人大可否擁有集體榮典權(quán)

　　2005年4月，陜西省咸陽市人大就市環(huán)保問題對市政府進(jìn)行了措辭嚴(yán)厲的批評。2006年6月，咸陽市人大發(fā)現(xiàn)“問題都已經(jīng)解決了”，因此城建資環(huán)工委又寫了個檢查報告，建議市人大常委會以適當(dāng)?shù)姆绞浇o予表彰。此舉引起廣泛的爭議。爭論的焦點有二：第一，人大表彰政府是否有法律依據(jù)？第二，表彰會不會把監(jiān)督的“批評”變成討好的表揚？理論上予以考察，實際上是問：人大是否擁有對政府的集體榮典權(quán)？
　　榮典權(quán)是憲法規(guī)定的代表國家頒賜榮典、榮譽以及對有重大貢獻(xiàn)或特別優(yōu)秀者授予勛章、榮譽職銜、榮譽稱號等的權(quán)力。一般屬于國家元首的職權(quán)[1]。從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實生活的角度上看，目前世界各國議會確實很少有對政府擁有集體榮典權(quán)的法律規(guī)定和實踐。一般對西方國家議會的主要職權(quán)的概括是：立法權(quán)、財政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)、締約權(quán)和人事權(quán)，其中甚至連榮典權(quán)都沒有提到，更不要說集體榮典權(quán)了。
　　我國憲法第六十七條第十六款規(guī)定全國人大常委會的職權(quán)之一是：“規(guī)定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號”。此法條雖然UvxvIVyy+GI5vIm7QHXO8md3csp/AqvSHFe9SWktLMQ=沒有明確指出“勛章和榮譽稱號”只能授予個人，但是無論在法學(xué)理論上還是實踐上，都把它看做一種個人榮典權(quán)，是國家元首根據(jù)人大的決定對特定個人的表彰。
　　但是，問題并不到此為止。西方國家憲法中為什么不規(guī)定集體榮典權(quán)？這是由西方國家的歷史條件和其政治哲學(xué)所決定的。以英國為例，其議會從誕生之日起，就是以制約政府為己任，在實踐上發(fā)展了財政權(quán)、立法權(quán)、彈劾權(quán)等，而榮典權(quán)則僅限于賜予特定個人以貴族稱號，一直沒有發(fā)展成集體榮典權(quán)。另一方面，英國政黨政治發(fā)育較早，議會中的多數(shù)黨領(lǐng)袖就是政府的內(nèi)閣首相，這樣，內(nèi)閣的更替本身就可以行使集體榮典權(quán)的功能。因為只要議會把你選舉為內(nèi)閣首相，本身就是對一屆政府的最大的集體榮典。這樣一來，單獨的政府集體榮典制度自然就沒有存在的必要了。美國也一樣，議會和政府是按照兩個截然不同的程序選出來的，而制度設(shè)計者的初衷又是希望它們相互制約，議會的權(quán)力當(dāng)然就優(yōu)先發(fā)展了立法、財政和監(jiān)督權(quán)，而榮典權(quán)同樣沒有得到充分的發(fā)展。同樣，對政府的集體榮典權(quán)主要是交給了人民，即交給了四年一次的總統(tǒng)大選。
　　回過頭來看一下我國人民代表大會制度的發(fā)展歷程，就可以清楚地發(fā)現(xiàn)，我國權(quán)力機關(guān)完全不必像西方國家議會那樣否定自己的集體榮典權(quán)。
　　首先，在思想淵源上，我國人大的理論基礎(chǔ)是議行合一，而不是三權(quán)分立，人大和“一府兩院”之間不存在根本的對立關(guān)系。人大之所以會對“一府兩院”存在著監(jiān)督和制約的關(guān)系，根本的原因是委托人和代理人之間存在著信息不對稱的問題。為了防范代理人可能的道德風(fēng)險，必須進(jìn)行一些監(jiān)督和制衡的設(shè)計。我們假定“一府兩院”的工作人員都具有足夠的道德水準(zhǔn)和政治覺悟，因而否定監(jiān)督制衡的必要，這固然是一個很大的誤區(qū)；但是，由于人大和“一府兩院”之間存在著控制風(fēng)險而看不到兩者之間本質(zhì)的合作關(guān)系，也是不對的。
　　其次，我國是共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的國家，相應(yīng)政府是長期穩(wěn)定的，變動的只是政府的具體組成人員。也就是說，我國不存在西方國家的政府更迭和政黨政治競爭的概念，不存在集體榮典權(quán)的替代機制。假如人大對“一府兩院”不擁有集體榮典權(quán)，那么這個權(quán)力必然就要由黨來實施。這樣的制度安排，表面上看起來是強化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，事實上，黨可能承擔(dān)了對“一府兩院”的工作進(jìn)行評價的責(zé)任?？陀^上就可能把“一府兩院”工作中存在的矛盾悉數(shù)引到黨的身上。從政治學(xué)的角度來看，這事實上就是在消耗黨的合法性資源，降低黨對執(zhí)政資源的使用效率。人大本來可以在黨與群眾之間扮演緩沖器的角色，但是卻被無端取消了。長遠(yuǎn)來看，這樣的制度安排是低效率的。
　　再次，人大擁有集體榮典權(quán)會不會取消監(jiān)督，進(jìn)而把人大變成一個抬轎子的機關(guān)？這種擔(dān)心是不必要的。人大體現(xiàn)的是人民的意志。人民覺得“一府兩院”工作做得好，當(dāng)然就會給予表揚；他們覺得你的工作做得不好，就會給予批評。這兩種權(quán)力完全是可以并行不悖的。這樣的擔(dān)心本質(zhì)上還是對人民的民主參政能力不信任，害怕人大代表被人操縱。事實上，民主政治最大的優(yōu)點之一，就是權(quán)力分散在千千萬萬人手中，沒有人能輕易操縱他們。
　　承認(rèn)人大的集體榮典權(quán)，在兩個方面具有重大的意義。一是作為人大權(quán)威的體現(xiàn)，必須合乎民意地對“一府兩院”的工作進(jìn)行肯定和批評，有利于調(diào)動各方面的積極性，也有利于人大自身建設(shè)。二是可以更好地理順黨委與“一府兩院”和人大的關(guān)系。對“一府兩院”的集體榮典權(quán)由黨來行使，不利于黨與“一府兩院”的適當(dāng)分開。如果能夠把集體榮典權(quán)交給人大來行使，在法理上比較順暢，而且給予榮典的決定由全體人民做出，一旦發(fā)生錯誤，在政治上的回旋余地也比較大。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]《中國大百科全書·法學(xué)卷》，中國大百科全書出版社2006年版，第430頁。
　　（作者單位：樂山師范學(xué)院政法系）