地方各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法的立法形式與立法空間解析

　　監(jiān)督法出臺(tái)后，地方各級(jí)人大常委會(huì)為貫徹實(shí)施監(jiān)督法相繼開(kāi)展了一系列的地方立法活動(dòng)。地方各級(jí)人大常委會(huì)要恰當(dāng)實(shí)施監(jiān)督法，首先要解決三個(gè)根本性問(wèn)題：地方各級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)一部什么樣的實(shí)施監(jiān)督法的地方性立法；地方各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法的立法空間；如何細(xì)化地方各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督工作的程序。本文主要探索前兩個(gè)問(wèn)題。
　　
　?。ㄒ唬┑胤礁骷?jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法的立法形式
　　
　　我國(guó)監(jiān)督法第四十七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法和有關(guān)法律，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法。依據(jù)本條規(guī)定，北京市人大常委會(huì)可以出臺(tái)一個(gè)實(shí)施監(jiān)督法的辦法。監(jiān)督法同時(shí)規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法；本法沒(méi)有規(guī)定的，適用有關(guān)法律的規(guī)定。該款規(guī)定了實(shí)施監(jiān)督工作除監(jiān)督法外的上位法的法源。
　　監(jiān)督法明確規(guī)定實(shí)施監(jiān)督法的程序適用監(jiān)督法，與監(jiān)督有關(guān)的實(shí)體內(nèi)容可以援引其他法律。從理論上講，地方各級(jí)人大常委會(huì)在起草地方性立法中可以把與監(jiān)督工作相關(guān)內(nèi)容全部納入到監(jiān)督適用辦法或者條例中，是一種法規(guī)編撰，實(shí)質(zhì)上也是一種立法。
　　實(shí)施監(jiān)督法的法律淵源有三個(gè)層次：
　　第一層次：《憲法》。
　　第二層次：《監(jiān)督法》《組織法》《代表法》《立法法》《預(yù)算法》《審計(jì)法》。
　　第三層次：《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于人民法院接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》。
　　其中對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理。而監(jiān)督法對(duì)規(guī)范性文件的備案審查主要包括：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定，可見(jiàn)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查的立法空間已經(jīng)相當(dāng)明確。
　　地方人大常委會(huì)在實(shí)施監(jiān)督法辦法時(shí)，要結(jié)合監(jiān)督法的程序規(guī)定和上位法的法源進(jìn)行系統(tǒng)歸納，實(shí)際上也是一種廣義的立法活動(dòng)，是一種法的清理活動(dòng)。地方各級(jí)人大常委會(huì)可以考慮在監(jiān)督法的框架下起草一個(gè)監(jiān)督條例，結(jié)合有關(guān)人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的若干上位法，科學(xué)立法與依法立法。我國(guó)監(jiān)督法同時(shí)也明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法和有關(guān)法律，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法，這個(gè)條款是一種概括授權(quán)，并未嚴(yán)格約定地方人大常委會(huì)進(jìn)行地方立法的具體形式。
　　特別需要注意的是，我國(guó)的監(jiān)督法沒(méi)有賦予人大及其常委會(huì)新的監(jiān)督權(quán)，完善監(jiān)督內(nèi)容、程序與形式不能增加新的監(jiān)督內(nèi)容。因此，地方人大常委會(huì)只能在監(jiān)督法的框架下，通過(guò)地方立法予以細(xì)化和補(bǔ)充把監(jiān)督形式用足，程序上細(xì)化。依據(jù)監(jiān)督法的體例實(shí)施監(jiān)督法的地方立法，其立法空間已經(jīng)相當(dāng)明確，如果僅僅出臺(tái)地方人大常委會(huì)的一個(gè)實(shí)施辦法，其立法形式必然是對(duì)監(jiān)督法的簡(jiǎn)單重復(fù)，羅列一些地方人大已經(jīng)出臺(tái)的地方立法內(nèi)容，對(duì)我國(guó)地方立法建設(shè)而言缺少實(shí)際的立法意義，是形式立法，不符合科學(xué)立法與民主立法的精神。
　　綜合上述考慮，起草監(jiān)督法的地方性立法可以考慮三種立法形式：
　　1.監(jiān)督條例。在監(jiān)督法的框架下，總結(jié)歸納上位法，結(jié)合地方人大常委會(huì)地方性立法，進(jìn)行系統(tǒng)的法規(guī)清理工作，出臺(tái)綜合的監(jiān)督條例。
　　2.監(jiān)督規(guī)則。地方立法長(zhǎng)期形成了一種傳統(tǒng)，即出臺(tái)地方性立法時(shí)嚴(yán)格仿照上位法的立法體例，添加一些具有地方特色的新內(nèi)容；或者全盤抄襲上位法，僅把調(diào)整范圍修改為地區(qū)性立法文件。這雖然從形式上做到了依法立法，但從實(shí)質(zhì)上并未起到應(yīng)有的作用，是一種極其不經(jīng)濟(jì)的重復(fù)立法。監(jiān)督規(guī)則的立法形式可以避免這些弊端。這種立法形式可以在監(jiān)督法的框架下，僅就其監(jiān)督形式進(jìn)行規(guī)范，約定完整的監(jiān)督主體、監(jiān)督報(bào)告書文本等，其優(yōu)點(diǎn)在于可以避免超權(quán)立法的擔(dān)心，也可以在監(jiān)督形式上、方式上有所突破，把監(jiān)督法做實(shí)。
　　3.監(jiān)督辦法。各地人大傾向性的意見(jiàn)是起草一部實(shí)施監(jiān)督法的辦法。如果起草這樣一部地方性法規(guī)，立法難度不大，可以仿照監(jiān)督法的形式內(nèi)容，把一些監(jiān)督程序具體化，已經(jīng)見(jiàn)到的地方性立法文本基本上是這個(gè)樣子。
　　我國(guó)地方立法目前之所以難有大的作為，首先在指導(dǎo)思想上保守，起草地方性法規(guī)文本要不就是簡(jiǎn)單抄襲上位法，要不就是違法立法，沒(méi)有或者違背上位法的基本精神，擴(kuò)大地方立法空間。其次，立法方法滯后。一部成功的地方性立法，要有實(shí)效。在我國(guó)立法進(jìn)入快車道的今天，地方立法難有很大的立法空間，地方立法的目標(biāo)應(yīng)是把上位法做實(shí)。我國(guó)不是聯(lián)邦制國(guó)家，要維護(hù)我國(guó)單一制國(guó)家立法體制的統(tǒng)一性。在這種情況下，地方立法機(jī)關(guān)要把增強(qiáng)立法實(shí)效作為立法目標(biāo)，而不能簡(jiǎn)單抄襲上位法，造成大量的重復(fù)立法。
　　筆者傾向于第二種立法形式。
　　
　　（二）地方各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法的立法空間
　　
　　如上文所論，我國(guó)的監(jiān)督法沒(méi)有賦予人大及其常委會(huì)新的監(jiān)督權(quán)，完善監(jiān)督內(nèi)容、程序與形式不能增加新的內(nèi)容，不能擴(kuò)大立法空間，除非得到上位法的明確授權(quán)。
　　一些地方人大常委會(huì)已經(jīng)根據(jù)監(jiān)督法對(duì)一些與監(jiān)督工作有關(guān)的地方性法規(guī)進(jìn)行了清理。監(jiān)督法是一部很重要的法律，不僅僅因?yàn)槠湔涡詮?qiáng)，而且有很強(qiáng)的象征意義，因此地方各級(jí)人大常委會(huì)在進(jìn)行地方性法規(guī)清理的同時(shí)，要著手探索出臺(tái)地方監(jiān)督條例，因?yàn)榉ㄒ?guī)清理不能代替監(jiān)督條例本身。我國(guó)監(jiān)督法將我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作歸納為聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、審議和決定撤職案，應(yīng)該說(shuō)這是監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)具體的監(jiān)督工作，不能取代獨(dú)立的監(jiān)督條例或者監(jiān)督規(guī)則的起草。
　　地方各級(jí)人大常委會(huì)可以在監(jiān)督法的框架下起草一個(gè)綜合性的監(jiān)督條例，這個(gè)監(jiān)督條例應(yīng)該是一部綜合性很強(qiáng)的監(jiān)督工作的法律文件。如果考慮到監(jiān)督的實(shí)效，應(yīng)該就監(jiān)督工作出臺(tái)一部監(jiān)督規(guī)則，其體例不一定依據(jù)監(jiān)督法，可以依據(jù)監(jiān)督工作環(huán)節(jié)進(jìn)行全面規(guī)定，確立幾種比較重要的監(jiān)督制度與規(guī)則，主要內(nèi)容應(yīng)包括：
　　1.監(jiān)督實(shí)施方案規(guī)則。如明確監(jiān)督工作的重點(diǎn)：一是突出對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。二是突出對(duì)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施和“一府兩院”工作的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。三是突出增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。要不斷豐富和改進(jìn)監(jiān)督手段和措施，特別是敢于和善于行使諸如撤銷、撤職、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，并把行使監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的實(shí)質(zhì)性、實(shí)效性。
　　2.監(jiān)督報(bào)告書規(guī)則。監(jiān)督單位、評(píng)價(jià)單位、監(jiān)督時(shí)間、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督評(píng)價(jià)等。
　　3.監(jiān)督主體組成人員規(guī)則。常委會(huì)組成人員、對(duì)信訪集中反映的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督的組成人員等。
　　4.監(jiān)督內(nèi)容規(guī)則?？梢园阎饕O(jiān)督內(nèi)容在這里加以規(guī)定：聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告；組織執(zhí)法檢查；進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查。
　　5.監(jiān)督公開(kāi)形式規(guī)則。向本級(jí)人大代表通報(bào)：監(jiān)督法第六條規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，接受監(jiān)督。在人代會(huì)期間，公布當(dāng)年人大行使監(jiān)督工作的情況；舉行代表座談會(huì)等形式，公布監(jiān)督情況；由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)刂饕襟w上公布；舉行記者招待會(huì)。
　　
　　6.監(jiān)督實(shí)施形式規(guī)則。如何監(jiān)督、怎么監(jiān)督、監(jiān)督的時(shí)間、監(jiān)督的機(jī)關(guān)等。
　　7.監(jiān)督通知書規(guī)則。什么時(shí)候監(jiān)督、監(jiān)督的議題。8.被監(jiān)督單位對(duì)監(jiān)督報(bào)告的書面意見(jiàn)規(guī)則。
　　9.監(jiān)督意見(jiàn)書、處理意見(jiàn)書及建議處理報(bào)告規(guī)則。
　　10.被監(jiān)督單位整改及處理結(jié)果報(bào)告規(guī)則。
　　11.監(jiān)督議題提出分工規(guī)則。組織檢查的有關(guān)專門委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)匯總、整理執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；代表聯(lián)絡(luò)室負(fù)責(zé)匯總、整理人大代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題；研究室負(fù)責(zé)匯總、整理人大常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題；信訪辦公室負(fù)責(zé)匯總、整理人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題；研究室分析歸納、匯總整理社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題。
　　12.監(jiān)督形式規(guī)則。人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的形式主要有：（1）聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告；（2）審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告；（3）組織執(zhí)法檢查；（4）進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查。這四個(gè)方面的監(jiān)督，是人大監(jiān)督工作中經(jīng)常遇到的，務(wù)必掌握，靈活運(yùn)用。但詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題的調(diào)查、撤職案的審議和決定等三個(gè)方面的監(jiān)督，也非常重點(diǎn)，但相對(duì)而言，較少發(fā)生。一旦發(fā)生，可以按不同情況，專門研究處理。
　　13.監(jiān)督議題確定規(guī)則。一是注意把握本級(jí)人民代表人大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；二是本級(jí)人民代表大會(huì)代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題；三是本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題；四是本級(jí)人民代表人會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；五是人民來(lái)信來(lái)訪反映集中的問(wèn)題；六是社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題。從這些途徑確定的監(jiān)督內(nèi)容都是人民群眾普遍關(guān)注的。如“三農(nóng)”問(wèn)題、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)保障、拆遷補(bǔ)償?shù)龋弧皟稍骸惫ぷ髦械膱?zhí)行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯(cuò)案不糾、司法不公等等，人大常委會(huì)抓住這些人民群眾普遍關(guān)注的、反映強(qiáng)烈的、又帶有共性的問(wèn)題實(shí)施監(jiān)督。
　　上述列舉的規(guī)則并沒(méi)有包括監(jiān)督的全部規(guī)則，一些規(guī)則在監(jiān)督法中已經(jīng)明確規(guī)定，一些需要細(xì)化。
　　監(jiān)督法規(guī)定的幾種職權(quán)，其監(jiān)督的規(guī)則又不完全相同，可以分別加以規(guī)定。比如監(jiān)督主體的組成人員、監(jiān)督的報(bào)告形式等；就監(jiān)督主體組成人員，監(jiān)督法的規(guī)定也有不同。如果采用這種設(shè)計(jì)方法，那么在起草監(jiān)督規(guī)則時(shí)，可以僅僅就監(jiān)督法的一些形式作出約定，針對(duì)不同的監(jiān)督工作，設(shè)計(jì)一個(gè)精美的監(jiān)督文本（如監(jiān)督報(bào)告文本、監(jiān)督公開(kāi)形式文本、監(jiān)督意見(jiàn)書文本），則可能通過(guò)這個(gè)監(jiān)督文本把監(jiān)督法賦予的監(jiān)督職權(quán)做實(shí)，而不必因?yàn)橐恍w制的障礙，瞻前顧后，損害立法機(jī)關(guān)的威信。
　　總之，在貫徹實(shí)施《監(jiān)督法》的過(guò)程中，要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)；把充分發(fā)揮人大常委會(huì)的監(jiān)督作用與充分發(fā)揮“一府兩院”工作的主動(dòng)性、積極性和提高效率結(jié)合起來(lái)。筆者認(rèn)為，從立法效益來(lái)說(shuō)，要從監(jiān)督法的形式要件做足文章，這才是地方人大落實(shí)監(jiān)督法真正的立法空間。筆者的觀點(diǎn)用一句話概括：簡(jiǎn)單的設(shè)計(jì)方法，精美的設(shè)計(jì)內(nèi)容。
　?。ㄗ髡邌挝唬罕本┞?lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所。本文為北京市人大常委會(huì)法制辦重大立法委托課題，北京市哲學(xué)規(guī)范辦公室“十一五”規(guī)劃課題階段性成果[課題編號(hào)：06BaFX010]）