中美水利投融資政策的比較

　　水利投融資政策是指在水利建設(shè)領(lǐng)域投資、融資、補償?shù)日吲c法規(guī)的總稱，按照投資主體結(jié)構(gòu)及分工安排、融資渠道的開辟與規(guī)定以及投資補償?shù)瓤梢苑纸獬伤顿Y政策、水利融資政策、水利補償政策三個部分，考察一國的水利投融資政策，可以從上述三個視角進行分析。由于水利投融資政策不僅決定著一個國家一定時期水利資金配置的結(jié)構(gòu)與規(guī)模，而且決定著水利資金良性運行狀況。所以，實證研究中外水利投融政策的共性與差異，尋求切實有效的水利投融資政策，保障水利資金有穩(wěn)定增長的配置量，促進水利產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，具有特別重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　一、美國水利投融資政策
　　
　　1.美國從投資政策上看，體現(xiàn)出以下三個方面的政策含義：
　?、磐顿Y主體及其事權(quán)的劃分。美國水利項目的建設(shè)與開發(fā)實施全民性的投資主體體系，即包括各級政策，也包括各私人部門和居民，但政府卻占據(jù)了絕對重要的投資主體地位，幾乎美國水利項目60%的投資均源于各級政府的資金投入。龐大的政府投資，需要在各級具有相對獨立利益主體的政府間劃分水利事權(quán)，于是，按職責(zé)管轄范圍，聯(lián)邦政府就主要負責(zé)大河及跨州河流的治理，州及地方政府也就主要負責(zé)中小河流的治理；在防洪搶險方面，洪水超過十年一遇的由聯(lián)邦政府負責(zé)；防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項目，主要是各級政府撥款；對水電、供水項目主要推向市場或按受益者分攤投資共同建設(shè)。
　　⑵按水利事權(quán)的劃分實施投資主體分攤投資。防洪工程主要是州政府負責(zé)。對較大項目，州政府可通過游說眾、參議員經(jīng)國會批準后取得資金保證，聯(lián)邦政府負擔(dān)65%，地方負擔(dān)35%。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團負責(zé)全國防洪工作，每年約有15億美元用于防洪工程。農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程、農(nóng)村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈款50%，其余50%由地方負責(zé)，由稅收支出或政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款。對低于貧困標準的地區(qū)，聯(lián)邦政府通常采取贈款或零利率貸款的辦法予以支助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個項目贈款不得超過工程總投資的75%，目前實際操作為50%。灌溉工程的可行性研究、設(shè)計等技術(shù)方面的費用，全部由聯(lián)邦政府支持。對于新技術(shù)(灌溉)的推廣項目，政府無償投入。灌溉骨干工程以下田間工程由農(nóng)戶自建、自管、自用、自有，政府給予適當(dāng)補助。
　　⑶不同的時期，投資重點選擇不同。美國的水資源開發(fā)經(jīng)歷了旱期、水資源計劃發(fā)展時期、建設(shè)時期和管理時期等不同的發(fā)展階段，而不同時期、不同地區(qū)的水資源開發(fā)具有不同的發(fā)展目標和相關(guān)政策。
　　2.從水利融資政策來看，主要體現(xiàn)兩個方面的政策內(nèi)容：
　?、砰_辟水利融資渠道。美國水利建設(shè)資金融資渠道：一是各級政府財政撥款。二是聯(lián)邦政府提供優(yōu)惠貸款。美國農(nóng)業(yè)部負責(zé)向農(nóng)村提供長期低息或無息貸款，用于農(nóng)村供水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些貸款建設(shè)期內(nèi)政府貼息，貸款還清后，其產(chǎn)權(quán)歸社區(qū)所有。三是向社會發(fā)行債券。美國水利項目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限20～30年。四是建立政府基金。聯(lián)邦政府建立了水質(zhì)凈化和飲用水項目。五是向受益區(qū)征稅。從受益區(qū)居民所繳地價稅中抽取用于水利工程建設(shè)和維護運行的資金，地價稅率為0.0089%。六是開發(fā)機構(gòu)(建設(shè)單位)自籌資金。對于有明顯經(jīng)濟效益的水利工程，開發(fā)機構(gòu)可以向社會發(fā)行股票的形式和自籌的形式自籌部分水利資金，這在美國的非公益性水利項目中，自籌資金比例一般在20%～40%左右。此外，水利工程的額外資金來源還可來自社會團體或個人的捐贈等。
　?、瀑Y金融通方式與使用結(jié)構(gòu)多樣化。美國水利工程的資金來源多渠道，融通方式表現(xiàn)為直接融資與間接融資并存，直接融資如依政府撥款和向銀行取得貸款，間接融資如向社會發(fā)行股票和債券等。值得注意的是，政府財政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，而大部分財政性資金則通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。
　　3.從補償政策來看，美國十分重視水利項目的運營成本的補償，以保持水利項目的可持續(xù)利用，防洪和改善生態(tài)環(huán)境等公益性項目的維護運行管理費用主要由各級政府撥款或向在保護區(qū)內(nèi)征收的地產(chǎn)稅收支。以供水和發(fā)電為主兼有防洪、灌溉等功能的綜合水利工程，維護運行管理費用由管理單位通過征收水(電)費補償并自負盈虧；灌溉工程在使用期限(50～100年)內(nèi)，其運行管理費由地方政府支付，對于水利工程的折舊費，實施嚴格提取，并專門用于水利項目的更新改造和再投資。
　　
　　二、我國的水利投融資政策
　　
　　1.計劃體制下的水利投融資政策。由于中國水旱災(zāi)害頻仍，建國后政府嚴格使用計劃手段控制水利的投融資。在投資方面，表現(xiàn)出突出的二元投入結(jié)構(gòu)體系。據(jù)有關(guān)資料推算，我國現(xiàn)有水利資產(chǎn)重估價值應(yīng)高達3 300億元，其中國家投資45.5%，農(nóng)民投勞折資44.5%，其他資金不足10%。
　　由于政府權(quán)力的高度集中和資金(以財政和銀行資金為主)的高度統(tǒng)一管理，社會力量和私人部門既無內(nèi)在利益沖動又無外在的競爭制度供給，致使水利事業(yè)僅變成國家和農(nóng)民的事業(yè)，而非全民的事業(yè)。水利資金融資這種以國家投入為主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)水利投融資政策，隨著國家投資方向的轉(zhuǎn)移和國家財力的限制，造成了水利資金投入比例的必然萎縮。
　　從水利投入的補償政策來看，由于國家將水利管理單位視為事業(yè)單位，不實行核算，一切經(jīng)費由國庫支出，水管單位自身并沒有追逐經(jīng)濟利潤最大的沖動，即使有利潤也全部上交國庫。水管單位資本金虧蝕合法化和模糊化，水利資產(chǎn)既得不到保值，更談不上增值。實踐證明，計劃體制下二元結(jié)構(gòu)的水利投融資政策嚴重影響和阻礙了我國水利事業(yè)的發(fā)展，客觀要求對水利投融資政策進行全面的改革，才能適應(yīng)水利事業(yè)發(fā)展的實際需要。
　　2.我國現(xiàn)有的水利投融資政策。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，打破計劃體制下水利投融資二元結(jié)構(gòu)的格局，我國水利投融資政策開始向“三多”的水利投融資政策體制靠近。所謂“三多”，即水利投融資的多元化、多層次、多渠道。多元化是指對水利的投資可以是現(xiàn)匯，可以是貸款，可以發(fā)行債券，也可以發(fā)行股票籌措資金；可以是以物代資，以工代賑，也可以是農(nóng)民直接投工，以勞折資或以物代勞；可以是事業(yè)性投入或無償捐贈，也可以是以追求利潤為目標的投資。多層次是指中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各個行政級次都可以以自己本級財政資金(包括預(yù)算內(nèi)外的資金)對水利事業(yè)進行投資，可以形成多個行政級次單獨擁有的水管單位；也可以多個行政級次交叉投資，或和其他資金混合投資，形成不同層次的多元產(chǎn)權(quán)的水利經(jīng)營單位。多渠道是指投入到水管單位的資金渠道，可以包括國家資金、法人資金、個人資金、外資以及農(nóng)民用勞動積累而形成的投資資本金和在一個相當(dāng)長的歷史時段還會繼續(xù)存在的(將來可能會逐步消失的)集體資本金。
　　為了建立起“三多”的投融政策，國家先后制定了水利產(chǎn)業(yè)政策，對水利經(jīng)營單位實施產(chǎn)權(quán)制度政策，并推向市場，對灌溉供水收費，對水電實行“新電新價”，設(shè)立水利建設(shè)基金等一系列政策措施。如在水利產(chǎn)業(yè)政策中，首次明確劃分水利建設(shè)項目為兩類：防洪除澇、農(nóng)田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水資源保護等以社會效益為主、公益性較強的項目為甲類項目：以供水、水力發(fā)電、水庫養(yǎng)殖、水上旅游及水利綜合經(jīng)營等以經(jīng)濟效益為主，兼有一定社會效益的項目為乙類項目。甲類項目的建設(shè)資金主要以中央地方預(yù)算內(nèi)資金、水利建設(shè)基金和其他財政性資金中安排，明確甲類項目的責(zé)任主體，對項目的建設(shè)全程負責(zé)承擔(dān)風(fēng)險。乙類項目的建設(shè)資金主要通過非財政性資金籌集，并實行項目法人責(zé)任制和資本金制度。根據(jù)水利項目的作用和受益范圍，水利項目還劃分為中央項目和地方項目兩類，并規(guī)定不同項目的投資負擔(dān)比例和“誰受益、誰負擔(dān)”的投資原則。此外，在水利產(chǎn)業(yè)政策中對水(電)產(chǎn)品與服務(wù)的價格制定確定了原則，即按照滿足運行成本和費用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定，并在物價主管部門的調(diào)控下實施。
　　基金項目： 2005年江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《基于復(fù)雜性環(huán)境下的和諧經(jīng)濟的研究》的階段性成果(05SJB630012)
　　(河海大學(xué)商學(xué)院；南京審計學(xué)院)