新的形勢，十六大黨章在關于紀律檢查委員會的任務中增加了“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的規(guī)定。十七大黨章總結(jié)歷年來反腐倡廉工作的寶貴經(jīng)驗，增加了黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委實行巡視制度的內(nèi)容，還規(guī)定中央政治局向中央委員會全體會議報告工作、接受監(jiān)督；地方各級黨委的常委會定期向全委會報告工作、接受監(jiān)督。這些都有助于加強黨內(nèi)監(jiān)督和反腐倡廉工作。

二、黨章中有關黨內(nèi)民主內(nèi)容的修改給我們的啟示

上述對黨章中有關黨內(nèi)民主內(nèi)容修改的回顧說明，黨內(nèi)民主建設是在曲折中不斷探索并逐步發(fā)展起來的，我們可以從中得到許多啟示。

首先，對黨章的這些修改是對黨自身歷史經(jīng)驗與教訓的深刻總結(jié)，深化了全黨對黨內(nèi)民主和黨內(nèi)民主建設的認識。馬克思主義認為，任何事物的發(fā)展都是在曲折中前進的，黨內(nèi)民主的建設和發(fā)展也是如此。七大黨章和十二大黨章產(chǎn)生于黨的事業(yè)發(fā)展的關鍵時期，它們的修改就分別代表了當時黨對黨內(nèi)民主的最新科學認識。

在黨的幼年時期，由于理論準備不足，實踐經(jīng)驗缺乏，外部的革命形勢異常嚴峻，再加上黨的組織設置不健全、交通通訊不方便等條件的制約，黨往往較多地強調(diào)嚴密的組織紀律而容易忽視黨內(nèi)民主建設。雖然二大黨章規(guī)定黨的各級委員會要選舉產(chǎn)生，五大黨章規(guī)定黨部的指導原則為民主集中制，給予地方黨部自行解決問題的權(quán)利，但在實踐中，這些規(guī)定并沒能真正得到實行，導致黨內(nèi)生活缺乏民主，專制主義傾向嚴重，致使陳獨秀的右傾機會主義和王明的“左”傾錯誤不能得到及時糾正，給革命帶來了重大損失。針對這種狀況，劉少奇在《民主集中制未被正確實施》一文中尖銳地指出：“不只破壞集中原則的人是違反紀律，破壞民主原則的人也是違反紀律”，“沒有真正的民主，也就沒有真正的集中”。毛澤東也強調(diào)，要鍛煉好的干部，爭取千百萬群眾進入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，“黨內(nèi)的民主是必要的”。在汲取歷史教訓的基礎上，黨將“黨內(nèi)民主”的概念首次寫進七大黨章，并規(guī)定黨內(nèi)民主是各級領導機關必須遵循的原則，指出了黨內(nèi)民主的實質(zhì)和目的，首次規(guī)定了黨員權(quán)利，使全黨對黨內(nèi)民主的認識達到了空前的高度。

十二大黨章“系統(tǒng)總結(jié)了歷史上黨的建設的經(jīng)驗和反映了黨的現(xiàn)實生活要求”，恢復了七大和八大關于黨內(nèi)民主的正確規(guī)定。葉劍英在十一大《關于修改黨的章程的報告》中指出，“四人幫”蓄意踐踏我們黨的組織原則，嚴重地摧殘黨內(nèi)民主，所以，“當前這個時期，特別需要強調(diào)民主。因為在過去一個相當長的時間內(nèi)，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少”。十二大黨章進一步吸取了這一教訓，作出了“不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”等嚴格規(guī)定。十二大黨章關于黨內(nèi)民主的新認識主要體現(xiàn)在，一是提出了中國共產(chǎn)黨領導人民發(fā)展社會主義民主；二是全黨和領導干部要牢固確立民主集中制的概念，各級黨委要建立和加強集體領導，努力發(fā)展黨內(nèi)民主，同時保證在民主基礎上的集中。江澤民在十六大報告中指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用?！边@是全黨在加強和改進黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政地位、不斷提高執(zhí)政能力過程中關于黨內(nèi)民主達到的新認識，同時，也將黨內(nèi)民主建設提到了空前的高度。

其次，對黨章的這些修改豐富了黨內(nèi)民主建設的各項具體內(nèi)容，拓寬了黨內(nèi)民主的實現(xiàn)途徑。

從縱向看，歷次黨章的修改，涉及到了民主選舉、民主決策、上下級關系調(diào)整、黨員權(quán)利保障等黨內(nèi)民主的多方面內(nèi)容。以七大黨章為例，關于選舉，黨章規(guī)定黨的各級領導機關在條件允許的情況下都要由選舉產(chǎn)生，并首次提出要進行無記名投票；關于民主決策，規(guī)定各級領導機關的決策必須遵照黨內(nèi)民主的原則進行，實行少數(shù)服從多數(shù)；關于上下級關系調(diào)整，注重給予下級以更大的自主權(quán)，規(guī)定“凡關于地方性質(zhì)的問題，黨的地方組織有自主決定之權(quán)”；關于黨員權(quán)利的保障，規(guī)定凡是黨員都擁有四項基本權(quán)利等。另外，七大黨章還有關于設立黨的監(jiān)察機關、加強黨內(nèi)監(jiān)督、完善黨的代表大會等方面的修訂。

從橫向看，黨章針對某一特定內(nèi)容的修改和規(guī)定，是隨著實踐的發(fā)展而不斷完善的。比如，關于黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，十二大黨章規(guī)定，黨的各級組織實行集體領導和個人負責相結(jié)合的制度，凡屬重大問題都要經(jīng)黨的委員會民主討論、作出決定；十四大黨章增加了“委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責”；十六大黨章則形成了更加精練準確的“十六字原則”：集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定?？梢?，關于黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，在黨章中得到了不斷的改進和完善。

對黨章的修改和規(guī)定中所涉及的選舉、決策、關系調(diào)整、黨員權(quán)利、黨的代表大會等內(nèi)容，既是黨內(nèi)民主建設的主要內(nèi)容，又是黨內(nèi)民主建設的具體途徑和形式。因此，這些修改和規(guī)定在豐富黨內(nèi)民主建設各項具體內(nèi)容的同時，也拓寬了黨內(nèi)民主建設的具體形式和途徑。

第三，對黨章的這些修改推動了黨內(nèi)民主的制度化建設。作為立黨、治黨、管黨的總的章程，黨章是全黨最基本的行為規(guī)范，它本身就具有制度的性質(zhì)和意義。黨章的地位，決定了它主要從宏觀上規(guī)范黨的各級組織和全體黨員的行為，不可能事無巨細、面面俱到。但鑒于歷史的經(jīng)驗和教訓，對于像發(fā)展黨員、處分黨員、黨委內(nèi)部議事決策等重大而基本的問題，黨章的規(guī)定越來越趨于科學明確，既有內(nèi)容又有程序，具有較強的可操作性，成為黨的各級組織和每個黨員必須遵循的基本制度規(guī)范。

就黨內(nèi)其他法規(guī)而言，其制定和實施也必須以黨章為根本依據(jù)。實踐證明，黨章中關于黨內(nèi)民主的規(guī)定要落到實處，就必須建立和健全以黨章為核心的黨內(nèi)民主的制度體系，否則，黨內(nèi)民主是很難實現(xiàn)的?！蛾P于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，都是根據(jù)黨章精神和黨章中關于黨內(nèi)民主的規(guī)定而制定的，旨在用制度來保障黨內(nèi)民主的實施。黨的十七大報告明確指出，要以健全民主集中制為重點加強制度建設，提出要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進黨務公開，營造黨內(nèi)民主討論的環(huán)境，這就指明了黨內(nèi)民主制度建設的目標、方向和重點，對推動黨內(nèi)民主的制度化建設具有重要意義。

第四，堅決維護黨章，切實貫徹黨章，是黨內(nèi)民主發(fā)展的基本前提。歷史的經(jīng)驗和教訓告訴我們，如何在實踐中充分發(fā)揮黨章的作用，是一個值得關注的課題。八大黨章關于黨內(nèi)民主的修改和規(guī)定是正確的，但在后來的實踐中不僅沒有得到很好落實，反而遭到嚴重破壞。例如，黨章中明確規(guī)定，黨的各級委員會實行集體領導和個人負責相結(jié)合的制度，而實際上“一言堂”、“家長制”等現(xiàn)象卻不同程度地存在。這有多方面的原因。比如，我國漫長的封建社會遺留下來的專制傳統(tǒng)一時難以徹底消除；一些黨員干部的素質(zhì)不高、民主意識不強等。解決問題當然要做多方面的努力，但筆者認為，根本的還是要從認真學習黨章、自覺遵守黨章、切實貫徹黨章、堅決維護黨章做起，真正確立黨章立黨、管黨的根本地位。要貫徹好黨章，不讓黨章成為一紙空文，就要在實踐中進一步加強關于黨內(nèi)民主的制度建設，逐步形成以黨章為核心的完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并且要著力提高制度的科學性、系統(tǒng)性、權(quán)威性，努力做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，保障黨內(nèi)民主真正落到實處。

責任編輯：王清明