我國現(xiàn)行勞動爭議處理機(jī)制的缺陷與完善

摘 要：我國現(xiàn)行“一調(diào)一裁兩審”制的勞動爭議處理體制，無論是調(diào)解制度、仲裁制度，還是訴訟制度都存在著許多方面的缺陷，已經(jīng)難以適應(yīng)及時化解勞資矛盾，維護(hù)勞資雙方合法權(quán)益，維持社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。要通過制度創(chuàng)新，重構(gòu)我國的勞動爭議處理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：勞動爭議；處理機(jī)制；缺陷；完善

中圖分類號：D912.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）08/09-0148-04

我國現(xiàn)行勞動爭議處理體制為“一調(diào)一裁兩審”制，它形成于上世紀(jì)80年代。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各方面改革的深入，各種利益主體之間的獨(dú)立利益日益明顯區(qū)分，利益沖突逐步呈現(xiàn)出顯性化的狀態(tài)，這種利益沖突在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為勞動爭議。由于就業(yè)壓力持續(xù)加大，勞動力相對于資本的弱勢地位進(jìn)一步加強(qiáng)，勞動者的合法權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，勞動爭議持續(xù)大幅度增長。據(jù)統(tǒng)計，從1995年到2003年，我國勞動爭議年均增長率高達(dá)32.9%。勞動爭議的大幅度增長，對我國勞動爭議處理機(jī)制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，我們必須設(shè)計一套良好的勞動爭議處理機(jī)制，以適應(yīng)及時化解勞資矛盾，維護(hù)勞資雙方合法權(quán)益，維持社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。

一、現(xiàn)行勞動爭議處理機(jī)制的缺陷

1．勞動爭議調(diào)解制度的缺陷

我國現(xiàn)行的勞動爭議調(diào)解制度形成于1993年，隨著非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國有企業(yè)改制重組的步伐加快，企業(yè)勞動爭議持續(xù)高速增長，現(xiàn)行的調(diào)解制度已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢，在實(shí)際的運(yùn)行中存在著許多問題：

一是立法定位偏低，導(dǎo)致調(diào)解可有可無。按照我國現(xiàn)行《勞動法》以及相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定，在用人單位內(nèi)，可以設(shè)立勞動調(diào)解委員會。勞動調(diào)解委員會由職工代表、企業(yè)代表和工會代表組成。勞動爭議經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。從這些規(guī)定中可以看出：第一，對企業(yè)勞動調(diào)解委員會設(shè)立的規(guī)定，用詞是“可以”。根據(jù)這一規(guī)定企業(yè)可以設(shè)立勞動調(diào)解委員會，也可以不設(shè)立。第二，對勞動爭議達(dá)成協(xié)議履行的規(guī)定，用詞是“應(yīng)當(dāng)”，協(xié)議是否得到履行，沒有任何法律強(qiáng)制約束力。這一規(guī)定將會導(dǎo)致大量的企業(yè)不愿設(shè)立勞動調(diào)解委員會，由于調(diào)解協(xié)議缺乏法律強(qiáng)制約束力，導(dǎo)致勞動者對調(diào)解解決爭議缺乏信心，調(diào)解在爭議處理實(shí)踐中成為一種可有可無的程序。二是調(diào)解組織缺乏獨(dú)立性。調(diào)解委員會要真正地發(fā)揮作用，前提條件是必須具備一定的獨(dú)立性，不受企業(yè)行政干預(yù)。但是，從我國企業(yè)勞動調(diào)解委員會的組成來看，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。根據(jù)《勞動法》以及相關(guān)法律規(guī)定，職工代表由工會成員或者由全體職工推舉產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)負(fù)責(zé)人指定。企業(yè)勞動調(diào)解委員會主任由雙方推舉產(chǎn)生。很顯然，調(diào)解委員會的活動經(jīng)費(fèi)和組成人員都受制于企業(yè)，導(dǎo)致調(diào)解帶有用人單位的行政色彩，喪失勞動者當(dāng)事人的信任。三是調(diào)解員的素質(zhì)，政策業(yè)務(wù)水平斡旋能力，難以勝任調(diào)解工作的需要。根據(jù)《組織及工作規(guī)則》第11條規(guī)定：“調(diào)解委員會委員應(yīng)當(dāng)由具有一定勞動法律知識、政策水平和實(shí)際工作能力，辦事公道、為人正派，密切聯(lián)系群眾的人員擔(dān)任?！贝送獠o具體要求和資格認(rèn)證，調(diào)解員素質(zhì)水平存在較大的差異。由于調(diào)解員不具備法律所賦予的裁判權(quán)，因而其斡旋能力決定著調(diào)解能否達(dá)成一致，影響著爭議雙方對調(diào)解的信心。

2．勞動仲裁制度的缺陷

依照《勞動法》規(guī)定，勞動爭議發(fā)生后，當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的向勞動調(diào)解組織申請調(diào)解；調(diào)解不成的向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的可以向人民法院提起訴訟；未經(jīng)勞動爭議仲裁委員會處理的案件，人民法院不予受理。這說明勞動爭議仲裁在總體上仍然是到法院提起勞動爭議訴訟案件的必經(jīng)途徑，沒有經(jīng)過勞動仲裁，不能直接到法院起訴，而法院實(shí)行的是二審終審制。這種體系我們稱之為“一裁兩審”制度。這種制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是勞動仲裁機(jī)構(gòu)的行政色彩太濃，缺乏獨(dú)立性，影響了公正的實(shí)現(xiàn)。勞動仲裁作為一種糾紛解決機(jī)制，獨(dú)立性是其必要之義。現(xiàn)行體制中，雖然勞動仲裁機(jī)構(gòu)是按三方原則組成，依法律授權(quán)“獨(dú)立行使仲裁權(quán)”，但實(shí)際上各級勞動仲裁委員會的辦事機(jī)構(gòu)與勞動行政主管部門的相應(yīng)機(jī)構(gòu)是“一套人馬、兩塊牌子”。由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不獨(dú)立，也就談不上中立，而不中立的機(jī)構(gòu)作出的裁決必然引起人們合理的懷疑。加之在中國的特殊國情下，沒有獨(dú)立的、非官方的工會，也沒有雇主協(xié)會等一類組織，“三方原則”實(shí)際上難以名副其實(shí)，勞動仲裁機(jī)構(gòu)的行政性色彩非常濃重，司法性不夠，容易受到行政干預(yù)。一些地方政府為投資，在勞資糾紛中往往偏袒資方，忽視對勞動者權(quán)益的保護(hù)。2001年末在全國開展的為民工追討拖欠工資的運(yùn)動中，就暴露了以前這一問題的嚴(yán)重性。

二是“仲裁前置”的程序，違背了效率原則。一是處理程序冗長，延長了勞動爭議案件處理的周期，一起勞動爭議可能歷時一年以上的時間才能得到終審判決。甚至導(dǎo)致仲裁機(jī)關(guān)對案件的處理工作將成為無效勞動，無法樹立自己的威信，同時，也大大增加了人民法院的工作量。這不符合勞動爭議仲裁的公正、經(jīng)濟(jì)的基本價值追求。二是造成了司法資源的浪費(fèi)。三是造成了仲裁和訴訟關(guān)系的不協(xié)調(diào)。尤其是在法院和仲裁兩個部門認(rèn)識上存在很大的分歧時，會嚴(yán)重地?fù)p害當(dāng)事人的利益。比如，勞動爭議仲裁委員會認(rèn)為某一案件不屬于勞動爭議案件，發(fā)出不予受理的通知書。當(dāng)事人以民事案件向法院起訴，法院審查后認(rèn)為屬于勞動爭議案件，告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先申請仲裁后起訴。而仲裁委員會仍然堅持原來的意見，在這種情況下，如果沒有法定的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，那么，當(dāng)事人便投訴無門。

三是勞動仲裁裁決不具有終局效力，缺乏權(quán)威性?，F(xiàn)行體制下勞動仲裁在勞動爭議處理過程中實(shí)際處于“中間環(huán)節(jié)”的地位，仲裁要服從審判，這一方面可能使仲裁機(jī)構(gòu)缺乏積極性，只為履行程序而一裁了事，弱化了仲裁程序高效率的功能。另一方面，大量勞動爭議經(jīng)仲裁后又訴諸法院，沒有發(fā)揮仲裁作為一種糾紛解決機(jī)制分流爭議案件、緩解法院工作壓力的作用。

3．勞動審判制度的缺陷

實(shí)體法方面法律適用上存在問題。民法是典型的私法，而勞動法被認(rèn)為有公法和私法的雙重屬性，兼有“當(dāng)事人平等協(xié)商”和“國家干預(yù)”的特點(diǎn)。它區(qū)別勞動關(guān)系主體的實(shí)力強(qiáng)弱和地位差別而偏重保護(hù)弱者，強(qiáng)調(diào)社會公正和社會公益。勞動關(guān)系不同于一般的民事關(guān)系，作為勞動關(guān)系的用人單位和勞動者，形式上是平等的，但實(shí)際上是不平等的，在他們之間還有管理與被管理的隸屬關(guān)系。勞動關(guān)系案件雖然在審判實(shí)踐中被作為民事案件處理，但它不屬于平等主體之間的民事關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)按照一般民事案件的處理方式對待。因此，民法上的有關(guān)規(guī)則對勞動審判一般是適用的，但勞動爭議的解決主要適用的還是勞動法規(guī)范。而當(dāng)前我國的勞動法還很不完善，基本的法律只有1994年通過的《勞動法》和1992年的《工會法》，而且規(guī)定很簡略、原則，許多地方已經(jīng)落后了，目前實(shí)踐中主要適用的是法規(guī)和大量位階很低的規(guī)章、行政解釋和一般的規(guī)范性文件。這些規(guī)范有許多同民法上的規(guī)范不一致，而我國法院并無司法審查權(quán)，在司法實(shí)踐中就造成了法律適用上的困難。

程序法方面存在的問題。勞動審判在程序上適用民事訴訟法，但現(xiàn)行民事訴訟法對勞動審判有諸多不適應(yīng)之處。一是在管轄制度上，勞動法沒有規(guī)定，完全按民事訴訟法中原告就被告的原則，在勞動者為被告時就難于實(shí)行。民事訴訟法關(guān)于專屬管轄的規(guī)定也未考慮到勞動案件的問題。最高人民法院2001年的司法解釋第九條規(guī)定了用人單位所在地管轄和勞動合同履行地管轄的原則。但在工資糾紛、工傷糾紛爭議等情形，如工資關(guān)系所在地和工傷事故發(fā)生地與用人單位所在地和勞動合同履行地不一致，適用該原則是不合適的。二是在舉證責(zé)任上，勞動審判案件中如完全實(shí)行“誰主張誰舉證”的一般原則，則不符合勞動法作為社會法和偏重保護(hù)勞動者權(quán)益法的要求。對于用人單位對違紀(jì)職工作出相應(yīng)處置的糾紛、用人單位違反勞動安全衛(wèi)生法的糾紛及拖欠工資的糾紛等，應(yīng)居于當(dāng)事人舉證責(zé)任能力不同和勞動法價值旨向上的考慮，實(shí)行舉證責(zé)任倒置的制度。最高人民法院2001年的司法解釋十三條規(guī)定了用人單位在作出開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年限等決定等方面的舉證責(zé)任，但仍然沒有全部包含上述要求。三是在時效制度上，民事訴訟法與勞動法上的規(guī)定差異很大，造成很多問題。

二、現(xiàn)行勞動爭議處理機(jī)制的完善

上述這些制度方面存在的缺陷嚴(yán)重制約著我國勞動爭議處理機(jī)制作用的發(fā)揮，不能及時地解決勞動爭議中出現(xiàn)的矛盾和問題，致使矛盾進(jìn)一步激化，嚴(yán)重影響著和諧勞動關(guān)系的建設(shè)。因此，在一個利益熙攘、沖突頻繁、訴訟爆炸的時代，改善和加強(qiáng)勞動爭議處理機(jī)制，拓展勞動爭議解決的渠道是很有必要的。

在調(diào)解制度方面，一是在調(diào)解組織上，要構(gòu)建多元化、多層次的調(diào)解機(jī)構(gòu)體系，充分發(fā)揮企業(yè)的調(diào)解委員會、社區(qū)的人民調(diào)解員、勞動行政部門等的作用，在仲裁、審判過程中也應(yīng)廣泛應(yīng)用調(diào)解方式；二是在程序上，在利用調(diào)解方式的靈活性、便利性等特點(diǎn)之外，還應(yīng)重視操作的規(guī)范化，特別是在較專門化、正式性的調(diào)解中，應(yīng)加強(qiáng)程序性建設(shè)，制定科學(xué)、規(guī)范的程式，以保障調(diào)解的公正性；三是重新定位勞動爭議調(diào)解制度。法律定位的高低，直接決定了制度的嚴(yán)肅性和有效性，在調(diào)解組織的設(shè)立上，建議由過去的授權(quán)性規(guī)定改為強(qiáng)制性或義務(wù)性規(guī)定，保證所有的勞動爭議當(dāng)事人平等地享有申請調(diào)解的權(quán)利；四是賦予調(diào)解協(xié)議法律效力。在組織和程序方面得以保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予一些專門性、規(guī)范化機(jī)構(gòu)調(diào)解結(jié)論以法律效力，當(dāng)事人自愿接受的調(diào)解協(xié)議符合法定條件的必須執(zhí)行，不能輕易反悔；確有必要的，也可以啟動法院對調(diào)解結(jié)果的監(jiān)督程序。增強(qiáng)當(dāng)事人選擇調(diào)解方式解決爭議的決心，降低當(dāng)事人的維權(quán)成本，及時地解決勞動爭議。五是建立調(diào)解員資格認(rèn)證制度。

在勞動仲裁制度方面，一是擴(kuò)大仲裁機(jī)構(gòu)受案范圍。目前職工下崗分流引發(fā)的勞動爭議，游離在現(xiàn)行法律規(guī)定之外的勞動關(guān)系引起的勞動爭議以及部分事實(shí)勞動關(guān)系引起的勞動爭議等至今未進(jìn)入勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)作為受案范圍，導(dǎo)致這部分勞動者的合法權(quán)益不能得到平等的保護(hù)。建議擴(kuò)大勞動爭議仲裁的適用范圍，把除國家公務(wù)員以外的各行各業(yè)的勞動者都納入法律調(diào)整的范圍。二是完善仲裁時效的相關(guān)法律規(guī)定?！秳趧臃ā返?2條60日時效規(guī)定不利于保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，應(yīng)予以完善。同時，正確地理解和認(rèn)識勞動仲裁時效。我國現(xiàn)行《勞動法》規(guī)定以“勞動爭議發(fā)生之日”作為勞動仲裁時效的始期，因在實(shí)務(wù)中難以把握與界定，不利于權(quán)利人或被侵權(quán)人及時申請仲裁，導(dǎo)致爭議長期處于不確定狀態(tài)。因此，由立法機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)對“勞動爭議發(fā)生之日”做出權(quán)威性解釋，創(chuàng)設(shè)具有中國特色的勞動仲裁時效制度，是處理我國目前勞動爭議的客觀需要。另外，結(jié)合我國的具體情況參照民商事法律的有關(guān)規(guī)定，為申請勞動爭議仲裁規(guī)定一個最長的保護(hù)期限。根據(jù)勞動爭議的特殊性，最長的保護(hù)期限以不超過10年為宜。超過此期限的，仲裁委員會不予保護(hù)。三是變仲裁前置原則為仲裁自愿原則。勞動爭議案件應(yīng)按照“及時、有效”的原則處理，但“一調(diào)一裁兩審”的體制導(dǎo)致勞動爭議處理周期過長，成本高。從法理上看自愿性應(yīng)是仲裁的核心原則，但在勞動爭議中實(shí)行的卻是強(qiáng)制仲裁。該強(qiáng)制性仲裁，使當(dāng)事人無法直接行使其意思自治權(quán)、直接得到法院的救濟(jì)。四是健全勞動仲裁體制及勞動審判制度，理順仲裁與審判之間的關(guān)系。這是勞動爭議處理機(jī)制改革的一個核心問題。筆者認(rèn)為，一項(xiàng)法律制度要與社會發(fā)展水平、法律傳統(tǒng)和文化等相符號，滿足社會和群眾的要求才能發(fā)揮作用，不能過于超前，更不能滯后。在現(xiàn)階段，對勞動爭議案件的處理采取并軌處理機(jī)制，將合議庭案件的處理權(quán)統(tǒng)一交給法院，但必須是由專門的審判庭審理。在勞動行政部門可以設(shè)立勞動法規(guī)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人員，負(fù)責(zé)對企業(yè)的勞動法規(guī)的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定人民法院在審理合議庭案件時必須式樣適用普通程序進(jìn)行，合議庭陪審員的選任必須是勞動法規(guī)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員，由一至二名勞動爭議陪審員參加合議庭，這樣，既能發(fā)揮司法的優(yōu)勢，也能充分利用勞動部門的專業(yè)人員，做到互通有無。由法院處理勞動爭議在程序方面減少了一道環(huán)節(jié)，縮短了當(dāng)事人解決糾紛的時間，根本上消除了勞動仲裁和訴訟之間的不協(xié)調(diào)因素，勞動仲裁被輕易地作無效處理的尷尬局面也不再存在。

在勞動審判制度方面，一是在勞動審判上首先解決民法與勞動法的實(shí)體法上的適用困難，對民事訴訟法上不適應(yīng)的地方作出協(xié)調(diào)、梳理；其次在審判組織上，根據(jù)我國國情和現(xiàn)行司法制度，兼考慮勞動爭議處理機(jī)制中三方原則的要求，在人民法院民事審判庭內(nèi)設(shè)立專門的勞動庭。這一方面考慮到勞動審判適用民事訴訟程序，而不同于刑事和行政審判有各自專門的訴訟程序；另一方面，增加勞動庭符合勞動審判的特殊性和專門化要求。在勞動庭的組成上也應(yīng)有別于其他民事審判庭，以熟悉勞動法的專業(yè)法官作為審判員，同時吸收來自職工方和用人單位方的陪審員。這樣，既符合民事訴訟法中的人民陪審員制度要求，又符合勞動爭議處理機(jī)制中的三方原則要求，而且勞動審判庭中的人民陪審員的選任可以直接利用勞動仲裁制度中的資源，有效而又便利。二是進(jìn)一步完善《勞動法》、《工會法》等相關(guān)法律。目前，勞動法是調(diào)整勞動關(guān)系以及與勞動關(guān)系密切聯(lián)系的一些社會關(guān)系的基本法，但是，這部法律頒布之時，我國剛剛進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，法律的各項(xiàng)規(guī)定過于簡單，許多只是政策性規(guī)定，因而缺乏可操作性，與其他國家的勞動法相比較，這部法律太簡單了，應(yīng)當(dāng)及時修改和完善有關(guān)條款，如果修改《勞動法》比較困難，也可以考慮以由全國人大常委會通過立法解釋，或者國務(wù)院制定行政法規(guī)，或者最高法院通過司法解釋或在公報上公布案例的方式，對現(xiàn)行《勞動法》的相關(guān)權(quán)利作擴(kuò)張解釋來保障勞動者的各項(xiàng)權(quán)利。三是配套出臺相應(yīng)的法規(guī)政策?！秳趧臃ā奉C布實(shí)施之初，曾經(jīng)提出計劃陸續(xù)制訂與其相配套的《勞動合同法》、《工資法》、《社會保險法》等等法律，但是，這些年來只是頒布了《安全生產(chǎn)法》，由于法律制度不夠健全，導(dǎo)致很多問題找不到解決的法律依據(jù)，或者即使有，但缺乏可操作性。于是很多企業(yè)鉆法律不完備的空子，職工欲訴無門，欲訴無力。為此，必須加強(qiáng)勞動立法工作，使勞動法律制度盡快地完備起來，切實(shí)解決有法可依的問題。四是立法中貫徹保護(hù)勞動者的原則。由于勞動關(guān)系從表面上來看是一種平等的契約關(guān)系，但是，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)者與弱勢群體的關(guān)系。因此，有必要對作為弱者一方的勞動者群體給以優(yōu)先保護(hù)、傾斜保護(hù)和全面保護(hù)。這一原則應(yīng)貫穿于法律的制定以及各種爭議的處理中，即除了有法律特別規(guī)定的情形外，應(yīng)以“有利于勞動者”這一基本理念和價值觀為依據(jù)和歸宿，當(dāng)現(xiàn)實(shí)中存在著多種可供選擇的處理方案時，應(yīng)以怎么做更有利于勞動者作為評價、確定、實(shí)施處理方案的主要依據(jù)。

責(zé)任編輯：錢國華