小城鎮(zhèn)規(guī)劃的幾個(gè)誤區(qū)與矛盾剖析

　　在黑龍江省龍江縣、富裕縣、克東縣的小城鎮(zhèn)規(guī)劃中，筆者發(fā)現(xiàn)目前的城市規(guī)劃運(yùn)作機(jī)制，特別是在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在一些機(jī)制上的矛盾與認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，影響小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展，以下做簡(jiǎn)要的分析。
　　
　　一、小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策導(dǎo)向與相關(guān)法律控制方式的矛盾
　　
　　大力發(fā)展小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)居住、務(wù)工、經(jīng)商，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐與小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)?；c現(xiàn)代化，這在黨中央、國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件中早已明確，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾多次強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性，小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革也是引導(dǎo)小城鎮(zhèn)規(guī)?；l(fā)展的重要政策。這些都為有知識(shí)、技術(shù)的農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城，改善生活水平，同時(shí)減輕農(nóng)村耕地短缺壓力，并以小城鎮(zhèn)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)集約化發(fā)展提供了有力的政治與政策保障。
　　
　　二、對(duì)城市規(guī)劃區(qū)的理解以及城市規(guī)劃與規(guī)劃建設(shè)用地、行政轄區(qū)的關(guān)系問(wèn)題
　　
　　《中華入民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第一章第三條指出“本法所稱城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域”，第四章第二十九條指出：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。這表明城市規(guī)劃區(qū)不僅是“控制”區(qū)，更是“管理”區(qū)，城市規(guī)劃行政主管部門的管理區(qū)域應(yīng)是城市規(guī)劃區(qū)而非城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍。在目前的基層規(guī)劃管理中，存在著將“城市規(guī)劃建議用地”范圍作為“規(guī)劃區(qū)”來(lái)管理，而將“城市規(guī)劃區(qū)”作為“規(guī)劃控制與協(xié)調(diào)區(qū)”來(lái)對(duì)待的狀況，這種人為縮小規(guī)劃執(zhí)法范圍的做法，與城市規(guī)劃法的規(guī)定是相違背的。城市規(guī)劃區(qū)既是管理區(qū)又是控制區(qū)，就必須做到在區(qū)內(nèi)管理與建設(shè)的統(tǒng)一，目前存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象是對(duì)于已納入城市規(guī)劃區(qū)但未進(jìn)入建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)，城市規(guī)劃管理部門只收費(fèi)控制不投資建設(shè)，這是一種有悖于城市規(guī)，長(zhǎng)久下去，將會(huì)損害城市規(guī)劃的地位。
　　
　　三、土地利用規(guī)劃與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的一致性問(wèn)題
　　
　　目前的土地利用規(guī)劃至少在三個(gè)方面與城鎮(zhèn)規(guī)劃直接發(fā)生關(guān)系：1、土地供給量與城鎮(zhèn)規(guī)模的關(guān)系；2、土地供給年度計(jì)劃與城鎮(zhèn)擴(kuò)張速度的關(guān)系；3、土地利用的空間形態(tài)與城鎮(zhèn)發(fā)展的合理形態(tài)與結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在小城鎮(zhèn)中，除了已廣泛存在的土地供給總量與小城鎮(zhèn)的合理規(guī)模要求不相符合、制約小城鎮(zhèn)的集約化發(fā)展和對(duì)農(nóng)村的吸納與輻射能力外，土地供給的年度計(jì)劃與小城鎮(zhèn)發(fā)展可能達(dá)到或應(yīng)該達(dá)到的速度要求也不相符。更為直觀的矛盾在于土地利用規(guī)劃圖中表達(dá)出來(lái)的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地的形態(tài)與結(jié)構(gòu)和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不相符合，也有悖于小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律與要求，為小城鎮(zhèn)形成合理的空間結(jié)構(gòu)與形態(tài)埋下了隱患。突出表現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中過(guò)于遷就現(xiàn)有格局，規(guī)劃用地基本沿現(xiàn)狀用地適當(dāng)外延，前者造成小城鎮(zhèn)建設(shè)中四面開花且城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)得不到優(yōu)化，后者造成小城鎮(zhèn)與過(guò)境交通的嚴(yán)重干擾與穿插。因此，盡快協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，在土地利用規(guī)劃中充分研究城鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)與規(guī)律、充分尊重城市規(guī)劃意圖，以實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的合理銜接至關(guān)重要。
　　
　　四、小城鎮(zhèn)建設(shè)與開發(fā)方式
　　
　　我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展初期，考慮到農(nóng)民居住習(xí)慣與“小農(nóng)意識(shí)”的影響，僅提出“統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)”的方針，這樣既杜絕了農(nóng)居散亂布局的問(wèn)題，做到有序開發(fā)，同時(shí)也與農(nóng)民習(xí)慣于獨(dú)門獨(dú)院、自我投資的習(xí)慣相適應(yīng)。農(nóng)民聯(lián)戶建成的住宅區(qū)與街道擴(kuò)展速度很快，對(duì)于迅速形成集鎮(zhèn)新面貌與規(guī)模起了很大作用，然而這種開發(fā)與建設(shè)方式的弊端也逐漸顯霹出來(lái)。
　　
　　五、農(nóng)民固有意識(shí)與國(guó)家規(guī)范的矛盾
　　
　　由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有它的固定性，即春天播種、夏天耕作、秋天收獲、冬天備春的特點(diǎn)，長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給農(nóng)民養(yǎng)成了一定的慣性。這個(gè)慣性主要表現(xiàn)為不求大福大貴，只求吃喝不累。在農(nóng)閑時(shí)你看不到為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而拼搏的任何景象。農(nóng)民建房的習(xí)慣也是獨(dú)門獨(dú)院，根據(jù)想建成什么樣就什么樣，這就導(dǎo)致住宅千奇百怪，宅基地的面積盡可能的大，每戶的基地面積均大于國(guó)家規(guī)范規(guī)定的350平方米，有的甚至達(dá)到3000平方米以上。
　　黨中央發(fā)出改善農(nóng)民的生活條件，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的指示，各地政府也都在積極響應(yīng)。但在實(shí)際工作中就有科學(xué)的規(guī)劃與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的矛盾，農(nóng)民固有的意識(shí)與國(guó)家規(guī)范之間的矛盾。2005年龍江縣太平村遭受洪水襲擊，筆者在災(zāi)后重建的規(guī)劃中所設(shè)計(jì)的宅基地在具體實(shí)施中被700平方米的基宅地取代，原因是350平方米根本不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際，執(zhí)行不了。在對(duì)碾子山區(qū)的中心村規(guī)劃中，農(nóng)民看后說(shuō)規(guī)劃不錯(cuò)，但實(shí)施不了。為什么呢？主要是三個(gè)方面的原因：一是土地受限，二是缺少資金，三是與農(nóng)民生活習(xí)慣不符。所以要想讓農(nóng)民過(guò)上社會(huì)主義新農(nóng)村的生活，對(duì)農(nóng)民的意識(shí)改造我認(rèn)為十分重要，如果農(nóng)民不是從心理上去配合我們的農(nóng)村建設(shè)，那么以任何一種新農(nóng)村，想保持其先進(jìn)的面貌是不可能的。哈拉新村就是一個(gè)實(shí)例。98年大洪水過(guò)后，哈拉新村作為受災(zāi)嚴(yán)重的少數(shù)民族村得到了國(guó)家的援建，建成后各項(xiàng)基礎(chǔ)都很齊全。但幾年之后，自來(lái)水凍壞了，沼氣罐一直廢置沒用，環(huán)境依然臟、亂、差。當(dāng)然這和管理分不開，同時(shí)也是農(nóng)民的意識(shí)還沒有得到根本轉(zhuǎn)變。
　　以上五方面的矛盾與問(wèn)屬，都是在規(guī)劃運(yùn)行實(shí)踐中暴露出來(lái)的，并不具有多少理論上的障礙難以跨越，只要澄清認(rèn)識(shí)，端正態(tài)度，必能找到合理有效的解決辦法，希望能通過(guò)共同努力，盡量解決上述問(wèn)題，為小城鎮(zhèn)規(guī)劃的運(yùn)行和城鎮(zhèn)本身的合理發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。
　?。ㄗ髡邌挝唬和趵姡R齊哈爾市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院；程宇，齊齊哈爾市龍江縣規(guī)劃管理局）