淺議ＷＴＯ框架下我國政府采購領域的開放

梁方云

摘要：隨著經濟全球化和貿易自由化的不斷深入及我國加入WTO的承諾，當前我國面臨著政府采購市場開放的形勢。開放政府采購市場將給我國經濟與社會發(fā)展帶來機遇與挑戰(zhàn)，需要我們盡快采取合理的保護政策，完善政府采購法規(guī)，提高采購隊伍水平，提高企業(yè)國際競爭力，積極開拓國際政府采購市場。

關鍵詞：WTO； 政府采購； 市場開放

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A 文章編號：1００4－０544（2００7）11－０147－０3

一、 開放我國政府采購市場是大勢所趨

WTO《政府采購協定》（GPA）是由發(fā)達國家推動制定的在WTO框架下，所有成員遵循的用以指導政府采購實施的綱領性文件，它要求各國應該開放國內的政府采購市場，按照國民待遇和非歧視的原則開展政府采購活動，通過更大程度的自由貿易，來實現全球貿易的擴大。

由于《政府采購協定》（GPA）并未被納入加入WTO必須接受的一攬子協議的范圍之內，它是由世界貿易組織的成員方或《GATT》1947的締約方自愿參加，因此該協定只適用于簽字方，對世貿組織的其它成員方沒有約束力。也就是說，政府采購市場尚未完全進入國際貿易自由化的領域，出于保護本國產業(yè)發(fā)展的目的和關貿總協定中國民待遇條款的例外規(guī)定以及《協議》的諸邊協議性質，政府采購政策仍然是國際貿易中非關稅限制進口的重要措施之一。

政府采購市場作為一個特殊的消費市場，它的封閉是暫時的，開放則是必然趨勢。一方面，隨著國際貿易自由化的發(fā)展，在WTO框架內推進政府采購自由化，擴大政府采購協議的成員數量，進一步推進各國政府采購的透明度，將是今后國際貿易發(fā)展的熱點問題。這一點可以從多哈談判以及2002年10月9日WTO在日內瓦舉行的有關政府采購透明度的專題論壇得到證明。我國政府采購市場占據著世界貿易一大塊比例，發(fā)展中國家在政府采購問題上如果繼續(xù)堅持封閉和保護的政策，將受到來自國際組織和外國政府的越來越大的客觀壓力，各國普遍奉行的歧視性購買政策也將受到更多的限制。另一方面，作為WTO的成員國，我國只有加入《政府采購協議》（GPA）才算完整的入世。所以我國在加入世界貿易組織時，在提交的“中國加入工作組報告書”中也對政府采購方面做出了承諾：我國將在2007年底前提交政府采購市場開放清單，開始加入WTO《政府采購協定》（GPA）的談判。由此看來，我國加入GPA并且開放政府采購市場將是大勢所趨。

二、 開放政府采購市場的機遇與挑戰(zhàn)

（一） 開放政府采購市場給我國帶來的機遇

1． 政府采購市場的開放有助于資源根據市場規(guī)律進行合理的配置。GPA所構建的是一個開放透明、公平競爭和講究紀律的采購制度體系。競爭性的采購方式，將使采購國可以獲得更多的對外貿易的機會。我國政府采購市場的開放，不僅有利于我國產品進一步擴大對國際市場的占有率，而且使政府采購單位可以獲得來自于世界各地的質優(yōu)價廉的產品和服務，從而節(jié)省大量公共資金。

2． 政府采購市場開放有助于推進本國政府采購制度的發(fā)展和完善。一方面，通過國內與國際政府采購制度體系的統(tǒng)一與銜接，當前國內政府采購制度在管理、實施上的非統(tǒng)一性有望在GPA的框架下得以協調一致。另一方面，開放采購市場使整個采購過程處于全世界的監(jiān)督之下，有利于消除采購過程中的腐敗現象，實現優(yōu)質、高效的財政制度。在政府采購市場封閉的情況下，上述制度體系只能實現全國范圍的最優(yōu)化，但是，在競爭、透明和開放的國際政府采購領域，則能實現國際領域制度的最佳效果。

3． 政府采購市場開放有助于提高成員國的產業(yè)發(fā)展效率。開放政府采購市場將面臨著國際采購市場領域的競爭，不僅有利于促使國內供應商改進產品質量、改進技術、降低成本，也有利于一些優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展的國際化。

4． 政府采購市場的開放有助于我國市場經濟體制的完善。WTO框架下開放政府采購市場將給經濟發(fā)展帶來開放性、互融性和法治性的特點，這將促進我國政府采購市場的迅速發(fā)育，進一步健全市場經濟體系，使社會主義市場經濟最終發(fā)展成為完全意義上的市場經濟，從根本上提高我國經濟運行的質量。

（二） 我國在開放政府采購市場過程中面臨的挑戰(zhàn)

1． 政府采購立法滯后，體制不完善，不能滿足政府采購市場開放的需要。GPA作為規(guī)范政府采購行為的諸邊協定，其宗旨就是要求政府采購市場開放，以非歧視待遇原則作為政府采購行為的準則，以實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化。GPA這種很高的目標使它要求每一個加入本協定的簽署方都應有較高的經濟發(fā)展水平，較完善的政府采購體制來實現開放的對等條件。我國政府采購法律體系是在加入WTO后才基本建立起來的。相關法制并不完善，政府采購國內法與作為國際法的GPA的政策目標有一致之處，也有沖突之處。

2． 國內產業(yè)基礎薄弱，競爭力不強，難以適應政府采購市場開放后激烈的國際競爭。當前我國國內產業(yè)與國外的同行業(yè)相比還有很大的差距，表現在：整體競爭力還比較低，企業(yè)管理水平不高，技術創(chuàng)新能力不足，還缺乏國際競爭經驗。若徹底地開放政府采購市場，長期處在保護之下的我國民族產業(yè)將受到強烈沖擊，尤其是我國的電腦、軟件、汽車等高新技術產業(yè)，將在國際競爭中處于劣勢。這也是目前廣大發(fā)展中國家對加入GPA一直都持謹慎態(tài)度的原因。

3． 國內采購結構單一，市場不成熟，難以滿足采購市場開放的需要。近年來我國政府采購規(guī)模雖有所擴大，但由于政府采購的管理體制、主管機構和操作機構還存在著協同效率較低、透明度不高和公正性差的窘境，政府采購中還存在著采購規(guī)模不大，采購貨物、工程、服務范圍偏小，各地發(fā)展不平衡等問題。[1]比如具有較大乘數效應的工程采購在政府采購中比重不大，與《政府采購協定》接軌的一個重要內容——包含橋梁、電站等建設的工程采購一直未被納入政府采購的領域，這不僅限制了采購政策的發(fā)揮，而且還難以滿足采購市場開放的需要。

4． 專業(yè)化水平不高，采購隊伍落后，難以適應國際化政府采購規(guī)范的要求。政府采購機構專業(yè)化水平不高是影響政府采購活動開展的重要原因之一。表現在：采購人員崗位設置不科學，崗位分工不明確，采購服務不規(guī)范，缺乏符合要求的具有全面素質的采購隊伍。加入GPA和市場開放后，如果政府采購專業(yè)人員技能水平和專業(yè)化程度不加以提高，過分依賴招投標公司的現象不加以改變，不但將增加采購成本，而且也與政府采購活動本身的公共性質不相符合，勢必會影響公平競爭秩序，從而難以適應國際化政府采購規(guī)范的要求。

三、 我國應對政府采購市場開放應采取的對策

（一） 對我國經濟和產業(yè)進行適度有效的保護

我國在簽署《政府采購協議》后，應參考國際上的一些成熟做法，充分利用《政府采購協議》本身的特點以及給予發(fā)展中國家的差別待遇與例外條款，并結合新頒布的《政府采購法》規(guī)定，對本國經濟和產業(yè)進行適度有效的保護。

1． 在啟動GPA的談判時，可充分利用協議中“發(fā)展中國家的特殊與差別待遇”，加強對欠發(fā)達地區(qū)及民族產業(yè)的保護?？刹扇⊙驖u進的原則，參照發(fā)達國家經驗，先選擇一些經濟發(fā)達地區(qū)及國際競爭力強的部門開放，積累了參與國際政府采購的經驗后再逐步放寬限度，對不發(fā)達地區(qū)及薄弱產業(yè)采取排除在開放以外或者分階段實施開放。

2． 運用政府采購政策為國內產業(yè)提供有效保護。很多協議成員國例如美國、匈牙利、哥倫比亞等國都有類似的要求，以便保護本國企業(yè)。例如美國的《購買美國產品法》給予本國廠商以極大的優(yōu)惠，從政策上和法律上確保政府機關優(yōu)先購買美國產品，歧視外國商品的進入。美國要求國際采購至少必須購買50%國內原材料和產品，同時對外國政府在政府采購中對美國產品的歧視性政策和做法規(guī)定了嚴格的報復程序。我國可以規(guī)定國際采購的本地含量，即規(guī)定在國際采購中本地產品和勞動的含量。這一措施的作用在于當國外產品不符合條件時，可以限制國外產品進入；或者當政府采購中購買的是國外產品時，可保證國外進口產品中我國勞動力和原材料的含量，從而間接地促進我國勞動力、原材料的出口和保護國內工業(yè)的發(fā)展。

3． 盡快出臺國貨的認定標準，實現自主品牌的認可，推動政府采購工作的重點向支持自主創(chuàng)新、自主品牌方向轉移。在國際上，美、日和歐盟一些國家，都有政府采購法和各種細則來保護其國內政府采購市場，并支持企業(yè)自主創(chuàng)新。在我國，被稱為“國貨條款”的《政府采購法》第十條規(guī)定：“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務?！边@一條款雖然確定了“國貨優(yōu)先”的原則，但對于什么是國貨卻缺乏明確地認定標準，由此導致“國貨條款”失靈，無法對“國貨”進行有效的保護。因此，必須盡快制定國貨認定標準，在實施和操作細則上對《政府采購法》中的“國貨條款”予以強化和細化，以有效支持購買國貨，促進本國企業(yè)發(fā)展。2006年初，國務院公布實施的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》“若干配套政策”第25條明確提出：要確立本國貨物認定制度和購買外國產品審核制度。財政部會同有關部門制定本國貨物認定標準。但是，在經濟全球化、企業(yè)所有制多元化、產品生產全球化的復雜背景下，很多時候很難鑒定某一項產品是否屬于國貨，也很難鑒定工程或服務的供應商是否屬于國內企業(yè)。盡管如此，我們仍應在借鑒國際經驗的基礎上，盡快地制定出符合我國實際并行之有效的國貨標準，以完善我國的《政府采購法》，實現國貨采購規(guī)范操作和管理。

（二） 統(tǒng)一國內政府采購市場

在政府采購市場面臨開放情況下，國內市場的統(tǒng)一，對于提高國內產業(yè)在政府采購市場上的競爭力十分重要。因此，考慮到未來的國際競爭，當前政府采購的重要工作之一就是要整合國內市場，以改變當前分散政府采購市場的局面。一是要在統(tǒng)一機構設置的基礎上，制定統(tǒng)一的法律制度，為建立統(tǒng)一高效的全國性市場奠定法律制度基礎。二是在采購范圍上，要變“分散的市場”為“統(tǒng)一的市場”。除了政府采購法規(guī)定相關內容，還應考慮將國家投資的大型公共工程及其重大裝備采購、軍事采購、國有企業(yè)使用財政性資金進行的采購等納入政府采購范圍。[2]特別是要提高工程類采購項目的比重，將工程采購逐步納入采購的主體范圍，進一步提高工程采購在政府采購中的比重。參照國際經驗，應將國有企業(yè)納入“公共實體”范疇，受政府采購規(guī)則的支配。如美國就將為了滿足公共需要的營利企業(yè)劃為采購實體，而我國規(guī)定政府采購單位僅限于使用財政資金采購的國家機關、事業(yè)單位和社會團體，不包括國有企業(yè)。由于國有企業(yè)資產由政府投資形成，帶有公益性和壟斷性，政府有責任促進其提高服務質量，降低社會公共服務成本。[3]因此，國有企業(yè)排除在政府采購項目之外不利于發(fā)揮其公共功能，也不利于國有資產的保值增值。此外，對于集中采購目錄以外、采購限制額度以下的那部分政府采購，雖然不能適用《政府采購法》，但也應作為政府采購整體市場的重要組成部分予以規(guī)范，建立起相應的公眾監(jiān)督和強制競爭機制。

（三） 完善政府采購法規(guī)和制度

完善政府采購法規(guī)與制度，為政府采購市場的開放提供制度基礎。首先要對當前存在的法規(guī)進行修改完善。主要是修改當前與協議沖突的、不符合國際法的法規(guī)制度。其次，要加強開放條件下我國政府采購的相關立法。一是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購資金的利用效率，推進國內的廉政建設。二是構建合法的貿易壁壘，在我國加入GPA之后為民族產業(yè)提供合法的保護，推動和扶植相關民族產業(yè)，尤其是稚嫩產業(yè)和關系國計民生的基礎產業(yè)的發(fā)展。三是完善配套規(guī)章制度，主要是完善法律需要而尚未制定公布的規(guī)則。當前需要盡快制定政府采購原產地規(guī)定，政府采購原產地規(guī)則是確定國貨與外國貨的依據，它的缺失是外國產品大舉占據國內政府采購市場的重要原因。

（四） 提高政府采購隊伍的專業(yè)化水平

政府采購是一項政策性、專業(yè)性很強的工作，要求有一支專業(yè)化的政府采購隊伍。這也是發(fā)達國家政府采購的成功經驗之一。如美國政府采購主要實行“簽約官員制”，即以專業(yè)化的公務人員為主。在選拔采購官員或雇員時，一般從大企業(yè)選拔，具體條件為：年齡在30～35歲之間；畢業(yè)于高等院校的商學院或管理學院，修完商業(yè)課程，取得同等學歷資格者優(yōu)先，有成功和負責的采購工作和管理經驗；有關于市場條件分析、調研、現行價格、關稅程序、倉儲和會計等實際工作經驗；了解《合同法》及合同相關程序；足智多謀，誠實冷靜，有管理能力和管理策略等。按照這種嚴格的標準選拔出來的從業(yè)人員，保證了美國整個政府采購隊伍的專業(yè)化素養(yǎng)。這是值得我們借鑒的。目前，提高政府采購機構專業(yè)化水平是市場開放前國內準備的重要內容。首先，從事政府采購專業(yè)活動的機構，應當以設置專業(yè)技術崗位為主，并且配備專業(yè)技術人員，以滿足采購市場的需要。其次，需要盡快確定政府采購師的職業(yè)序列和職業(yè)資格標準，按照職業(yè)標準進行人事管理和行政監(jiān)督，以符合國際化采購規(guī)范的要求。第三，要進一步加強對采購專業(yè)人員的業(yè)務知識培訓，學習有關采購政策、采購程序、采購過程、采購管理等方面的知識，還要熟知法律知識，特別是要掌握GPA相關規(guī)則，以適應國際化政府采購形勢。

（五） 規(guī)范政府采購的程序和服務

1． 規(guī)范招投標管理。要堅持“公開、公平、公正”的原則，進一步健全完善現有的招投標制度，規(guī)范招投標行為。要規(guī)范招標公告行為，該公告的不僅要公告，而且應當通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發(fā)布公告，公告的內容也必須符合要求，招標公告應當載明招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。但是，該保密的要嚴格保密。招標人對已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量以及可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況要嚴格保密。招標人設有標底的，標底也必須嚴格保密。評標委員會成員的名單在中標結果確定前應當保密。評標專家應在開標當天從政府采購專家?guī)熘须S機抽取，評標專家在評標期間不得與外部有任何聯系，評標委員會成員要在達到法定人數的前提下，還應實現去掉一個最高分和去掉一個最低分的效果。要制定科學的評標辦法和評標標準，統(tǒng)一、規(guī)范招標文件格式文本，投標文件要隱藏投標商名稱，減少人為因素，招標結果要實行公示制度。

2． 提高政府采購時效。上海黃浦區(qū)政府采購部門提高政府采購時效性的做法值得借鑒。首先，對采購時限較急的通用性標準貨物項目，試行簡易操作程序，在預算單位提出采購申請的同時，一方面加快內部程序流轉速度，一方面協調區(qū)政府采購中心組織實施，減少流轉環(huán)節(jié)和時間，縮短采購周期，滿足用戶單位的急需；其次，對需求面廣、通用性強的標準貨物項目，實行協議供貨制。凡有采購需求即可進行商務談判并簽定采購合同，采購時效有較大提高；第三，對采購金額小，采購頻次高的項目，實行定點采購方式。這些措施效果明顯。

3． 實現政府采購電子化。近年來，信息技術開始被越來越多地應用于政府采購領域，政府采購出現了電子化的趨勢。開放政府采購市場對規(guī)范服務的要求應當以推進電子化作為工作重點，規(guī)范政府采購部門的運作程序(包括表格、標書、合同等)和管理程序。要充分利用網絡采購等電子商務形式，提高政府采購工作效率。要加大信息公布力度和廣度。利用多方媒體渠道以及現代科技手段發(fā)布信息，加大競爭力度，實現公平采購。

（六） 開拓國際采購市場

GPA成員的權利與義務是對等的，因此，面對開放的政府采購市場，國內企業(yè)也應積極走出去，開拓國際采購市場。當前面臨的任務：一是要提高企業(yè)的國際競爭力，爭取早日進入國際政府采購市場。企業(yè)要利用尚未開放的時間，加大自主創(chuàng)新的投入力度，實施自主品牌戰(zhàn)略，提高產品質量，大力發(fā)展和提供在國際政府采購市場中具有競爭性的產品和服務，以增強民族產業(yè)的競爭力，滿足國際消費者的需要。二是健全相應的鼓勵機制，采取金融信貸、國外保險和擔保制度等政策手段，調動企業(yè)參與國際競爭的原動力和積極性，使國內民營企業(yè)和私營企業(yè)真正走出去參與國際競爭。三是企業(yè)要認真學習和了解國際政府采購市場的法律制度和國際慣例，做到規(guī)范服務，遵守規(guī)則，使企業(yè)質量體系認證、產品技術規(guī)格等方面獲得國際認可。

參考文獻：

[1]李立輝.國際招標與采購實務[M].廣州:廣東經濟出版社,2002.

[2]于安.詳論我國開放政府采購市場前的準備[N].經濟參考報,2007-01-08.

[3]蔡冬梅.中國政府采購管理規(guī)章制度全集[M].銀聲音像出版社,2004.

責任編輯 宋敬華