對公共衛(wèi)生的政府補(bǔ)償機(jī)制的思考

　　從建立和諧社會的角度出發(fā)，按統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、均衡發(fā)展的原則，將城市社區(qū)衛(wèi)生與農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)民健康工程統(tǒng)籌考慮，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，加強(qiáng)農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，大力發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，努力為群眾提供公平、安全、有效、方便、價(jià)廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，是各級政府的應(yīng)有職能，也理應(yīng)是公共財(cái)政必須保障的重要方面。
　　
　　一、政策依據(jù)
　　
　?。ㄒ唬﹪艺?br/>　　《財(cái)政部、國家發(fā)改委、衛(wèi)生部關(guān)于城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助政策的意見》（財(cái)社[2006]61號）：1、公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。內(nèi)容包含傳染病、地方病、寄生蟲病和有關(guān)慢性病預(yù)防控制，有關(guān)婦女、兒童、老年保健，健康教育，計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)，衛(wèi)生信息管理等公共衛(wèi)生服務(wù)，并應(yīng)由政府采取購買服務(wù)的方式，根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)人口數(shù)和提供的公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目、數(shù)量、質(zhì)量以及單位（或綜合）項(xiàng)目補(bǔ)助定額，在全面考核評價(jià)的基礎(chǔ)上核定補(bǔ)助。2、房屋修繕、基本設(shè)備配置、人員培訓(xùn)和離退休人員經(jīng)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。對符合區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，其房屋修繕、基本設(shè)備配置，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)和專家論證后，進(jìn)入財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助滾動(dòng)項(xiàng)目庫，由同級政府本著輕重緩急的原則統(tǒng)籌安排。根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作實(shí)際需要，針對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員開展的崗位培訓(xùn)等有關(guān)培訓(xùn)，由同級財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，并根據(jù)是否取得相應(yīng)的從業(yè)資格等考核結(jié)果核撥。在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以前，政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)符合國家規(guī)定離退休人員的費(fèi)用，根據(jù)離退休人數(shù)和國家統(tǒng)一規(guī)定的離退休金、補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由同級財(cái)政核定補(bǔ)助?；踞t(yī)療服務(wù)原則上通過醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助以及個(gè)人付費(fèi)等方式，由服務(wù)收費(fèi)補(bǔ)償。因政策原因造成的基本醫(yī)療服務(wù)虧損，由同級財(cái)政根據(jù)基本醫(yī)療服務(wù)成本與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的差額，統(tǒng)籌考慮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的整體收支情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。3、固定資產(chǎn)投資。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)要充分利用現(xiàn)有資源，對政府舉辦的一級、部分二級醫(yī)院和國有企事業(yè)單位所屬基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)型或改造設(shè)立，同時(shí)，按照填平補(bǔ)齊的原則輔以擴(kuò)建和新建，保證社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的實(shí)際需要。政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)項(xiàng)目，按照社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序編報(bào)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)方案等，按分級管理的要求，經(jīng)發(fā)展改革部門綜合平衡、審核批準(zhǔn)后，列入年度投資計(jì)劃，所需資金由同級發(fā)展改革部門核定安排，上級發(fā)展改革部門根據(jù)實(shí)際情況對困難地區(qū)給予支持。
　　
　?。ǘ┙K省政策
　　江蘇省財(cái)政廳、省發(fā)展計(jì)劃委員會、省衛(wèi)生廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于政府對農(nóng)村衛(wèi)生補(bǔ)助政策的意見》的通知（蘇財(cái)社[2003]59號），各級人民政府對農(nóng)村衛(wèi)生的補(bǔ)助范圍包括：衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制、婦幼保健和健康教育等公共衛(wèi)生工作，必要的醫(yī)療服務(wù)，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展建設(shè)支出以及支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等：（1）農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)：①衛(wèi)生監(jiān)督經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)和發(fā)展建設(shè)支出。②疾病控制、婦幼保健和健康教育等經(jīng)費(fèi)。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)組織）醫(yī)療服務(wù)經(jīng)費(fèi)。（3）農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展建設(shè)資金。要加大對農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)建設(shè)的投入力度，到2010年全省要基本完成縣級醫(yī)院、預(yù)防保健機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋、設(shè)備的改造和建設(shè)任務(wù)，保證其開展公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和條件。政府舉辦的縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，由縣級衛(wèi)生行政部門依據(jù)縣鄉(xiāng)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，提出項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，經(jīng)計(jì)劃部門按基建程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)后，列入縣級計(jì)劃部門年度投資計(jì)劃。對政府舉辦衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施修繕、設(shè)備購置、人才培養(yǎng)等支出，縣級衛(wèi)生行政部門要根據(jù)全縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中長期總體規(guī)劃，經(jīng)縣級政府批準(zhǔn)后，列入縣級財(cái)政支出項(xiàng)目庫，在年度財(cái)政預(yù)算中逐年給予安排。（4）新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。縣級財(cái)政要按實(shí)際參加合作醫(yī)療人數(shù)和補(bǔ)助定額對合作醫(yī)療給予資助，并按參加合作醫(yī)療人數(shù)及工作任務(wù)量等因素合理安排合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)。省、市財(cái)政分別視不同情況給予補(bǔ)助。另外，要通過政府投入和社會自愿捐贈(zèng)等多渠道籌集資金，建立農(nóng)村五保戶及貧困家庭的醫(yī)療救助制度?？h級財(cái)政根據(jù)實(shí)際需要和財(cái)力情況，合理安排醫(yī)療救助資金。
　　《省財(cái)政廳、省物價(jià)局、省衛(wèi)生廳、省中醫(yī)藥局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制落實(shí)補(bǔ)償政策的若干意見〉的通知》（蘇財(cái)社[2002]41號）。各級政府要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不低于財(cái)政支出的增幅。各地要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政管理的要求，根據(jù)省《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的意見〉的通知》精神，明確政府對非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供資金補(bǔ)助的范圍和方式，逐步建立起投資責(zé)任明確、補(bǔ)償渠道規(guī)范、資金利用合理的醫(yī)院投入機(jī)制?！皩Υ_定為政府舉辦的縣及縣以上非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以定項(xiàng)補(bǔ)助為主。在安排財(cái)政補(bǔ)助時(shí)，對中醫(yī)、?？漆t(yī)院給予適當(dāng)照顧。”“隨著醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的提高，財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。”“對醫(yī)療機(jī)構(gòu)房屋設(shè)施大型修繕和符合區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的大型醫(yī)療設(shè)備的添置、就醫(yī)環(huán)境改善等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)行項(xiàng)目管理。項(xiàng)目預(yù)算根據(jù)衛(wèi)生事業(yè)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃、功能、任務(wù)和政府財(cái)力狀況確定。經(jīng)論證后的項(xiàng)目預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目庫，逐年安排落實(shí)?！?br/>　　
　　二、政府對衛(wèi)生投入的現(xiàn)狀
　　
　　目前，市以下的各級政府因?yàn)樯鐣聵I(yè)發(fā)展迅速，政府欠賬過多，在政府收支矛盾尖銳的情況下，衛(wèi)生事業(yè)投入不足的現(xiàn)象普遍存在，其原因有二：一是上級政府對下一級政府的考核評價(jià)體系未能起到作用。雖然有明文規(guī)定各級政府在公共衛(wèi)生方面的責(zé)權(quán)劃分，但由于對這些職責(zé)的履行的考評卻落在了相關(guān)行政部門上，表現(xiàn)在形式上的考核，很難對其效果作出科學(xué)的績效評價(jià)，因此一些不到位、不正常的現(xiàn)象未能得到及時(shí)的補(bǔ)救與糾正；二是目前對各級衛(wèi)生投入的機(jī)制不盡科學(xué)合理?，F(xiàn)階段，上級有關(guān)部門缺少科學(xué)測算與充分調(diào)研的前提下，在出臺相關(guān)政策時(shí)對其中的資金保障及保障內(nèi)容等條款除少數(shù)有明確的剛性規(guī)定外，采取了模糊的字眼或是原則的意見，使得基層政府的衛(wèi)生、財(cái)政部門很難準(zhǔn)確把握政策。
　　
　　三、幾點(diǎn)建議
　　
　　按上述政策要求，應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：一是量入為出，量力而行。科學(xué)發(fā)展觀要求社會是均衡發(fā)展的，財(cái)政對社會事業(yè)發(fā)展的投入在保證各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的同時(shí)必須是平衡的，即事業(yè)發(fā)展的需求和財(cái)力提供的可能應(yīng)該保持一致；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，因地制宜。隨著社會發(fā)展，城鄉(xiāng)差距縮小，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療、保健的需求趨向一致，因此在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生和農(nóng)村衛(wèi)生方面應(yīng)在區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的前提下統(tǒng)籌考慮，兼顧公平，對直接涉及城鄉(xiāng)居民身心健康的項(xiàng)目應(yīng)同布置、同標(biāo)準(zhǔn)、同考核，但因地域因素不同而開展的項(xiàng)目可以分類實(shí)施，區(qū)別對待；三是職責(zé)分明，管理科學(xué)。按照分稅制財(cái)政體制和各級政府衛(wèi)生工作規(guī)范的要求，應(yīng)當(dāng)明確按行政體制劃分的各級衛(wèi)生和財(cái)政部門的職責(zé)，對公共衛(wèi)生涉及的內(nèi)容和資金實(shí)行項(xiàng)目化管理，分項(xiàng)實(shí)施，分項(xiàng)考核；四是政事分開，管辦分開。強(qiáng)化衛(wèi)生行政部門公共衛(wèi)生服務(wù)和行業(yè)管理職能，健全統(tǒng)一、有序、公平、競爭、規(guī)范的衛(wèi)生服務(wù)市場，鼓勵(lì)社會資本參與舉辦、投資包括社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在內(nèi)的各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)。政府對衛(wèi)生的投入也重點(diǎn)向疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督、公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等公共衛(wèi)生領(lǐng)域傾斜，政府不再“辦醫(yī)”而是通過購買服務(wù)的形式向居民提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品，而服務(wù)的提供方式包括各種所有制的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)結(jié)合江蘇省鎮(zhèn)江市加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)，對建立衛(wèi)生政府補(bǔ)償機(jī)制提出如下建議：
　　
　　
　?。ㄒ唬┛茖W(xué)制訂衛(wèi)生區(qū)域規(guī)劃，嚴(yán)格界定公共衛(wèi)生政府補(bǔ)償項(xiàng)目
　　按照省、市有關(guān)文件精神，以及民政社區(qū)規(guī)劃調(diào)整，修訂完善衛(wèi)生區(qū)域規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院向社區(qū)服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，實(shí)行社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站一體化管理，整合衛(wèi)生資源，以有限的財(cái)政專項(xiàng)資金，引導(dǎo)和推廣社區(qū)公共衛(wèi)生的發(fā)展。
　　從廣義上講，凡是涉及到公眾身心健康的，都應(yīng)屬于公共衛(wèi)生的工作對象；從狹義上講，衛(wèi)生部明確公共衛(wèi)生包含四個(gè)體系：疾病預(yù)防控制體系、衛(wèi)生監(jiān)督體系、醫(yī)療救治體系和公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)體系。按其服務(wù)功能分，應(yīng)包括三大類：（1）基礎(chǔ)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目：健康教育、計(jì)劃免疫、愛國衛(wèi)生等；（2）重點(diǎn)人群衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目：婦女保健、兒童保健、傳染病及重大疾病防治、殘疾人人群（含精神病患者）的康復(fù)保健、慢性病人與老年人的動(dòng)態(tài)健康管理等；（3）衛(wèi)生安全保障服務(wù)項(xiàng)目：食品和飲用水衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生檢測和預(yù)防、公共衛(wèi)生信息收集與報(bào)告。按財(cái)政資金的使用分，可分為：（1）基本建設(shè)項(xiàng)目：相應(yīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)基本設(shè)施建設(shè)、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等；（2）能力建設(shè)：符合地方實(shí)際需要的公共實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、專業(yè)人才培養(yǎng)、新技術(shù)新項(xiàng)目的建設(shè)；（3）經(jīng)常性專業(yè)項(xiàng)目：計(jì)劃生育、計(jì)劃免疫、健康教育、重大疾病防治、血地防、慢性病防治、殘疾人康復(fù)、精神病防治、愛國衛(wèi)生、衛(wèi)生安全監(jiān)測；（4）突發(fā)性公共衛(wèi)生事件保障。
　　作為政府理財(cái)部門，應(yīng)以項(xiàng)目績效為準(zhǔn)繩，合理確定財(cái)政補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保財(cái)政資金發(fā)揮最大的效益。對機(jī)構(gòu)基本設(shè)施、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)項(xiàng)目，必須堅(jiān)持實(shí)事求是，因地制宜的原則，根據(jù)地方實(shí)際需要和財(cái)力可能，有計(jì)劃、分步驟地予以保障，切忌貪大求洋，盲目大而全，造成資源的浪費(fèi)；對于經(jīng)常性專業(yè)項(xiàng)目，堅(jiān)持考核補(bǔ)償，足額保證的原則，按服務(wù)對象建立相應(yīng)的公共衛(wèi)生基金，采取政府購買服務(wù)的模式，以服務(wù)人口和服務(wù)質(zhì)量補(bǔ)償，確保資金落到實(shí)處；對于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，堅(jiān)持靈活調(diào)度，項(xiàng)目補(bǔ)助的原則，政府立項(xiàng)，財(cái)政保障。
　　
　?。ǘ┙⒊青l(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)資金
　　轄市、區(qū)財(cái)政按照轄市區(qū)覆蓋人口每人不低于10元的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)資金，主要用于城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的補(bǔ)助，在其中用于社區(qū)及村級補(bǔ)助不得低于30%。各轄市區(qū)財(cái)政部門要積極會商衛(wèi)生及計(jì)生等行政部門，嚴(yán)格界定本區(qū)域范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生項(xiàng)目，整合原有衛(wèi)生、計(jì)生、殘疾人康復(fù)等相關(guān)的資金，盤活存量，要確保達(dá)到人均10元的標(biāo)準(zhǔn)。公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)資金還必須按經(jīng)常性項(xiàng)目分類管理，設(shè)置二級專項(xiàng)，明確項(xiàng)目的工作要求和資金安排，實(shí)行項(xiàng)目庫管理。專項(xiàng)資金的使用必須根據(jù)省、市有關(guān)文件精神，采取政府購買服務(wù)的形式補(bǔ)助，由衛(wèi)生、財(cái)政行政主管部門對各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的提供的公共衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行考核，并據(jù)以補(bǔ)助。
　　市財(cái)政和衛(wèi)生局進(jìn)一步調(diào)整目前市級財(cái)政安排用于公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的資金，并據(jù)以建立市級專項(xiàng)資金，實(shí)行不同服務(wù)項(xiàng)目的分類管理，根據(jù)各轄市區(qū)的開展公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等情況進(jìn)行補(bǔ)助與支持。
　　
　?。ㄈ┙⑸鐓^(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本服務(wù)能力建設(shè)專項(xiàng)資金
　　各轄市、區(qū)級財(cái)政按每個(gè)社區(qū)服務(wù)中心不低于40萬元，每個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站不低于2萬元的標(biāo)準(zhǔn)對其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本設(shè)備裝備予以一次性補(bǔ)助，分五年到位。社會主義新農(nóng)村五年建設(shè)期滿，應(yīng)對符合衛(wèi)生區(qū)域規(guī)劃的社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施及設(shè)備補(bǔ)助、人才培養(yǎng)、新技術(shù)和新項(xiàng)目的應(yīng)用給予獎(jiǎng)勵(lì)性資助。對于達(dá)到市級重點(diǎn)的項(xiàng)目，市級衛(wèi)生發(fā)展基金應(yīng)給予資助。
　　
　?。ㄋ模┙⑸鐓^(qū)衛(wèi)技人員培訓(xùn)專項(xiàng)資金
　　對全市政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心服務(wù)人員進(jìn)行崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)，所需經(jīng)費(fèi)由市、轄市區(qū)兩級負(fù)擔(dān)。其中社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心管理干部、技術(shù)骨干以及衛(wèi)生人員崗位培訓(xùn)所需經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政補(bǔ)助。其他的如社區(qū)醫(yī)生業(yè)務(wù)培訓(xùn)所需費(fèi)用由轄市區(qū)財(cái)政承擔(dān)。
　　
　?。ㄎ澹┙⑹屑壋青l(xiāng)居民健康工程考核獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金
　　取消原市級城市社區(qū)衛(wèi)生建設(shè)專項(xiàng)和農(nóng)村合作醫(yī)療獎(jiǎng)補(bǔ)資金，按轄區(qū)內(nèi)人口人均2元的標(biāo)準(zhǔn)建立市級城鄉(xiāng)居民健康工程獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金，主要用于對全市的家民健康工程、城市社區(qū)衛(wèi)生等各項(xiàng)工作進(jìn)行考核補(bǔ)助，但60%用于轄區(qū)的獎(jiǎng)補(bǔ)，40%用于轄市的獎(jiǎng)補(bǔ)。
　　（作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江市財(cái)政局）