對(duì)提高代表議案立案命中率的研究

　　人大及其常委會(huì)對(duì)代表提出的議案是否立案，實(shí)際上是一個(gè)議程設(shè)定的決策過(guò)程。議程設(shè)定是公共決策過(guò)程中的重要一環(huán)。在特定時(shí)期，為什么有些問(wèn)題能夠進(jìn)入議程而有些問(wèn)題無(wú)法進(jìn)入議程呢？通過(guò)對(duì)理論及某市相關(guān)案例的研究，筆者認(rèn)為，在議案被立案過(guò)程中，包含了人大代表、人大及其常委會(huì)、政府三種參與者，也包含了議案涉及的問(wèn)題、政策建議和政治事件這三種對(duì)決策起明顯作用的重要因素。當(dāng)三種參與者形成良性互動(dòng)、三種因素有效結(jié)合，并當(dāng)政策的機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟時(shí)，代表議案進(jìn)入決策議程的可能性就會(huì)明顯增強(qiáng)。
　　
　　一、對(duì)立案過(guò)程產(chǎn)生影響作用的參與者
　　
　　（一）人大代表
　　代表主要是提出議案，卻不能決定自己的議案能否被立案。代表在議案中提出的政策建議，也可能和議案辦理部門最終的解決方案不完全一致。
　?。ǘ┤舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)
　　通常來(lái)說(shuō)，人大常委會(huì)主任對(duì)于立案的全過(guò)程有著極大的權(quán)威和最終的決定權(quán)。
　?。ㄈ┱?br/>　　如南京市政府辦公廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是議案組組成人員之一。議案組收集代表議案后，議案組或大會(huì)秘書處將和市政府辦公廳事先溝通：如果這個(gè)議案的內(nèi)容和市政府的近期重點(diǎn)工作相吻合，又確實(shí)能夠完成，那么就極有希望被立案。此外，大部分議案需要由政府有關(guān)部門辦理或配合辦理，政府是關(guān)鍵的政策制定和實(shí)施者。
　　
　　二、決策過(guò)程中的三條溪流
　　
　?。ㄒ唬﹩?wèn)題的識(shí)別
　　有的時(shí)候，代表關(guān)注的問(wèn)題正好也是人大及其常委會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。有的時(shí)候，代表關(guān)注的問(wèn)題中一些具有影響力的指標(biāo)，或者是像危機(jī)等惹人注目的焦點(diǎn)事件，引起了人大及其常委會(huì)的注意。
　　1.指標(biāo)。基本上所有的建議或議案領(lǐng)銜人都會(huì)在議案中用大量的數(shù)據(jù)和指標(biāo)，表明議案涉及的問(wèn)題不僅存在并且很嚴(yán)重?！皢?wèn)題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)完全表明那兒本來(lái)就有一個(gè)問(wèn)題存在。政治領(lǐng)域有很多這樣的指標(biāo)。”[1]
　　2.焦點(diǎn)事件。一些焦點(diǎn)事件也凸顯了問(wèn)題的嚴(yán)重性并引起了決策者的關(guān)注。“問(wèn)題通常并不是因這些指標(biāo)而自明的，它們需要一些推動(dòng)力來(lái)引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注?！盵2]如某位市代表多年來(lái)反復(fù)提出預(yù)防艾滋病的議案，在這一過(guò)程中發(fā)生了一次危機(jī)事件，即2001年國(guó)務(wù)院新聞辦正式公開(kāi)河南省上蔡縣文樓村的艾滋病疫情，之后各地政府和衛(wèi)生部門預(yù)防和控制艾滋病的重視程度大幅提升，這給議案能夠被立案提供了有力的推動(dòng)。
　　3.給問(wèn)題貼上標(biāo)簽——對(duì)指標(biāo)和焦點(diǎn)事件的解釋。問(wèn)題不只是狀況或外部事件本身，也存在著一種解釋性的知覺(jué)因素。由于一個(gè)問(wèn)題被歸于一種類型而不是另外一種類型，代表使得立案的決策者對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生了不同的看法：他們使決策者看到一些新的問(wèn)題，或者是以一種新的方式而不是另一種方式看待老問(wèn)題。如在多份有關(guān)艾滋病預(yù)防和控制的議案中，代表在不同的年份選取了不同的切入點(diǎn)，從不同方面對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了關(guān)注和闡述。議案所指向的問(wèn)題的性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化：艾滋病從衛(wèi)生部門應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題，波及全社會(huì)各部門應(yīng)共同關(guān)注、合力解決的問(wèn)題。相應(yīng)的，在這個(gè)變化過(guò)程中，代表提出了不同的政策建議。另一份《優(yōu)先發(fā)展城市公共交通》的議案，也可以看到問(wèn)題在不同年份被貼上不同標(biāo)簽：從緩解交通緊張、到環(huán)境保護(hù)、到提供財(cái)政資金，一直到構(gòu)建和諧社會(huì)，代表對(duì)這一問(wèn)題的重要性進(jìn)行了不同闡述，毋庸置疑，“和諧社會(huì)”是當(dāng)年最熱門的詞匯概念。
　　 （二）政策建議的產(chǎn)生
　　受到重視并且被立案的議案，要符合若干標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容的專業(yè)性、技術(shù)的可行性等都是一些成文的或不成文的標(biāo)準(zhǔn)。而議案領(lǐng)銜人就負(fù)責(zé)將問(wèn)題與方案、政治聯(lián)系起來(lái)，并進(jìn)行一系列軟化、說(shuō)服等社會(huì)活動(dòng)。
　　1.專業(yè)性強(qiáng)的議案排隊(duì)時(shí)間較少。議程內(nèi)部涉及從一些具有一般議程到一些很專門化的議程。一般而言，一個(gè)高度普遍性的、一般性主題的議案將涉及眾多問(wèn)題、眾多部門，這限制了決策者在給定時(shí)間考慮一般性主題的議案數(shù)量。而專門化的議案，由于花費(fèi)的資金少，各方面的爭(zhēng)議比較少，可以直接交由某個(gè)局下面的處甚至某個(gè)科室來(lái)單獨(dú)處理，這意味著能夠得到全體專家的全力處理，因此容易先進(jìn)入議程領(lǐng)域中。
　　2.立案者比較傾向有具體可行的備選方案的議案。因此，很多被立議案的領(lǐng)銜人都注重進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，深入探究細(xì)節(jié)，逐漸消除爭(zhēng)論不一致性，明確地提出解決方案并注意政策建議執(zhí)行的可行性，同時(shí)闡明建議將會(huì)得以實(shí)際運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)機(jī)制。
　　3.代表的活動(dòng)。有的代表為了議案能夠被立案，開(kāi)展了大量的工作，為問(wèn)題能更好地解決奠定了一定基礎(chǔ)。最典型的議案之一是有關(guān)艾滋病的議案，領(lǐng)銜人運(yùn)用了多種方法，如：人代會(huì)上多年來(lái)多次變換角度、反復(fù)提出有關(guān)本問(wèn)題的議案，代表還發(fā)動(dòng)了50余位代表聯(lián)名，并尋求到政協(xié)委員的支持，成功地給市人大施加了一定的壓力。此外，為提供有說(shuō)服力的數(shù)據(jù)，這位代表還精心組織了課題調(diào)查，耗時(shí)半年多、斥資3萬(wàn)元、共有20多位相關(guān)人員參加了調(diào)查，并形成了論文發(fā)表在期刊雜志上。2004年提出的議案，主要引用了論文的調(diào)研成果。除卻運(yùn)用代表身份提出議案，這位代表在其他領(lǐng)域和場(chǎng)合，推銷自己的思想，就自己關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)服活動(dòng)。如通過(guò)教學(xué)、演講在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合軟化更加廣泛的受眾；在學(xué)術(shù)圈內(nèi)面向更加專業(yè)的公眾宣傳其專業(yè)思想；在衛(wèi)生系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)等政府系統(tǒng)內(nèi)提出其建議，甚至晚餐桌上也不忘進(jìn)行說(shuō)服活動(dòng)。
　?。ㄈ┱问录?br/>　　國(guó)民情緒的變化、市人大常委會(huì)相關(guān)人員的活動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)部門的調(diào)整等因素，都將對(duì)把議案提到顯著位置有著強(qiáng)大的影響力。
　　1.國(guó)民情緒。為了感覺(jué)選民的情緒，代表們常常從各種渠道收集資料和信息，如通過(guò)網(wǎng)站公開(kāi)征集群眾建議、接待選民、接聽(tīng)群眾熱線、做客演播室等。關(guān)于某些方面日益增多的投訴也將問(wèn)題突顯出來(lái)，并最終轉(zhuǎn)化為代表關(guān)注的問(wèn)題而成為議案。代表提出的議案也可能受到大眾傳媒的影響或暗示。
　　2.政治系統(tǒng)內(nèi)部。政治系統(tǒng)內(nèi)部的事件也將對(duì)立案產(chǎn)生明顯的影響。人大及其常委會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)和工作委員會(huì)可能會(huì)擬寫并委托代表提出某個(gè)議案，以推動(dòng)問(wèn)題得到人大常委會(huì)和社會(huì)各界的重視，促進(jìn)工作更加順利開(kāi)展。政府部門間的權(quán)限劃定也將對(duì)議案是否立案起到重要的影響。如對(duì)管理養(yǎng)犬有執(zhí)法權(quán)的部門有工商、衛(wèi)生、城管、公安等，太多的執(zhí)法主體造成了管理分散、職責(zé)不清、執(zhí)法不力。2006年明確了公安部將作為養(yǎng)犬管理的牽頭單位，使問(wèn)題的解決明朗化。權(quán)限劃定清楚了，議案被順利立案，有關(guān)條例也已制定出臺(tái)。
　　
　　三、政策之窗的開(kāi)啟
　　
　　“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)?！盵3]對(duì)于代表議案而言，政策之窗意味著議案能被立案的機(jī)會(huì)。關(guān)于某一主題的議案雖然真的很熱門，但距離立案卻仍有一步之遙。大多數(shù)能被立案的議案，常常是由于一些機(jī)會(huì)的出現(xiàn)而被立案。
　?。ㄒ唬┲醒牖蛉珖?guó)范圍內(nèi)的大的政策導(dǎo)向
　　如有關(guān)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的議案，黨的十六大以來(lái)，黨中央作出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的決策部署，溫家寶總理、曾培炎副總理先后作出重要批示。這樣的大背景開(kāi)啟了政策之窗，代表提出的有關(guān)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的議案正是順應(yīng)了黨和政府的政策導(dǎo)向，因此能夠被順利立案。
　?。ǘ┍镜丶磳l(fā)生的重大事件
　　制定志愿者工作條例的議案能夠被立案，要?dú)w功于兩次該市重大活動(dòng)的契機(jī)。2001年該市承辦某次國(guó)際性會(huì)議促成了市人大常委會(huì)作出開(kāi)展志愿者行動(dòng)的有關(guān)決定。2004年，該市創(chuàng)建全國(guó)文明城市和即將召開(kāi)某次全國(guó)性會(huì)議，需要一定人數(shù)的志愿者，通過(guò)立法對(duì)志愿服務(wù)進(jìn)行全面的規(guī)范和調(diào)整顯得十分必要。
　?。ㄈ┫蛳噜忣I(lǐng)域的外溢
　　“所謂外溢，它是這樣一種過(guò)程，其中某一項(xiàng)目在政府議程上的出現(xiàn)同時(shí)也就確定了一些在概念上與其相鄰的項(xiàng)目后來(lái)在議程上的重要地位。”[4] “出現(xiàn)一扇有利于某一主題的政策之窗常?？梢詾榱硪粋€(gè)相同主題的敞開(kāi)增加可能性?！盵5]如發(fā)展城市公共交通議案被立案，增加了向相鄰的領(lǐng)域立案的概率，有關(guān)城市其他交通問(wèn)題的議案也一直在考慮立案的范疇內(nèi)，關(guān)于軌道交通的議案也就被順利立案。
　　以上分析了對(duì)議程設(shè)定發(fā)生影響作用的幾種因素和政策窗口的敞開(kāi)。問(wèn)題或者政治本身也許就可以建構(gòu)起議程。然而，如果所有三種因素都匯合在一起的話，那么一個(gè)議案進(jìn)入決策議程的可能性就會(huì)明顯增強(qiáng)。問(wèn)題、政策和政治這些看似分離的因素往往在某些關(guān)鍵的時(shí)候匯聚在一起：解決辦法與問(wèn)題連接起來(lái)，而且它們兩者都與一些有利的政治事件連接起來(lái)。當(dāng)政策之窗打開(kāi)時(shí)，最有可能出現(xiàn)這種連接。也就是說(shuō)，當(dāng)機(jī)會(huì)來(lái)臨時(shí)，如果三種因素都匯合起來(lái)，代表提出的議案被立案的可能性就會(huì)明顯增強(qiáng)。
　　注釋：
　　[1][2][3][4][5]【美】約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第114、119、209、239頁(yè)。
　　（作者單位：南京大學(xué)行政管理系）