“窮人教育學(xué)”：從政策理想走向政策實施的若干思考

　　2007年教師節(jié)前夕，溫總理在北京師范大學(xué)又一次強調(diào)了“讓所有貧困家庭的子女都能上學(xué)，真正享有受教育平等權(quán)利”的“窮人教育學(xué)”觀點，從本質(zhì)上闡釋了社會主義教育的核心價值理念?？偫淼摹案F人教育學(xué)”，不諱言“窮人”的存在，直面“教育發(fā)展不均衡”的客觀現(xiàn)實，提出了“希望教育部門、學(xué)校和老師更多關(guān)注貧困家庭和孩子”的要求，充分體現(xiàn)了國家領(lǐng)導(dǎo)人的平民情懷，凸顯出國家致力于教育均衡發(fā)展、實現(xiàn)教育公平的信心與決心。
　　但是，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，全方位實現(xiàn)教育公平的目標，還要求我們必須把美好的教育政策理想化為可操作的教育政策過程，總理的要求才能化為“窮人都能接受平等教育”的宏圖，才能使“教育公平”福祉惠澤千家萬戶。因此，從政策學(xué)意義上講，總理的“窮人教育學(xué)”是對各級有權(quán)制定教育政策的決策者們提出的要求，是對全體教育工作者提出的殷切希望；同時，總理的“窮人教育學(xué)”也指明了我國教育政策進一步“向‘弱勢群體’傾斜、向‘落后區(qū)域’傾斜”的政策導(dǎo)向。
　　充分理解“窮人教育學(xué)”的內(nèi)涵，才能有效地把握教育政策過程的方向；而如何制定、實施針對性的教育政策，把總理的要求落到實處，實現(xiàn)教育公平的政策理想則是各級教育主管部門、每個教育工作者在新時期教育工作中都必須認真思考的問題。
　　一、增強“窮人教育學(xué)”意識，盡快將“窮人教育學(xué)”涉及到的問題列入各級政府教育決策的政策議程
　　當今中國，種種歷史原因、客觀因素綜合促成的“窮人”群體還為數(shù)不少。這些群體不僅包括農(nóng)村地區(qū)數(shù)量達9億之眾的農(nóng)民（特別是邊遠地區(qū)的農(nóng)民），還包括城市人群中的下崗失業(yè)人員、低保家庭，也涉及到游離于城鄉(xiāng)之間人數(shù)已達到2億的流動農(nóng)民工群體。這些“窮人”群體子弟在接受各級各類教育的時候已經(jīng)形成了一個數(shù)量較為龐大的“弱勢群體”，由于家庭經(jīng)濟條件的制約，他們中的絕大多數(shù)在接受教育過程中已經(jīng)和正在經(jīng)歷“區(qū)別對待”。改革開放以來，我國教育事業(yè)得到了歷史性的發(fā)展，但全國范圍也出現(xiàn)了較為嚴重的教育發(fā)展不均衡問題。深刻反思，其中固然原因多多，不一而足，但是相當一部分地區(qū)的教育主管部門、學(xué)校曾經(jīng)不知不覺地奉行了“富人優(yōu)先”、“金錢至上”的“富人教育學(xué)”的政策思維卻是最重要的原因之一。現(xiàn)實中，城鎮(zhèn)的教育較之鄉(xiāng)村教育、東部教育較之西部教育都可謂“不可同日而語”；同一區(qū)域內(nèi)，無論城鄉(xiāng)也都存在著學(xué)校之間的巨大差異，幾乎任何地區(qū)都有一批舉全區(qū)之力打造的“重點學(xué)校”，也有一批勉強維持的“薄弱學(xué)?！??！坝绣X就能享受優(yōu)質(zhì)教育資源”的“富人教育學(xué)”已經(jīng)成為部分地區(qū)的政策導(dǎo)向，高收費、亂收費正在把眾多的“窮人”孩子拒之于各級各類學(xué)校門外。究其本質(zhì)，一些地區(qū)教育管理相關(guān)人員心中缺乏“窮人”情懷，在地方教育政策過程中缺乏“窮人教育學(xué)”意識，其結(jié)果只能造成教育政策行為中對“窮人群體”漠然視之，只能距離教育公平的目標漸行漸遠。因此，落實總理的新要求，我們必須增加“窮人教育學(xué)”的政策意識。
　　增強“窮人教育學(xué)”意識，各級教育主管部門、各類學(xué)校就應(yīng)“令行禁止”，徹底改變“認錢不認人”的“富人教育學(xué)”做法，將各級教育政策行為統(tǒng)一到教育事業(yè)的公益性與教育公平的高度上來?！案F人教育學(xué)”不僅應(yīng)成為各級教育政策決策的理念，更是全體政策制定、執(zhí)行者的責(zé)任。這種理念、責(zé)任化成具體的政策行為就應(yīng)該全力解決作為“窮人”的弱勢群體子女接受教育（包括優(yōu)質(zhì)教育、高等教育）的現(xiàn)實需求上，化為“讓所有的孩子都能圓上學(xué)夢”的目標。
　　增強“窮人教育學(xué)”意識，各級政府就應(yīng)將“窮人受教育”的問題盡快納入到政策議程中。眾所周知，任何一個地區(qū)所具有的財力資源、解決社會問題的能力總是有一定限度的，任何決策者面對的教育發(fā)展問題也是日趨增多、日漸復(fù)雜的。這就要求各級教育決策者在區(qū)域發(fā)展各式各樣的需求面前，優(yōu)先考慮“窮人教育學(xué)”的問題，實施政策傾斜，把窮人教育問題的解決盡快納入到政策議程中。這樣才能避免“窮人教育學(xué)”口號化，也才能為問題的真正解決奠定良好的基礎(chǔ)。
　　因此，如何理解總理“窮人教育學(xué)”內(nèi)涵，增強“窮人教育學(xué)”意識，關(guān)系到政策議程的確立，是我們政策落實中首先要考慮的問題。
　　二、客觀分析“政策問題”，確立消除“窮人”子弟接受平等教育諸多障礙的政策目標體系
　　概而言之，“教育政策問題”是各級政府列入議事日程、必須解決的問題，是關(guān)乎教育發(fā)展、社會和諧最重要的問題?！案F人”接受教育的問題，之所以能成為也必須成為各級政府面對的重大政策問題，一方面固然在于國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，另一方面也在于“窮人”子弟接受教育正面臨著越來越大的障礙的客觀現(xiàn)實。我們必須客觀分析“窮人”子弟教育問題產(chǎn)生的歷史原因，認真研究“窮人”子弟受教育現(xiàn)狀，把握政策問題發(fā)展的趨勢，既要弄清全局范圍內(nèi)“窮人”子弟受教育問題障礙的原因、背景、發(fā)展變化規(guī)律，更要立足特定區(qū)域，對政策問題表現(xiàn)出來的態(tài)勢進行剖析和研究，從而做出科學(xué)的預(yù)測分析，為確立科學(xué)合理的政策目標奠定基礎(chǔ)。
　　我國幅員遼闊，教育發(fā)展不均衡，不同區(qū)域、不同層次的“窮人”子弟接受教育的境況、需求各有不同?？梢哉f，“窮人教育學(xué)”要解決的問題是一個牽涉到眾多社會因素的大問題。所以，貫徹“窮人教育學(xué)”的政策目標具有復(fù)合性，是多目標的有機結(jié)合體。我們在考慮“窮人”教育問題的解決時，政策目標的確立應(yīng)首先考慮教育公平的總目標，還要著眼整體、全面運籌，照顧到不同情況“窮人”群體的教育需求，分別確立針對性的子目標，總目標、子目標要協(xié)調(diào)一致、相輔相成；與此同時，從時間上看，“窮人教育學(xué)”的目標顯然不是一朝一夕能夠?qū)崿F(xiàn)的，這也要求我們必須理清思路，實事求是，結(jié)合本地實際實施針對性的突破，明確近期、中期目標，形成向“窮人”傾斜的長期政策規(guī)劃，從而全面建立“窮人教育學(xué)”有效落實的政策目標體系。
　　“窮人教育學(xué)”政策目標的確立是解決“窮人”受教育問題的第一步，是各級政府落實政策的邏輯起點，政策目標的適切程度直接關(guān)系到未來“窮人教育學(xué)”的落實效果。因此，如何準確合理地確立本區(qū)域相關(guān)政策目標體系，也是政策落實中必須認真對待和思考研究的另一個問題。
　　三、科學(xué)設(shè)計政策方案，完善“窮人”接受教育的配套政策措施
　　“窮人”接受教育問題的解決，涉及多個領(lǐng)域，存在多種路徑。不同地區(qū)“窮人教育學(xué)”政策制定實際上是一個決策過程，是在多種方案中進行選擇的過程?？茖W(xué)設(shè)計“窮人教育學(xué)”的政策方案，就是為決策部門最終確定可行性政策奠定基礎(chǔ)，是“窮人教育學(xué)”政策制定的中心環(huán)節(jié)。
　　科學(xué)設(shè)計政策方案，就要求各地在考慮政策實施的方案時，不僅要提出“窮人教育學(xué)”落實的原則、方針，還要集思廣益，盡可能地設(shè)計出能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標的多種方案，更要講求政策方案具體化，確立本區(qū)域本部門落實“窮人教育學(xué)”的具體途徑、措施和手段，制定出機構(gòu)設(shè)置、人員配備、物資經(jīng)費等保證措施，保證政策方案的針對性、可行性和可操作性。
　　科學(xué)設(shè)計政策方案，還要求我們注重“窮人教育學(xué)”各相關(guān)政策的整體性、相關(guān)性，形成配套的政策體系。我們前面已經(jīng)分析到“窮人教育學(xué)”政策目標是一個多層次的目標體系，而這些目標的實現(xiàn)無疑需要若干配套的具體政策措施，形成一個相關(guān)的政策體系。沒有配套的政策措施，僅僅靠出臺一兩個政策是不可能解決不同原因形成的不同“窮人”群體所面臨的眾多教育難題和教育尖銳矛盾的。例如，從地域角度講，我們應(yīng)進一步建立向農(nóng)村傾斜的教育政策，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，解決貧困農(nóng)民子弟受教育問題；從人群角度講，我們應(yīng)進一步完善向弱勢群體傾斜的教育政策，解決幾千萬流動兒童、留守兒童、殘障兒童的受教育問題；從教育資源配置上，我們應(yīng)進一步建立向薄弱學(xué)校傾斜的教育政策，首先實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部中小學(xué)校均衡化；我們還應(yīng)在農(nóng)村義務(wù)教育階段“免費”、對貧困生實施“兩免一補”的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村普通高中貧困學(xué)生的資助機制；等等。
　　
　　當然，我們建立“窮人教育學(xué)”的政策體系，不是零起點。黨中央、國務(wù)院在促進教育均衡發(fā)展、逐步實現(xiàn)教育公平方面做出了重大決定，各地也探索形成了較多的經(jīng)驗措施。以新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》、溫總理的“窮人教育學(xué)”為代表的國家層面的法規(guī)政策應(yīng)成為科學(xué)設(shè)計政策方案的指導(dǎo)，而各地業(yè)已形成的政策文件也應(yīng)及時完善成為未來“窮人教育學(xué)”政策體系不可或缺的部分。
　　總之，“窮人教育學(xué)”政策目標的實現(xiàn)，需要完善的教育政策體系作基礎(chǔ)，需要形成配套的政策措施。這些措施相互依存、相互補充，才能充分發(fā)揮政策的整體功能。這也是我們落實政策過程中始終應(yīng)重點考慮的問題。
　　四、扎實落實相關(guān)政策，以積極主動的政策執(zhí)行贏得教育均衡發(fā)展的實效
　　同其他教育政策一樣，“窮人教育學(xué)”政策目標的實現(xiàn)，最終取決于扎實主動的政策落實，取決于包括全體中小學(xué)教師在內(nèi)的政策執(zhí)行人員的辛勤工作。
　　有效落實“窮人教育學(xué)”的相關(guān)政策，要求我們政策相關(guān)人員要站在更高的視野審視“窮人”教育學(xué)的意義，真正明確教育平等是社會公平的基石，“讓窮人的孩子上得起學(xué)”則是教育公平的體現(xiàn)。惟其如此，才能真正尊重教育政策的權(quán)威性、合法性，忠實執(zhí)行相關(guān)教育政策，迅速、準確地化解本地區(qū)“窮人受教育”中的主要矛盾，提供政策落實必需的充足的政策資源，避免以往政策過程中“以口號落實政策”的情況出現(xiàn)。
　　有效落實“窮人教育學(xué)”的相關(guān)政策，還要求各地因地制宜，創(chuàng)新教育政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)。很顯然，國家層面的相關(guān)法規(guī)往往具有全局性、指導(dǎo)性的意義，不可能面面俱到，詳細具體，更不可能替代各地的實際情況搞“一刀切”。這就要求各地有關(guān)部門、有關(guān)人員把握本地“窮人”子弟受教育的突出問題，從本地實際出發(fā)，以主動精神創(chuàng)新政策執(zhí)行的手段、方法和途徑，保證“窮人教育學(xué)”政策在本地區(qū)獲得最大效益。
　　有效落實“窮人教育學(xué)”的相關(guān)政策，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行的實效性?！案F人教育學(xué)”政策執(zhí)行的結(jié)果應(yīng)該使教育逐步走向均衡發(fā)展，應(yīng)該使所有“窮人”的弱勢群體都有學(xué)上，進而和所有的孩子一樣能夠平等地享受現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源，應(yīng)該使“窮人”子弟在教育過程中平等地接受教育?？傊叩膶嵭栽谟谵k“傾斜”于“窮人”的教育，面向“窮人”的教育，在于辦包括眾多“窮人”在內(nèi)的廣大人民群眾滿意的教育。
　　“窮人教育學(xué)”的偉大實踐是一個漸進的過程，也無疑是一個充滿困難和挑戰(zhàn)的漫長過程，這個過程恰是“窮人教育學(xué)”政策制定、執(zhí)行的過程。只要各有關(guān)部門、人員用心思考，讀懂“窮人教育學(xué)”的豐富內(nèi)涵，認真踐行“窮人教育學(xué)”政策，“窮人”接受教育問題將逐漸得到圓滿解決，教育公平的政策理想也必將在我國得以全面實現(xiàn)。
　　（作者單位：中央教育科學(xué)研究所）