淺談《監(jiān)督法》實施后人大內(nèi)司委的司法監(jiān)督工作開展

　　《監(jiān)督法》頒布實施后，人大的內(nèi)務(wù)司法委員會（或常委會有關(guān)工作機構(gòu)）如何做好司法監(jiān)督工作，是人大內(nèi)司委面臨的一個新課題，也是一個新任務(wù)。通過學(xué)習(xí)《監(jiān)督法》，筆者認(rèn)為，目前人大內(nèi)司委的司法監(jiān)督工作可以從以下兩個方面考慮：
　　
　　一、監(jiān)督權(quán)的主體是常委會，人大內(nèi)司委的司法監(jiān)督工作實質(zhì)上是協(xié)助常委會做好司法監(jiān)督的具體工作
　　
　　《監(jiān)督法》第二條明確規(guī)定：各級人大常委會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定行使監(jiān)督職權(quán)。 第五條進(jìn)一步規(guī)定：各級人大常委會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督。由此可見，《監(jiān)督法》明確規(guī)定監(jiān)督權(quán)的主體是常委會。對于專門委員會是不是監(jiān)督權(quán)的主體，《監(jiān)督法》沒有規(guī)定。按照公法領(lǐng)域內(nèi)法無明文授權(quán)就不能為的原則，專門委員會應(yīng)當(dāng)不是監(jiān)督權(quán)的主體。《監(jiān)督法》第二十三條第二款規(guī)定：常委會執(zhí)法檢查工作由本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)具體組織實施。因此，從《監(jiān)督法》來看，專門委員會是監(jiān)督工作的具體組織實施部門，并不是監(jiān)督權(quán)行使的主體。但是，專門委員會和有關(guān)工作機構(gòu)是受人大或常委會委托，從事有關(guān)監(jiān)督工作的具體事項，并在一定的監(jiān)督程序中發(fā)揮作用。對此，必須明確認(rèn)識，這是內(nèi)司委開展司法監(jiān)督具體工作（以下簡稱內(nèi)司委的司法監(jiān)督工作）的前提，也是探索和實踐內(nèi)司委司法監(jiān)督工作新思路的起點。從這個意義上講，內(nèi)司委開展司法監(jiān)督工作就必須創(chuàng)新思維，運用《監(jiān)督法》賦予的新方法、新手段進(jìn)行。
　　
　　二、內(nèi)司委的司法監(jiān)督工作可分為三塊進(jìn)行
　　
　　《監(jiān)督法》共9章，其中第二章到第八章分別規(guī)定了7種監(jiān)督手段及具體程序，即：聽取和審議專項工作報告（以下簡稱聽取報告）、計劃和預(yù)算監(jiān)督、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定。從這些規(guī)定來看，可由內(nèi)司委具體組織實施并發(fā)揮作用的手段，主要是聽取報告和執(zhí)法檢查這兩項，而這兩項恰恰是長期以來理論和實踐界討論并踐行的人大監(jiān)督工作的兩大塊，即法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，其中聽取報告一般被認(rèn)為是工作監(jiān)督，執(zhí)法檢查一般被認(rèn)為是兼有法律監(jiān)督和工作監(jiān)督雙重屬性。此外，多年來，一些地方人大的內(nèi)司委還接受人民群眾反映的涉法涉訴問題和案件，并轉(zhuǎn)交“兩院”處理。對這種情況《監(jiān)督法》沒有規(guī)定，但在有關(guān)說明和釋義中，認(rèn)為這不屬于人大常委會集體行使對“兩院”工作的監(jiān)督職權(quán)，屬于處理涉法涉訴的信訪工作，這樣做是可以的，《監(jiān)督法》對此可不做規(guī)定。因此，結(jié)合實際情況來看，內(nèi)司委的司法監(jiān)督工作目前主要可分為三大塊進(jìn)行，一是聽取報告，二是執(zhí)法檢查，三是處理信訪。
　　
　　1.聽取專項工作報告是開展司法監(jiān)督工作的手段
　　聽取“兩院”的專項工作報告，按說是司法監(jiān)督工作的一種老辦法、老手段，但是過去對于聽取報告這種監(jiān)督形式缺乏明確的規(guī)定，聽取報告基本上是聽得多，說得少；肯定成績多，指出問題少；審議泛泛而談多，事先了解情況少；聽完轉(zhuǎn)交意見多，跟蹤落實少。與以往不同的是《監(jiān)督法》針對這些情況，賦予了聽取報告這種方法以新的內(nèi)涵。對此，《監(jiān)督法》第二章第八條至第十四條作了具體規(guī)定，形成了一套完整、周密的程序。第八條規(guī)定了聽取報告的選題范圍和向社會公開的原則。第九條規(guī)定了確定選題的6個來源。第十條規(guī)定了聽取報告前進(jìn)行先期調(diào)研這一程序。目前一些地方在操作中，把先期調(diào)研的時間確定為最遲在常委會聽取報告前的一個半月前進(jìn)行。第十一條規(guī)定了常委會聽取報告前，將調(diào)研意見匯總，交“兩院”研究并在其報告中作出回應(yīng)。第十二條規(guī)定“兩院”的報告要在常委會會議舉行的20日前向內(nèi)司委征求意見，并在修改后于常委會會前10日送交常委會。第十三條規(guī)定了報告人是誰。第十四條規(guī)定了“兩院”對常委會的審議意見，必須處理并在征求內(nèi)司委或有關(guān)工作機構(gòu)的意見后，向常委會書面報告反饋。常委會還可以對專項工作報告作出決議，“兩院”應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。
　　目前，參與《監(jiān)督法》草案起草的一些成員、全國人大的專家學(xué)者撰文把聽取報告定性為一種類案監(jiān)督，就是開展對“兩院”的工作評議。因此，《監(jiān)督法》實施后的聽取報告和《監(jiān)督法》實施前的聽取報告在法律上有著本質(zhì)的不同。所以，如果在工作中嚴(yán)格按照《監(jiān)督法》的規(guī)定去做，工作量不是減少了，而是增加了；工作的要求不是降低了，而是更高了；監(jiān)督的力度只可能加大，而不可能削弱。
　　
　　2.執(zhí)法檢查是開展司法監(jiān)督工作的重要形式
　　《監(jiān)督法》肯定了執(zhí)法檢查這種監(jiān)督形式，并進(jìn)一步規(guī)范、明確，以加強執(zhí)法檢查工作?！侗O(jiān)督法》第四章第二十二條至第二十七條對執(zhí)法檢查的內(nèi)容和程序作了規(guī)定。但從這些條文來看，執(zhí)法檢查這種監(jiān)督形式在內(nèi)容、程序和具體操作等方面與聽取報告這種監(jiān)督形式大體上是一致的或近似的?！侗O(jiān)督法》第二十二條規(guī)定執(zhí)法檢查的選題范圍和第八條規(guī)定的聽取報告的選題范圍是一致的，同時第二十二條還規(guī)定參照第九條（即聽取報告確定選題的6個來源）確定執(zhí)法檢查的選題。而第九條第一項規(guī)定的聽取報告確定選題的途徑，就是“執(zhí)法檢查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的問題”。因此，從《監(jiān)督法》來看，目前，聽取報告和執(zhí)法檢查這兩種監(jiān)督形式，實際上都不單純是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，而是都兼有法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩種特征，是兩種特征的混合，只是側(cè)重點有所不同。
　　《監(jiān)督法》第二十六條第二款規(guī)定：執(zhí)法檢查組提出的執(zhí)法檢查報告必須包括“對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”。這個看似過細(xì)的規(guī)定，在以往是不明確的，也是容易被忽視的，過去的一些執(zhí)法檢查報告往往缺失這一重要內(nèi)容。因此，這一規(guī)定是區(qū)別執(zhí)法檢查與聽取報告兩種形式的一個標(biāo)志。但是，從總體上看，執(zhí)法檢查與聽取報告的區(qū)別界線并不十分明顯。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，在聽取專項工作報告當(dāng)中，也很難不涉及“一府兩院”的執(zhí)法情況，所以，聽取報告決不單單是工作監(jiān)督，執(zhí)法檢查也不單單是法律監(jiān)督。這也給人大內(nèi)司委（或常委會有關(guān)工作機構(gòu)）在安排一年的工作時提出了一個現(xiàn)實的問題——如何妥善安排好內(nèi)司委的工作量，即向常委會提出聽取報告和執(zhí)法檢查的建議時，要根據(jù)精力和時間，統(tǒng)籌安排，提出有關(guān)內(nèi)務(wù)司法方面的報告或檢查，由常委會聽取或進(jìn)行檢查。無論是聽取報告還是執(zhí)法檢查，均不宜安排過多，以確保集中精力搞好檢查、聽好報告。此外，由于《監(jiān)督法》沒有明確規(guī)定專門委員會可以單獨進(jìn)行執(zhí)法檢查，專門委員會進(jìn)行的執(zhí)法檢查實際上應(yīng)該以常委會的名義進(jìn)行，而不能以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法檢查。所以，專門委員會在年初安排工作時，不能再安排以專門委員會名義進(jìn)行的執(zhí)法檢查，只能安排類似于常委會執(zhí)法檢查的“執(zhí)法調(diào)研”，但是這種“執(zhí)法調(diào)研”也不能多，以確保集中精力，具體組織實施好有關(guān)內(nèi)務(wù)司法方面的常委會聽取報告和執(zhí)法檢查。
　　對于以專門委員會名義聽取的有關(guān)部門的報告，可以做適當(dāng)安排，但也不宜多。從這種報告的性質(zhì)來看，應(yīng)該屬于有關(guān)部門的工作匯報，但由于專門委員會并不是監(jiān)督權(quán)行使的主體，其實質(zhì)是屬于專門委員會進(jìn)行的調(diào)查研究、了解情況，因此，專門委員會的“執(zhí)法調(diào)研”，可以與以專門委員會名義聽取的有關(guān)部門的報告結(jié)合起來進(jìn)行，以使對某一方面的工作或執(zhí)法情況調(diào)查研究得更深入、全面。
　　
　　3.處理信訪是開展司法監(jiān)督工作的經(jīng)常做法
　　如前所述，本文所講的內(nèi)司委的司法監(jiān)督工作是指內(nèi)司委協(xié)助常委會開展的司法監(jiān)督的具體工作。多年來，內(nèi)司委作為人大的專門委員會之一，對人大代表和人民群眾反映的涉法涉訴問題、或者常委會分管副主任批示的群眾反映的涉法涉訴問題，轉(zhuǎn)交“兩院”依法處理，作為啟動“兩院”內(nèi)部監(jiān)督機制的一個渠道，起了積極作用。這種工作不但很具體，而且是經(jīng)?；?。但是這被一些專家學(xué)者稱為“個案監(jiān)督”，筆者認(rèn)為這是不對的。這種做法并不是由人大常委會集體行使監(jiān)督權(quán)，涉法涉訴問題和案件也是由專門委員會轉(zhuǎn)交“兩院”依法處理，并不附加任何意見，因此，這實際上并不是“個案監(jiān)督”，而屬于處理人民群眾來信來訪。
　　這種日常性的工作并不違背《監(jiān)督法》，也符合現(xiàn)實情況的需要，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)做好。目前，一些省級人大常委會根據(jù)工作需要相繼成立了信訪局，如何處理好與信訪局在這項職能上的交叉關(guān)系，是人大內(nèi)司委在工作上需要進(jìn)一步研究和規(guī)范的問題。筆者認(rèn)為，內(nèi)司委不能把人民群眾的來信來訪拒之門外，但也不能全部大包大攬，否則與專門委員會的職能是違背的，可以考慮進(jìn)一步規(guī)范有關(guān)工作程序，除將信訪轉(zhuǎn)交“兩院”等有關(guān)部門外，有些也可以轉(zhuǎn)交信訪局，由信訪局具體督促辦理。信訪局也可以將一些涉法涉訴的信訪，通過常委會的分管秘書長或一定的程序，提交內(nèi)司委研究、提出法律方面的意見，按照《監(jiān)督法》第九條的規(guī)定，為常委會確定聽取報告和執(zhí)法檢查的計劃提供參考。同時，也使人大的涉訴信訪工作與《監(jiān)督法》銜接起來，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)得到符合《監(jiān)督法》的規(guī)范化處理。
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