對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題的探討

　　摘要：應該用改革的思路管理農(nóng)民集體建設(shè)用地，充分發(fā)揮集體土地資產(chǎn)作用，節(jié)約與集約利用農(nóng)村建設(shè)用地。作為管理部門的地方各級政府及土地管理部門必須認清形勢，因勢利導，在不違反國家政策法規(guī)前提下，加強對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約與集約利用，逐步構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新機制，引導集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進入規(guī)范化軌道。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；建設(shè)用地
　　
　　隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，城鄉(xiāng)土地的資產(chǎn)屬性已經(jīng)顯現(xiàn)。以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、入股等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場行為已在全國不少城鎮(zhèn)客觀存在，且在數(shù)量和規(guī)模上有不斷擴大的趨勢。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，外來流動人口、離退休和企業(yè)下崗人員等，是到農(nóng)村租房或買房的主力，初步統(tǒng)計有百分之三十的城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民宅基地進入了隱性市場。上述現(xiàn)象反映了在市場經(jīng)濟條件下對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和集體土地市場的內(nèi)在需求。顯然，無法簡單地加以限制，我們應該用改革的思路管理農(nóng)民集體建設(shè)用地，充分發(fā)揮集體土地資產(chǎn)作用，節(jié)約與集約利用農(nóng)村建設(shè)用地。
　　
　　一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的社會意義
　　
　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為完善我國城鄉(xiāng)供地體制，促進城鄉(xiāng)土地資源的合理利用，推動社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展具有積極作用和重要意義：第一，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。土地置換使農(nóng)村居民向中小城鎮(zhèn)集聚。集中建設(shè)農(nóng)村居民住宅，不僅可以使村莊復耕，有效增加耕地面積，還可加大對中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，農(nóng)民居住環(huán)境改善了，生活質(zhì)量提高了，推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程。第二，有利于城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃的制定與實施。把城鄉(xiāng)土地納入一體，在統(tǒng)一的制度架構(gòu)下，通過建設(shè)用地供應總量控制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地用途分區(qū)管制，可以確保保護耕地的基本國策的實施。從我國國情看，耕地的相對稀缺和建設(shè)用地的巨大需求的矛盾十分突出，集體建設(shè)用地的市場流轉(zhuǎn)，將大大提高土地利用率，使土地資源得到有效配置，可大大減緩國有建設(shè)用地需求對農(nóng)用地的壓力。第三，有利于農(nóng)民集體土地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。集體土地是農(nóng)民的最重要的財產(chǎn)，通過建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不僅使農(nóng)民集體能夠利用土地資產(chǎn)參與經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時農(nóng)民也能獲得地租收益，保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。
　　
　　二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必然性
　　
　　早期的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，一般為進城務工經(jīng)商戶向集鎮(zhèn)或城郊結(jié)合部的農(nóng)民租賃房屋，作為經(jīng)營和生活居住場所，然后，隨著進城鎮(zhèn)務工經(jīng)商者的資金積累，出現(xiàn)房屋買賣現(xiàn)象?？梢哉f集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的必然產(chǎn)物。
　　土地市場的逐步培育帶動了集體建設(shè)用地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。國有土地使用制度改革，把國有土地的無償無限期無流動使用改為有償有限期有流動的使用，使土地市場成為我國市場經(jīng)濟體系中的重要組成部分，在土地資源的優(yōu)化配置和城市建設(shè)的資金籌措等方面發(fā)揮了不可替代的作用，對緩解城市建設(shè)資金壓力，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，擴大城市承載能力，吸納農(nóng)村進城人口，發(fā)揮了重要作用。以國有土地使用制度改革為主要內(nèi)容的土地市場培育發(fā)展過程，在多方面影響著集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。一方面是入市的國有土地往往來源于向農(nóng)民集體征用土地，原存量國有土地入市只占很少的份額。另一方面是土地價值的凸現(xiàn)、政府征用土地補償與出讓價格的巨大反差，導致集體建設(shè)用地直接入市。
　　集約利用土地，提高土地利用率要求集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在市場經(jīng)濟大潮中勢不可擋，這既有社會經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的外在需求因素，又有在土地市場不斷發(fā)育的大背景下，土地價值不斷凸現(xiàn)，集體土地所有者實現(xiàn)土地收益的內(nèi)在追求因素，同時，也是根據(jù)我國人多地少突出矛盾，實現(xiàn)土地集約利用，提高土地利用率目標的必然選擇。經(jīng)過二十多年的改革開放，我國的農(nóng)村經(jīng)濟取得巨大發(fā)展，農(nóng)民的生活得到了較大的改善，最引人注目的是農(nóng)民住房的變化，村莊范圍的擴大，隨之而來的是建設(shè)用地的迅速增加，使耕地面積大大減少。在農(nóng)村一些地方出現(xiàn)了空心村，浪費了土地資源。如何挖掘集體建設(shè)用地的潛力，集約利用土地，提高土地利用率擺上了各級土地部門的議事日程。
　　
　　三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的類型與形式
　　
　　（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的分類
　　按流轉(zhuǎn)對象進行分類，參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，轉(zhuǎn)讓出租方既有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組集體經(jīng)濟組織等土地所有者，也有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和個人等土地使用者。受讓方既有本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，也有相鄰集體經(jīng)濟組織及其他社會成員。因此，按流轉(zhuǎn)對象可以劃分為集體內(nèi)部成員流轉(zhuǎn)和集體外部成員流轉(zhuǎn)。
　　按流轉(zhuǎn)地類進行分類。目前參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用地類型包括農(nóng)民住宅用地、工業(yè)生產(chǎn)用地、商業(yè)用地及房地產(chǎn)開發(fā)用地等多種類型，但主要是生產(chǎn)經(jīng)營用地，在我國東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)用地為主，在中部地區(qū)以興建市場出租攤位的方式出租土地為主，在小城鎮(zhèn)則以農(nóng)民已建住房買賣為主，其地類為住宅用地。
　　按流轉(zhuǎn)空間進行分類。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)直接受到社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，呈明顯的空間分布特征。城郊結(jié)合部的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從數(shù)量到形式都多于集鎮(zhèn)，而中小集鎮(zhèn)的流轉(zhuǎn)其數(shù)量又多于農(nóng)村。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府對農(nóng)村推行的宅基地整理，必將促進農(nóng)村集體建設(shè)用地的較大規(guī)模流轉(zhuǎn)。
　?。ǘ┘w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的形式
　　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán)。隨著土地征用工作的不斷改善，許多地方政府充分考慮到被征地農(nóng)民的利益，根據(jù)土地征用數(shù)量按一定比例返還安置留用地。有的村集體將此安置留用地直接轉(zhuǎn)讓或出租土地使用權(quán)。農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)形式，連帶轉(zhuǎn)讓，出租土地使用權(quán)。這種農(nóng)民的住房買賣在小城鎮(zhèn)中是十分普遍的。另外，還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并及股份制改組中的集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的集體土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營形式興辦各種企業(yè)；在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中，以集體土地使用權(quán)合作的方式進行流轉(zhuǎn)；以征、轉(zhuǎn)為國有并辦理轉(zhuǎn)讓、出租手續(xù)的形式，同時轉(zhuǎn)讓所有權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；由于企業(yè)倒閉或債權(quán)債務原因，通過司法裁定使集體土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等多種形式。
　　
　　四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所面臨的問題
　　
　　土地市場秩序受到嚴重干擾。長期以來，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直是混亂無序的，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，很多集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民將農(nóng)用地充作建設(shè)用地進行交易。這直接導致了土地利用混亂，對土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃實施及耕地保護政策造成沖擊，使耕地占補平衡的實現(xiàn)難度增大，建設(shè)用地供應總量難以得到有效控制，正常土地市場秩序受到嚴重干擾。
　?。ㄒ唬┰斐杉w土地資產(chǎn)和國家土地收益的流失
　　集體建設(shè)用地雖然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村等集體經(jīng)濟組織所有，但這些土地的增值源于國家或地方各級政府對配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共公益事業(yè)等多方面的投入，以及土地所有者對土地的先期投入。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是隱形的，因此，誰交易誰得益，這就造成了集體土地資產(chǎn)和國家土地收益的流失。
　?。ǘ┺r(nóng)民集體利益難以得到保障
　　由于是私下交易，沒有到土地管理部門辦理登記手續(xù)，交易不能得到法律保障，土地的基準地價也往往得不到保證。有的土地使用者把地價壓得很低，造成集體土地資產(chǎn)的流失，因為缺少合法性，這種流轉(zhuǎn)合同屬《合同法》規(guī)定的無效合同。一些經(jīng)營業(yè)績不佳的企業(yè)鉆法律的空子，甚至在合同期滿之前，故意不交租金，使農(nóng)民的集體利益得不到有效保障。
　　
　　（三）耕地得不到有效的保護，造成耕地大面積流失
　　盡管耕地與集體建設(shè)用地分屬于兩大不同的用地類別，但從土地的比較收益來看，集體建設(shè)用地的收益明顯高于農(nóng)用地，尤其是耕地，建設(shè)用地若用于房地產(chǎn)開發(fā)，則收益更高。農(nóng)民集體受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，千方百計通過合法的或非法的途徑將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，造成耕地的大面積減少。而保有一定量的耕地關(guān)系到國家的糧食安全，因此，我們在允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的同時必須因勢利導，趨利避害，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，從而避免因集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而對保護耕地所帶來的負面影響。
　　
　　五、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應遵循的原則
　　
　　規(guī)范集體建設(shè)用地管理要進一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體、所有權(quán)代表和相應的權(quán)利、義務。按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，設(shè)定集體建設(shè)用地的權(quán)益，賦予并保護農(nóng)民的建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)；在明確集體土地所有權(quán)的前提下，實現(xiàn)集體土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離；在強化用途管制和規(guī)劃控制的前提下，允許并鼓勵集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)；合理分配集體建設(shè)用地中的土地收益，保障集體建設(shè)用地依法、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮市場機制在集體建設(shè)用地配置中的基礎(chǔ)作用；規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、程序、方式和管理措施。一般來講，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應遵循以下原則：
　　1、集約用地的原則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要目的是促進集約用地，提高土地利用率，通過集體建設(shè)用地的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，盤活存量土地，走內(nèi)涵挖潛的路子，避免和減少集體建設(shè)用地的外延擴張。
　　2、兼顧各方面利益的原則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)既要保護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，又要維護國家在流轉(zhuǎn)過程中應得的收益，同時還要保護受讓集體土地使用權(quán)主體的利益。
　　3、遵循市場的原則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要納入整個土地市場范疇，使之與國有土地使用權(quán)市場結(jié)合，形成較為完整的土地市場體系。國家對集體建設(shè)用地市場要積極的加以引導，尤其要加強集體建設(shè)用地價格的研究，明確價格內(nèi)涵，公布市場指導價格。
　　綜上所述，隨著我國社會經(jīng)濟的向前發(fā)展及土地市場的不斷完善，農(nóng)民集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)會越來越活躍。但我國目前的有關(guān)政策與法規(guī)卻明確限制集體土地進入市場。因此，作為管理部門的地方各級政府及土地管理部門必須認清形勢，因勢利導，在不違反國家大的政策法規(guī)前提下，加強對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約與集約利用，逐步構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新機制，引導集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進入規(guī)范化軌道。只有這樣，才能推動土地市場的全面、健康發(fā)展，進而帶動整個國民經(jīng)濟不斷向前發(fā)展。
　　（作者單位：天津市東麗區(qū)土地交易中心）