上海土地的隱秘交易

謝良兵

由于相關(guān)利益者的存在，土地出讓制度核心就有可能從收取出讓金本身，異化為收取“出讓土地使用權(quán)過程中產(chǎn)生的‘交易費(fèi)用”，因?yàn)榈胤秸坏莆粘鲎屚恋厥褂脵?quán)的權(quán)力，還掌握“由誰來受讓土地使用權(quán)”的決定權(quán)。

五年時(shí)間過去了，近70歲的張老太太依然還在為自己的拆遷權(quán)益不斷地到北京上訪。

這位上海某大型國企退休的張老太太，原居住于上海黃浦區(qū)西藏南路880弄一套單位分配的房子里。但是2002年的一紙拆遷令，使其“30多年勞動(dòng)成果惟一值錢的財(cái)產(chǎn)”毀于一旦，而至今31萬元的動(dòng)遷安置補(bǔ)償款也未到手。

盡管像張老太太這樣的上訪戶，常常會(huì)在到達(dá)北京火車站的時(shí)候，被截訪的人帶回上海。但許多因拆遷矛盾導(dǎo)致的上訪戶，還是會(huì)在每周三上午，聚集在人民廣場(chǎng)附近的上海市信訪辦門前，相互傾訴各自的遭遇，交流上訪經(jīng)驗(yàn)。

在一次次的傾訴和交流當(dāng)中，上訪戶們慢慢發(fā)現(xiàn)，拆遷矛盾背后隱藏著土地出讓方面的巨大秘密。而此時(shí)，一位來自香港的外商也正在四處向各個(gè)部門遞交情況匯報(bào)和各類申訴材料，喊苦叫屈，并且聲稱，要將上海土地交易的潛規(guī)則公諸于世。

土地腐敗“元規(guī)則”

2002年3月，赴港招商的上海市松江招商團(tuán)邀請(qǐng)香港莊勝集團(tuán)董事局主席周建和建設(shè)“松江客運(yùn)中心”項(xiàng)目。從2001年開始啟動(dòng)的松江新城建設(shè)資金匱乏，這樣的招商實(shí)則是“以土地?fù)Q資金”。按照當(dāng)初的設(shè)想，這個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃整體建筑規(guī)劃47萬平方米，預(yù)算投資近20億元。

“這個(gè)交通樞紐的項(xiàng)目當(dāng)時(shí)達(dá)成的意向，是整個(gè)交通樞紐加周邊住宅補(bǔ)償一共11平方公里，1500畝地，先做一個(gè)交通樞紐是300畝地，25萬元一畝，配套1200畝地的住宅建設(shè)，從住宅地賺4到5個(gè)億來補(bǔ)償建設(shè)交通樞紐的投入?！敝芙ê蛯?duì)記者回憶說。

然而，此后不久國家實(shí)行土地“招拍掛”制度。為了兌現(xiàn)當(dāng)初以優(yōu)惠價(jià)提供住宅開發(fā)用地的承諾，2003年下半年，上海莊城公司四方股東又簽署了第二份《補(bǔ)充合同》。但地塊面積有了一定的調(diào)整。客運(yùn)中心用地縮減為263.9畝，仍維持25萬元/畝的價(jià)格。住宅用地則調(diào)整為969.39畝，分別是嘉松南路2號(hào)地塊、大學(xué)城站2號(hào)地塊以及祥和路2號(hào)地塊。

上海莊城公司成立后，松江區(qū)政府一直催促盡快開工?！罢覀兿葘⒔煌屑~開工，再把補(bǔ)償?shù)淖≌玫亟o我們?！敝芙ê驼f。于是，交通樞紐于2003年5月正式打樁動(dòng)工。但是此后，除客運(yùn)中心占地以及祥和路2號(hào)地塊至今未拍之外，另兩幅地塊則先后落入三湘集團(tuán)和上海城乾房地產(chǎn)開發(fā)有限公司之手。

事后，周建和才發(fā)現(xiàn)，他從一開始就陷入了一個(gè)局中。“這是他們?cè)缫汛ê玫慕Y(jié)果，目的就是把莊勝趕出這個(gè)項(xiàng)目”。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志的報(bào)道，后來在嘉松南路2號(hào)地塊上開發(fā)的“三湘四季花城”，其巨額土地出讓金及后續(xù)開發(fā)資金中，有數(shù)億元來自上海工業(yè)投資(集團(tuán))有限公司下屬的上海市工業(yè)區(qū)開發(fā)總公司，而該公司的原總裁王國雄在2006年中卷入上海社保案。

而大學(xué)城站2號(hào)地塊上開發(fā)的“三湘水景苑”，項(xiàng)目公司為上海域乾房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。該公司如今的新大股東秦怡，正是在2002年前后的松江客運(yùn)中心項(xiàng)目牽線人。

本刊接觸的法律或經(jīng)濟(jì)學(xué)專家均認(rèn)為，“松江土地門”事件，或許給了我們一個(gè)解剖上海土地麻雀的絕佳樣本：早已停止的土地“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”方式為何還能在國家的禁令之下繼續(xù)生效?“松江土地門”事件，折射出的是部分地方官員的土地腐敗“元規(guī)則”——利用公權(quán)力瓜分國有土地中飽私囊的整套綜合行動(dòng)方案。

其具體路徑是：利用公共建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)——引人外來投資者——提供配套土地住宅開發(fā)——完成批地手續(xù)——脅迫投資者同意分肥，否則更換開發(fā)商——引入新的關(guān)聯(lián)代理人開發(fā)商——代理人開發(fā)住宅獲利——官員以及特殊利益群體分贓。

土地的“隱秘”交易

然而，能夠引入開發(fā)商的關(guān)鍵，還是在土地的獲得。然而，2002年7月國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(11號(hào)令)頒行，商業(yè)、住宅用地必須采取“招拍掛”方式轉(zhuǎn)讓?！皡f(xié)議批地”宣告終結(jié)，這無疑使地方政府通過協(xié)議方式選擇開發(fā)商，引人投資開發(fā)土地的路徑受到?jīng)_擊。但在那時(shí)的松江，“協(xié)議批地”方式依然存在。土地在腐敗的元規(guī)則推動(dòng)下，“隱秘”地交易著。

松江區(qū)一家經(jīng)營性建設(shè)公司的某負(fù)責(zé)人向記者介紹，2002年的整個(gè)松江，公開招標(biāo)的只有新橋的一塊土地。據(jù)稱，這是因?yàn)閰^(qū)政府擔(dān)心招標(biāo)導(dǎo)致地價(jià)過高，會(huì)沖擊當(dāng)時(shí)尚不景氣的松江樓市。

為了應(yīng)對(duì)國家的土地調(diào)控，松江區(qū)政府實(shí)行“邊審批、邊辦證、邊開工”的“三同步”方式。“主管部門要求我們的項(xiàng)目2005年以前完工，我們只能采取這種‘三同步戰(zhàn)略。否則按照正常手續(xù)，2010年也辦不好。”上述那位負(fù)責(zé)人說。

周建和則告訴記者，他也曾建議松江區(qū)政府將“松江客運(yùn)中心”項(xiàng)目作為“歷史遺留問題”處理。但他得到的解釋是，因“歷史遺留問題”需上報(bào)上海市，松江區(qū)擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任，所以決定私下解決。松江區(qū)政府并于2003年4月特意召開專題會(huì)議，要求也以“三同步”戰(zhàn)略解決“松江客運(yùn)中心”的開發(fā)建設(shè)問題。

2004年2月，上海市土地使用權(quán)出讓9號(hào)公告(即上海市房屋土地資源管理局決定以公開招標(biāo)方式出讓位于盧灣、虹口、嘉定、南匯、松江等20幅地塊的公告)正式開標(biāo)時(shí)，絕大部分地塊來自松江。但當(dāng)時(shí)開發(fā)商對(duì)這些土地缺乏熱情，其原因就在于，松江新城區(qū)的這些土地早已“名花有主”。

在2002年，就早有開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣炗喠藚f(xié)議，以“議標(biāo)”的形式獲得了這些土地的開發(fā)權(quán)，不少土地甚至已經(jīng)動(dòng)工興建。這讓這些土地的公開出讓成為了一種形式。

更為特別的是，盡管這些土地的價(jià)格較之協(xié)議前已有所抬高，但依然不及市價(jià)。比如，當(dāng)初“三湘四季花城”開發(fā)商以51萬元/畝的協(xié)議價(jià)格獲得的那兩個(gè)地塊，如果按照當(dāng)時(shí)的市價(jià)，兩幅地塊均價(jià)高達(dá)112.36萬元/畝。但是其樓盤銷售價(jià)格卻是按照市場(chǎng)價(jià)格。

當(dāng)時(shí)周建和決定投資松江的時(shí)候，其商業(yè)開發(fā)用地出讓均價(jià)也不超過30萬元/畝，商品房每平米銷售均價(jià)也僅為2500元/平米左右。但在這幾年的糾紛當(dāng)中，上海的房?jī)r(jià)飛速上漲，即便是經(jīng)歷了去年的下跌，但松江區(qū)房?jī)r(jià)依然在6500元/平米左右。

“出讓金的低廉，決定了被征地的住戶獲得的補(bǔ)償也相應(yīng)走低?！笔锥冀?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)系房地產(chǎn)經(jīng)營管理教研室主任邢亞平說，比如農(nóng)村，土地使用權(quán)的所有者是農(nóng)民。他們的土地被協(xié)議出讓后，失去了生存的資源卻僅獲得微薄的補(bǔ)償。

元規(guī)則背后

經(jīng)濟(jì)觀察研究中心研究員王煉利的研究表明，土地拍賣的掛牌價(jià)是“跟漲”明顯的。比如，2005年的掛牌價(jià)就比2004年漲了1.27倍，2004年最高競(jìng)得單價(jià)是6227多元，2005年最高競(jìng)得單價(jià)是14329元。

事實(shí)上，上海的土地出讓市場(chǎng)化進(jìn)程一直走在全國前列。上海土地出讓的綱領(lǐng)性文件——新《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》(市府第101號(hào)令)，《上海市土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣試行辦法》(滬府發(fā)(2001)26號(hào)文件)，于2001年開始施行。

但是，這個(gè)文件卻也開了一個(gè)口子：“經(jīng)市政府批準(zhǔn)以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的項(xiàng)目和市政府有關(guān)部門認(rèn)定的舊區(qū)改造項(xiàng)目除外”。這在2001年2月9日頒布的第68號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)動(dòng)遷居民回搬，推進(jìn)新一輪舊區(qū)改造試行辦法》中，特別提出來。

該文件第五條規(guī)定，開發(fā)商獲得的比如零土地出讓金等等多種優(yōu)惠條件，是必須對(duì)回搬原地、原區(qū)域(住房?jī)r(jià)格基本相當(dāng)?shù)囟?的居民，給予一定回報(bào)。其中包括鼓勵(lì)居民出資回搬，回搬原地、原區(qū)域(住房?jī)r(jià)格基本相當(dāng)?shù)牡囟?的居民享受多種優(yōu)惠政策。

但是，地產(chǎn)商在執(zhí)行這一文件中往往并沒有明確告知拆遷戶可以回搬，或者想盡一切辦法拒絕拆遷戶回搬。前文所述的張老太太就想回搬，卻被開發(fā)商告知無房可回搬。而零土地出讓金等等多種優(yōu)惠條件卻照收無誤。

王煉利擔(dān)憂地說，由于相關(guān)利益者的存在，土地出讓制度核心就有可能從收取出讓金本身，異化為收取出讓土地使用權(quán)過程中產(chǎn)生的“交易費(fèi)用”，因?yàn)榈胤秸坏莆粘鲎屚恋厥褂脵?quán)的權(quán)力，還掌握“由誰來受讓土地使用權(quán)”的決定權(quán)。