廣東再探“法律雷區(qū)”擬讓農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)

　　早在今年2月初，廣東省召開“兩會”期間，廣東省國土資源廳廳長林浩坤（現(xiàn)已調(diào)任省監(jiān)察廳廳長）就向媒體表示，由該部門草擬的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》已上報廣東省政府審批。其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)，其中包括宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租，并擁有收益權(quán)。此消息一出，立即引起了各方的高度關(guān)注。
　　此后召開的全國“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中指出，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，都要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。專家認(rèn)為，“盤活”一詞顯得特別醒目。
　　十屆全國人大五次會議審議通過的《物權(quán)法》第一百五十三條也規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，而此前的說法是“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。
　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)記者在實地調(diào)查采訪中發(fā)現(xiàn)，廣東農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓出租的地方法規(guī)盡管還未最終出臺，但農(nóng)民的私下交易已較為普遍，并自發(fā)形了成一個宅基地流轉(zhuǎn)的地下市場。
　　
　　宅基地商品房成了“香餑餑”
　　
　　在20世紀(jì)80年代，廣州天河地區(qū)還是一片農(nóng)地，區(qū)內(nèi)的越秀公園、小北地區(qū)還屬于郊區(qū)。
　　如今，越秀公園周邊已經(jīng)成為廣州的中心區(qū)域，小北地區(qū)成了在廣州的外國人最多的聚居區(qū)，天河地區(qū)更是成為廣州最為興旺的商貿(mào)商務(wù)中心。廣州的高速擴張使得這些“繁華地段”遍布著大量的農(nóng)村集體土地。
　　廣東省國土資源廳的一位官員向記者表示：“市場對于宅基地上市流轉(zhuǎn)的沖動主要集中在廣州、深圳以及周邊地區(qū)，特別是廣州、深圳市內(nèi)的那些集體所有制土地，因為隨著城市地價的上升，這些集體所有土地的潛在價值預(yù)期也在升高，很多人想買?！?br/>　　多年來，在廣州、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民與城市居民私下或公開出讓、出租宅基地使用權(quán)的情況就開始出現(xiàn)了。
　　據(jù)了解，一些村民在靠出租宅基地上所建房屋獲得較為長期的穩(wěn)定收益，而一些村民則將自己手中的宅基地使用權(quán)及其附在其上的建筑物通過各種形式出讓、出租，再用這些錢在城里買房買車，過起城市人的生活。
　　在廣州市中心城區(qū)，目前聚集著以下渡村、石牌村為代表的屬于農(nóng)村集體所有制的土地約有138塊。近日，記者曾聯(lián)系廣州市國土資源和房屋管理局想了解目前廣州宅基地分布和交易情況，該局辦公室的相關(guān)負(fù)責(zé)人以“問題敏感為由”拒絕了記者的采訪。
　　按照我國《土地法》，宅基地屬于農(nóng)村分配給村民，村民只能在上面建造房屋供自己使用，但所有權(quán)歸村民集體所有的農(nóng)村土地。按照目前的法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能在房地產(chǎn)的一級和二級市場上交易。
　　
　　宅基地商品房交易由來已久
　　即便如此，在廣州，依舊有一些中介公司在操作宅基地住房的交易。
　　記者從廣州大道北某住宅區(qū)了解到，該住宅區(qū)的土地權(quán)屬是集體所有制，在一座7層的樓房里，每層六戶住戶，每套面積約70－120平方米。該項目最低售價僅3500元／平方米，還帶標(biāo)準(zhǔn)裝修。而同地段的商品房價格已達(dá)8000－9500元／平方米。
　　一位知情人士向記者透露，一些房屋中介所稱的“宅基地證房”是沒有房產(chǎn)證的，不能到房屋交易中心辦理產(chǎn)權(quán)，所以只能到公證處做公證交易。
　　他還透露，宅基地使用權(quán)的買賣已經(jīng)被套上了“合資建房”的外衣，其簽署的也是合資建房的合同。買賣雙方往往會簽訂宅基地鑒證書，并到公證處公證，但宅基地鑒證書只是買賣雙方協(xié)議的證明，不能代表買家可憑此獲得房屋產(chǎn)權(quán)。因此，這種交易在嚴(yán)格意義上是被禁止的，并可能觸犯《刑法》有關(guān)對非法轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)條例。
　　
　　作為一種現(xiàn)象，雖然宅基地使用權(quán)交易沒有任何法律上的保證，但依然屢禁不絕。作為當(dāng)時引人關(guān)注的事件，天河“龍怡苑”經(jīng)常被提及，2004年，廣州市政府就強令拆除被稱為“廣州最漂亮的宅基地自建房”——“天河龍怡苑”。 整個小區(qū)9棟21層的大樓位于城區(qū)主干道中山大道旁，當(dāng)時的售價只需2000多元／平方米，不到周圍商品房價格的一半，兩期1000多套房子不到10天就被一搶而光。按照當(dāng)時廣州市的規(guī)定，即使是宅基地農(nóng)民住房也要申請報建，但“龍怡苑”自興建起的近兩年來從沒有辦理過任何規(guī)劃審批手續(xù)。
　　巨大的房屋差價與廣州市民對于房屋居住投資的需求促使了宅基地使用權(quán)市場的不斷壯大，但是，廣東省國土資源廳一位消息人士卻有著不同的看法。
　　他向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)表示：“以廣州為例，以買賣形式的實質(zhì)交易并不多，在出租、出讓形式中，出租占到了90%-95%以上，宅基地在城內(nèi)不太可能存在太多出讓交易，在郊區(qū)可能存在少量零星交易，但不成氣候?！?br/>　　
　　農(nóng)民靠“種房子”
　　過上愜意生活
　　
　　下渡村位于廣州海珠區(qū)北部，是廣州市中心城區(qū)138個集體所有制土地中面積最小的一個。伴隨著廣州市南拓的城市規(guī)劃，原本位于珠江以南的海珠區(qū)逐步成為廣州市的市中心，隨之而來的是，下渡村成為廣州中心城區(qū)中名副其實的在城市中的村落。
　　據(jù)了解，從上世紀(jì)90年代后期開始，下渡村村民在原有宅基地上興建了大量樓層。這種現(xiàn)象在廣州市其他集體所有制土地也十分普遍，被俗稱為“種房子”。
　　特別是近幾年來，隨著“廣交會”部分展館遷往位于海珠區(qū)的琶洲展館，濱江東高檔住宅區(qū)的開發(fā)和中大北門廣場改造等原因，該區(qū)域無論是房屋租賃還是售樓的價格急速攀升。
　　以與下渡村相臨的藍(lán)色康園樓盤為例，其二手房每平方售價已經(jīng)接近1萬，離下渡路不過50米遠(yuǎn)的金海灣已經(jīng)成為廣州單價最為昂貴的樓盤之一，每平方米單價已經(jīng)達(dá)到了2.5-3萬元。
　　一位40多歲的下渡村張姓村民告訴記者，雖然他們還是農(nóng)村戶口，但從一出生到如今都沒有再種過糧食了。愜意的生活全都靠著把宅基地上“種”出的樓房出租謀生。
　　在下渡村生活了50多年的郝姓村民告訴記者：“下渡村以前的居民多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，隨著海珠北的發(fā)展，大量外來打工人口的流入，成為外來人口租住的集中營，近些年來倒是有些變化?！?br/>　　“目前，在下渡村租房的除了外來人口之外，主要有四部分人，第一，當(dāng)?shù)乜飚厴I(yè)的大學(xué)生；第二，全國各地來中山大學(xué)考研究生的人；第三，剛開始工作收入也不高的上班族；第四，下渡村的小商販們。”
　　廣東省國土資源廳相關(guān)人士告訴記者：“像下渡村這種在高校周邊的主要是以學(xué)生和剛就業(yè)者大學(xué)生為主，而在小北、天河地區(qū)，不僅僅有剛剛進(jìn)入社會的年輕人，也有不少外國人，概括來說，主要是那些暫時沒有雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的外來人員。”
　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在廣州，一戶農(nóng)民在40至50平方米的宅基地上可自蓋一棟樓房，房子一般有7、8層高，一層4—6間，而一樓往往用來出租商鋪。按照保守計算，一年下來，一戶農(nóng)民僅住宅租金收入都要在15-20萬以上。而在下渡村臨近下渡路一帶的各式雜貨鋪和飯店等店鋪，村民出租的商鋪租金甚至高達(dá)每平方米每月200多元。按照一個兩層店鋪100平方米推算，在一塊宅基地上僅一二兩層的商鋪的年凈收入就高達(dá)25萬。
　　有分析人士認(rèn)為，或許，這才是為什么那么多城里人愿意冒著政策的不明朗甚至違法的風(fēng)險購買在產(chǎn)權(quán)上存在問題的宅基地使用權(quán)。
　　郝姓村民告訴記者：“像下渡村這樣，有較高預(yù)期、租賃回報率較高的宅基地使用權(quán)的買賣還是有很大市場的，很多廣州城里人都羨慕我們，農(nóng)民的收入不單來自于宅基地房屋的出租租金，更來自于村里的‘分紅’，他們過著‘閑庭信步’的生活?！?br/>　　
　?。ㄅ湮模V東農(nóng)民“一戶多宅”不擔(dān)心“失去房屋”
　　
　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》特約記者祝桂峰/廣東報道
　　
　　十屆全國人大五次會議高票通過的《物權(quán)法》將于2007 年10月1日起施行?！段餀?quán)法》第十三章明確了宅基地使用權(quán)。但是，對于廣受關(guān)注的宅基地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)問題，《物權(quán)法》并沒有突破原有法律、法規(guī)的規(guī)定。究其原因，主要在于目前我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，并且，在很多地方宅基地仍然是農(nóng)民生活最基本的保障。
　　
　　而在這前的2月份，廣東省有關(guān)部門表示，將對農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革，允許農(nóng)民合法的宅基地上市流轉(zhuǎn)，目前已草擬了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下簡稱《通知》），并上報省政府審批。目前，已要求各地對現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅完善確權(quán)和登記發(fā)證手續(xù)。
　　
　　廣東宅基地改革迫在眉睫
　　據(jù)了解，廣東方面的考慮是，宅基地流轉(zhuǎn)可以集約用地，并加大市場配置土地資源，這對珠三角的發(fā)展具有重要意義。廣東的現(xiàn)實情況是很多農(nóng)民都是擁有“一戶多宅”，甚至在城里購買了房子，所以對“失去房屋”的說法并不擔(dān)心。
　　眾所周知，隨著廣東經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各項社會保障體系不斷建立與完善，這塊曾是廣大農(nóng)民安身立命的根本，是他們身份象征的土地，這些原本處在城郊的村莊正被日益擴大的城市圈所吞沒，農(nóng)民進(jìn)城、城里人下鄉(xiāng)越來越普遍，農(nóng)民和城里人的界限越來越模糊，村民的生活日漸富裕，紛紛在城里買房買車。村里的宅基地也水漲船高，法律法規(guī)雖有明令禁止，但租售市場仍然旺盛。
　　事實上，由于廣東省宅基地的流轉(zhuǎn)“身份”一直得不到認(rèn)可，很多發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民都私下進(jìn)行房屋交易。已經(jīng)多次出現(xiàn)農(nóng)民私自轉(zhuǎn)賣宅基地或住宅的情況，尤其是廣州、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷升值一些城市市民擅自買下農(nóng)民的宅基地，重新建房或自住或出租。在廣州市海珠區(qū)小洲村，從幾萬元到幾十萬元，買房、租房的人很多，目前僅廣州類似小洲村這樣的城中村就有138個。在東莞、佛山等地，為加大招商引資力度，紛紛建設(shè)農(nóng)民公寓，將村民集中安置居住，從而騰出大量土地，包括宅基地用于建設(shè)廠房等。
　　
　　立法試驗田里 “雷區(qū)”終于突破
　　據(jù)悉，早在2001年，廣州就已經(jīng)提出過宅基地流轉(zhuǎn)的問題。當(dāng)時說補交一定的地價，宅基地房屋就可以交易，只是由于操作問題，后來沒有了下文。同時，廣東迫于建設(shè)用地緊張的壓力，也早已在土地流轉(zhuǎn)方面開始了嘗試。
　　2005年10月1日，廣東省以“政府令”形式發(fā)布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（下稱《辦法》）規(guī)定，農(nóng)村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則納入土地交易市場?！掇k法》實施以后，得到了全國的極大關(guān)注，國土資源部也多次到廣東調(diào)研，了解試驗的效果。
　　盡管目前尚沒有統(tǒng)計數(shù)字顯示，廣東有多少宅基地流轉(zhuǎn)。但在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量下，盡管一直冒著“違法違規(guī)”的危險，廣東實際流轉(zhuǎn)的宅基地數(shù)目卻不在少數(shù)。據(jù)悉，廣東宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)在平原地區(qū)和城市郊區(qū)為80平方米以下，丘陵地區(qū)120平方米以下，山區(qū)150平方米以下。廣東現(xiàn)有5047萬農(nóng)業(yè)人口，按一家4口推算，計有1260多萬農(nóng)戶。即使以80平方米每戶計算，也有超過10億平方米的宅基地面積。
　　同樣，目前究竟廣州有多少宅基地？也沒有一個政府部門能提供確切的數(shù)據(jù)，但相關(guān)人士透露，廣州市國土資源和房屋管理局等部門在2000年之前已經(jīng)用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代測繪手段對廣州市的宅基地數(shù)量作了登記普查，所有城中村農(nóng)民住宅已全部登記備案。
　　
　　宅基地房上市眾人說法不一
　　“宅基地流轉(zhuǎn)問題在各地都是最難突破的，在廣東也一直被稱為‘雷區(qū)’，因此如果能得到同意并實施，在全國具有示范意義?！敝猩酱髮W(xué)政治與公共管理學(xué)院博導(dǎo)陳瑞蓮認(rèn)為，廣東是在2005年實行的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上再次邁了一步，選擇在今年“兩會”期間高調(diào)推出這一政策，可能是有意在試探社會反應(yīng)，從而為下一步?jīng)Q策作參考。
　　廣東省第二屆特邀國土資源監(jiān)察專員吳志峰說，隨著農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移步伐加快，舉家進(jìn)城居住、務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)民日益增多，農(nóng)村集體土地上農(nóng)民賣宅基地或住宅的情況越來越普遍。由于這些宅基地或住宅沒有經(jīng)過確權(quán)，買賣時無法辦理過戶手續(xù)，造成這些農(nóng)村宅基地交易存在風(fēng)險，由此便導(dǎo)致大量農(nóng)村宅基地閑置甚至毀壞，致使農(nóng)民的宅基地或住宅缺乏有力保護(hù)。吳志峰說，這種狀況已不利于農(nóng)村人口的流動和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)育。為此，盡快完善有關(guān)法律法規(guī)，通過為農(nóng)民住宅辦理產(chǎn)權(quán)證的方式，使農(nóng)村集體土地上所建私宅能夠合法、有序地買賣，以促進(jìn)農(nóng)村人口有序流動，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展已成當(dāng)務(wù)之急。就此而言，廣東的合法宅基地或可上市流轉(zhuǎn)顯然具有開拓意義。
　　
　　宅基地可上市的新規(guī)出臺后，會否出現(xiàn)突擊建宅基地房、加大城中村改造的難度？有專家對此也表示了擔(dān)心，“不排除違法建筑加劇，政府執(zhí)法任務(wù)加重，而廣州市城中村改造的成本將加大。”
　　但也有專家認(rèn)為不必過慮，因為該《通知》早已未雨綢繆：明確“通知下發(fā)后新發(fā)生的超過法定面積標(biāo)準(zhǔn)或非法取得的‘多宅’的農(nóng)民住宅、一律不得確權(quán)登記發(fā)證并依法予以拆除。本通知下發(fā)前發(fā)生的超過法定面積標(biāo)準(zhǔn)或“多宅”的農(nóng)民住宅，沒有申請對違法用地、違章建筑統(tǒng)一處罰給予辦理確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)的，一律依法予以拆除?！?br/>　　
　　流轉(zhuǎn)價格將由市場決定
　　針對宅基地流轉(zhuǎn)之后的使用問題，廣東省國土資源廳有關(guān)人士表示，目前尚未有具體的措施。但是按照國家有關(guān)的土地管理規(guī)章，宅基地也受到土地用途的管制，不能用于經(jīng)營性用途，例如不能用于房地產(chǎn)開發(fā)、變更成廠房等。改建也必須要依照有關(guān)規(guī)定報批。
　　盡管廣東省國土資源廳表示，該新規(guī)還沒正式出臺，政府還在研究，但房地產(chǎn)業(yè)界普遍認(rèn)為，該項新規(guī)無疑給了市民一個信息：除了可以從開發(fā)商手中買到商品房和通過單位自建房的重啟獲得經(jīng)濟(jì)適用房，也可以宅基地上市流轉(zhuǎn)，如此多的購房通道，在目前情況下，對開發(fā)商、購房者都有一種心理暗示作用，對穩(wěn)定房價有益處。
　　有分析師認(rèn)為，廣東宅基地的流轉(zhuǎn)對房價和市場供應(yīng)不會有太大影響?！稗r(nóng)民把房子賣掉還要再買進(jìn)新房，數(shù)量也有限，買進(jìn)賣出對市場不會太有影響。而且流轉(zhuǎn)放開后，宅基地等同于商品房的性質(zhì)，價格都是市場化的，不會對現(xiàn)有房價帶來沖擊。”
　　對于這份管理方法的出臺時間表，廣東省國土資源廳有關(guān)人士向記者透露，《通知》有可能在今年上半年獲得省政府審批，屆時應(yīng)“有所探索”。在此情況下，廣東試探性走出的這一步，或許可以打開一個新的局面。
　　據(jù)悉，廣東省近期已經(jīng)開始組織對農(nóng)村宅基地使用情況的調(diào)查，主要是完善確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)。在流轉(zhuǎn)價格方面，廣東方面也表示流轉(zhuǎn)價格應(yīng)由市場決定，因地區(qū)而異，不會出指導(dǎo)意見。
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