論預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金

　　2007年中央設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，該名詞第一次進(jìn)入大眾視野。但是何為預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，其功能如何以及如何管理，可能很多人并不了解，下面筆者就這些問題談?wù)勛约旱目捶ā?br/>　　預(yù)算穩(wěn)定基金在中國是一個新生事物，但在國際上，卻早已如雨后春筍般地發(fā)展起來。俄羅斯、挪威、智利、新加坡等多個國家都設(shè)有預(yù)算穩(wěn)定基金。特別在美國，截至2000年，幾乎各州都建立了預(yù)算穩(wěn)定基金。一般認(rèn)為，預(yù)算穩(wěn)定基金是一種政府預(yù)算儲備，其資金來源于經(jīng)濟(jì)繁榮年度財(cái)政盈余的累積或者是非常規(guī)收入，其中多年度財(cái)政盈余的累積是各國建立預(yù)算穩(wěn)定基金的基礎(chǔ)。例如俄羅斯自2001年起實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算平衡，并連年出現(xiàn)較大幅度預(yù)算盈余，所以2004年初，俄羅斯即得以成立預(yù)算穩(wěn)定基金。
　　中國的情況略有不同。自改革開放以來，除了1985年財(cái)政出現(xiàn)盈余以外，其他年份基本都是赤字。按照國際慣例，中國并不具備建立預(yù)算穩(wěn)定基金的基礎(chǔ)。但是中國近年來整體經(jīng)濟(jì)形勢良好，財(cái)政收入一直顯著增長，在2003年突破2萬億元的基礎(chǔ)上，2006年全國財(cái)政收入越過3.5億元的臺階，達(dá)到3.9億元。與此同時，中央財(cái)政從2003年到2006年年均超收2040億元。在此基礎(chǔ)上，中國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金順勢而生。
　　在國際上，預(yù)算穩(wěn)定基金常被視為一種反周期的財(cái)政工具，利用其“蓄水池”的功能，可以發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對公共突發(fā)事件的作用，從而達(dá)到居安思危的效果。在我國，建立預(yù)算穩(wěn)定基金，除了在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)方面可以未雨綢繆，在預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面也可以發(fā)揮同樣的功效。
　　由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都是有周期的，并受社會總供給與總需求平衡的影響。預(yù)算穩(wěn)定基金秉承“以豐補(bǔ)歉，以盈填虧”的理財(cái)理念，通過基金的安排使用可以對社會供求總量產(chǎn)生重要影響，從而達(dá)到對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行反周期調(diào)節(jié)的作用。例如在經(jīng)濟(jì)形勢好，財(cái)政收入增長高的年份，安排資金存入預(yù)算穩(wěn)定基金，減少政府支出，避免經(jīng)濟(jì)過熱發(fā)展。同樣當(dāng)經(jīng)濟(jì)疲軟，財(cái)政收入減少的時候，調(diào)入使用基金，增加政府開支，刺激社會總需求，抑制經(jīng)濟(jì)緊縮的加劇。因此，作為宏觀經(jīng)濟(jì)平衡器的預(yù)算穩(wěn)定基金必將成為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策、熨平經(jīng)濟(jì)波動、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要工具。
　　我國近年來財(cái)政收入大幅增長，但卻僅是財(cái)政超收而非財(cái)政盈余。這與國家的財(cái)政政策有一定的關(guān)系，同時也不得不承認(rèn)盡管目前的財(cái)政實(shí)力比較雄厚，但整體財(cái)政狀況卻無法讓人太過樂觀，并且這種財(cái)政高增長也不可能長久持續(xù)下去。同時，考慮到我國正處于經(jīng)濟(jì)高速成長期，變化遠(yuǎn)比西方發(fā)達(dá)國家劇烈，因此，這一特殊發(fā)展階段既可以有助于財(cái)政收入的大幅增長，也可能會在一定程度上加大政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。再加上財(cái)政收入具有很大的彈性，而財(cái)政支出卻是剛性的，常常不能因?yàn)樨?cái)政收入形勢的惡化而減少。在這種背景下，設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金可以通過有意識的周期性收支平衡安排，將超收年份的財(cái)政收入以基金形式存儲起來，專門用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口，從而保證國家預(yù)算的穩(wěn)定和財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。
　　好的政策需要好的管理。為了切實(shí)發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定基金的“穩(wěn)定、保障”作用，許多國家都對預(yù)算穩(wěn)定基金的建立和使用制定了嚴(yán)格的管理制度。如俄羅斯在2003年正式頒布第184號聯(lián)邦法律，規(guī)定預(yù)算穩(wěn)定基金是俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算資金的一部分，主要由石油價格超過基準(zhǔn)價格所形成的超額稅收收入提取形成，單獨(dú)核算和管理，在石油價格低于基準(zhǔn)價格的情況下用于保障聯(lián)邦預(yù)算的穩(wěn)定。在美國，由于各州的法律規(guī)定、政黨政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素不盡相同，預(yù)算穩(wěn)定基金的形式也因而呈現(xiàn)多樣化，但是規(guī)范的募集方式、嚴(yán)格的提款規(guī)則、明確的結(jié)余水平上限卻是每個州的預(yù)算穩(wěn)定基金所不可忽視的。
　　在中國，預(yù)算穩(wěn)定基金是建立在預(yù)算超 收的基礎(chǔ)上的，按照現(xiàn)行的《預(yù)算法》，財(cái)政超收的安排使用可以不需要人大的審查和批準(zhǔn)，只需報(bào)告執(zhí)行結(jié)果即可。這樣政府對財(cái)政超收享有較大的“自由裁量權(quán)”，而人大則對這部分資金處于監(jiān)管失控狀態(tài)。所以今年的政府工作報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用要納入預(yù)算管理，接受全國人大監(jiān)督。這對于加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的約束作用，加大立法機(jī)關(guān)對預(yù)算穩(wěn)定基金的控制力度具有非常重要的意義。但這還只是第一步，預(yù)算穩(wěn)定基金要想順利發(fā)展，充分發(fā)揮其特有的功能，還需借鑒國外成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，修訂《預(yù)算法》，把預(yù)算穩(wěn)定基金的建立與資金使用納入依法管理的軌道，對其實(shí)施有效的立法監(jiān)督。
　　 (中央財(cái)經(jīng)財(cái)政學(xué)院；北京政法職業(yè)學(xué)院)