德國聯(lián)邦立法程序概論

劉　丹

[摘 要]在現(xiàn)代法治國家，立法應(yīng)符合程序正義的要求。議會(huì)行使立法權(quán)通常包括三個(gè)程序：法案的提出，法案的審議以及法律的公布。德國基本法從這三個(gè)方面詳細(xì)具體的規(guī)定了聯(lián)邦的立法程序，成為基本法的特色之一。

[關(guān)鍵詞]提案 審議 公布

法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，而這種正當(dāng)過程正是通過程序來體現(xiàn)的。如果要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會(huì)狀態(tài)，那么，程序應(yīng)作為其制度化的最重要的基石。立憲國家要求將政府的行為納入法治的軌道，以防止權(quán)力的濫用，從程序方面予以制約是其中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。立法機(jī)關(guān)在立法的過程中，不僅需要遵守立法的原則，還需要符合一定的程序要求。

德國基本法以專章規(guī)定了聯(lián)邦立法，并且對于立法程序給予了極大關(guān)注，其中第76條、第77條及第82條詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)邦立法程序，成為基本法的特色之一。

一、法案的提出

立法程序開始之前，首先需要有關(guān)主體提出立法倡議。公民、公民小組、工會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、教科文衛(wèi)等各種聯(lián)合會(huì)，在各自領(lǐng)域內(nèi)可以提出立法要求；執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律實(shí)施過程中若發(fā)現(xiàn)法律存在缺陷，也可以提出修改倡議；政黨、議會(huì)黨團(tuán)或議員個(gè)人也可以提出立法倡議。當(dāng)然，多數(shù)的立法意圖都是在政府內(nèi)部產(chǎn)生的，因?yàn)檎枪芾韲摇ν饨煌闹饕獧C(jī)構(gòu)。

立法程序從法案的提出開始，即在聯(lián)邦議會(huì)兩院中的任何一院以立法動(dòng)議的形式啟動(dòng)。根據(jù)基本法的規(guī)定，法律提案只能由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議院議員和聯(lián)邦參議院提出。所有法案都要在聯(lián)邦議院中提出，但在正式提出前，由于提出主體的不同，通常有不同的前置程序。

聯(lián)邦政府提出的法案必須首先送交聯(lián)邦參議院，后者在6周之內(nèi)進(jìn)行第一輪審議，對法案提出自己的意見。出于重要理由，聯(lián)邦參議院要求延長期限的，則提出意見的期限為9周。聯(lián)邦政府在提交法案時(shí)表明屬于例外情況、特別緊急的，向聯(lián)邦參議院提案3周后還未收到后者的意見時(shí)，可將法案提交到聯(lián)邦議院；如果聯(lián)邦參議院同時(shí)也提出了延長期限的要求，則聯(lián)邦政府可在未收到意見6周后，將法案提交到聯(lián)邦議院。在第一輪審議中，聯(lián)邦參議員可以表示贊同或反對的意見；但在多數(shù)情況下，聯(lián)邦參議院會(huì)提出自己的修改建議；這時(shí)各州會(huì)借此機(jī)會(huì)把有利于本州的意見加進(jìn)草案中。草案經(jīng)聯(lián)邦參議員有關(guān)委員會(huì)審議并提出報(bào)告后，由聯(lián)邦參議院大會(huì)作出決議，連同草案一起交還政府。政府在對聯(lián)邦參議院的表態(tài)作出聲明之后，將法律草案及其說明、聯(lián)邦參議院的決議和政府的解釋一并呈送聯(lián)邦議院議長。至此，法案正式提出。

聯(lián)邦議院內(nèi)部提出的法案，必須由一個(gè)議會(huì)黨團(tuán)提出，或由5%的議員聯(lián)合提出，直接交給議長。

聯(lián)邦參議院的法案是由一個(gè)州或幾個(gè)州提出的。草案首先要在聯(lián)邦參議院的委員會(huì)中審議，由委員會(huì)向全體會(huì)議提出報(bào)告，由全體會(huì)議決定是否作為法律草案提出。如果決定提出法案，則先將其轉(zhuǎn)交聯(lián)邦政府，由政府附上意見后轉(zhuǎn)送聯(lián)邦議院。

二、聯(lián)邦議會(huì)對法案的審議

法案提交到聯(lián)邦議會(huì)后，將由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院分別對法案進(jìn)行審議。

（一）聯(lián)邦議院對法案的審議

根據(jù)基本法的規(guī)定，聯(lián)邦法律由聯(lián)邦議院會(huì)議決議通過。但是，基本法并沒有涉及聯(lián)邦議院審議法案的具體程序，而由有關(guān)的法律做進(jìn)一步的規(guī)定。 法案的審議基本上要經(jīng)過“三讀”程序：

1．一讀。法律草案提交聯(lián)邦議院以后，議長把法案拿到長老委員會(huì)上，由各議會(huì)黨團(tuán)協(xié)商是否進(jìn)行一讀，達(dá)成協(xié)議的法案進(jìn)入一讀程序。在一般性辯論后，草案被轉(zhuǎn)給某一個(gè)委員會(huì)或幾個(gè)委員會(huì)進(jìn)行研究。

2．二讀。聯(lián)邦議院召集全體會(huì)議，對上述委員會(huì)的報(bào)告進(jìn)行二讀。全會(huì)的執(zhí)行主席只宣布對法案的個(gè)別條款進(jìn)行討論，然后由議員對法案進(jìn)行逐條表決。如果獲得多數(shù)同意，該法案便進(jìn)入三讀程序。

3．三讀。對每一條修正案進(jìn)行逐條辯論和表決后，大會(huì)執(zhí)行主席便可宣布對法案進(jìn)行最后的整體表決。如果多數(shù)贊成，法案就在聯(lián)邦議院獲得了通過。應(yīng)注意的是，對于修改基本法的法案，則必須獲得聯(lián)邦議院全體議員2/3以上的贊成票。

（二）聯(lián)邦參議院的立法程序

聯(lián)邦議院通過的法案要經(jīng)過聯(lián)邦參議院的第二輪審議。聯(lián)邦法律分為兩種：一種是在聯(lián)邦議院通過后，必須獲得聯(lián)邦參議院多數(shù)贊同的法律，成為“贊同法”。凡是聯(lián)邦立法涉及州的權(quán)利和利益或者對州有重大影響的，都必須取得聯(lián)邦參議院的同意，但必須是基本法明確規(guī)定的。對于贊同法，即使聯(lián)邦議院已經(jīng)通過，只要未獲得聯(lián)邦參議院的多數(shù)支持，即為無效。

另一種法律，是無須聯(lián)邦參議院贊同的。原則上，這種法案在聯(lián)邦議院通過后就能成立。但是，如果聯(lián)邦參議院存有異議，法案須提交調(diào)解委員會(huì)。調(diào)解委員會(huì)的任務(wù)在于消解和調(diào)解兩院對法案的意見分歧。調(diào)劑委員會(huì)的處理結(jié)果有三種：第一，建議取消聯(lián)邦議院已經(jīng)通過的法案，或者提出具體的書面修改意見；第二，建議確認(rèn)聯(lián)邦議院已經(jīng)通過的法案；第三，沒有達(dá)成一致的建議。在第一種情況下，聯(lián)邦議院需要重新進(jìn)行審議；在第二、三種情況下，都需要聯(lián)邦參議院采取下一步行動(dòng)。

對于無須聯(lián)邦參議院同意的法案，在經(jīng)過上述調(diào)解程序后若未獲妥協(xié)，聯(lián)邦參議院可以正式提出自己的異議。聯(lián)邦參議院的異議不具有絕對性，聯(lián)邦議院可以駁回。如果聯(lián)邦參議院以過半數(shù)票提出異議，聯(lián)邦議院可以過半數(shù)議員的決議予以駁回；如果異議以聯(lián)邦參議院至少2/3多數(shù)決議通過時(shí)，聯(lián)邦議院駁回該決議時(shí)，也須有2/3多數(shù)的決議且至少有所有聯(lián)邦議院議員的過半數(shù)的同意。所以，凡是無須聯(lián)邦參議院贊同的法案，聯(lián)邦議院有最后的決定權(quán)。

三、 法律的公布

獲得議會(huì)兩院一致通過的法案遞交聯(lián)邦政府，由總理和有關(guān)部長副署后，在呈請聯(lián)邦總統(tǒng)審查，總統(tǒng)在形式上審查后簽署并發(fā)布總統(tǒng)令。至此，法案成為正式的聯(lián)邦法律，在聯(lián)邦法律公報(bào)上予以公布。

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