胡濤：水源地污染，源頭在制度

就水源地污染現(xiàn)狀，本刊記者采訪了國家環(huán)?？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心學(xué)術(shù)委員會主任胡濤。

沒有責(zé)任追究制度

中國新聞周刊：造成目前水污染加劇的根本原因是什么?

胡濤：是體制。

中國有政策，有收費(排污收費)，有技術(shù)設(shè)備，有環(huán)評，但我們投有良好的治理體制。今天還有人認為我們是技術(shù)、設(shè)備不到位，這樣的觀點，我們不能茍同。

據(jù)我們研究，中國目前比較缺乏的是一種GOVERMENCE(管治力)，包括政府、立法和司法，這比政策、資金、管理、技術(shù)更厲害。

中國新聞周刊：舉例來說……

胡濤：排放污水的企業(yè)，都通過了環(huán)評報告。那么，太湖也好，淮河也好，應(yīng)該不會繼續(xù)被污染了啊?？墒切碌奈廴揪驮谀莾好鲾[著，從哪兒來的?

這只能說明，很多環(huán)評是靠不住的。誰在做環(huán)評?是環(huán)保局下屬的環(huán)科所在做。環(huán)評是一種生意，環(huán)科所拿企業(yè)的錢，環(huán)保局負責(zé)審批，形成了一個利益鏈。

中國新聞周刊：如果出了假環(huán)評，怎樣追究責(zé)任?

胡濤：從理論上講，這件事挺簡單：誰批的?誰做的環(huán)評?我們可以倒推，很快就可以推出來誰應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。但是，我們沒有責(zé)任追究制度。起碼，這造成了部門利益的最大化。還拿環(huán)保部門為例，大家都知道排污要收費，如果環(huán)評得到認真執(zhí)行，從而關(guān)了超標排污企業(yè)，環(huán)保部門找誰收費去?

不要忘了，我們可是在實行收支兩條線制度，上繳罰款之后，大部分是可以返回給自己部門的。斷了這條線，環(huán)保部門肯定會說：我沒錢辦公。但環(huán)保局的職責(zé)是為當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負責(zé)，沒錢可以找人大、政府要去。

多頭管理的責(zé)權(quán)分歧

中國新聞周刊：以上說的只是體制問題中的一部分吧?

胡濤：是的。體制問題還包括部門之間的分歧、地方之間的分歧。

中國新聞周刊：部門間的分歧是怎樣的?

胡濤：說部門的分歧，得先從立法說起。

我們的立法有很多問題：一、法律之間有矛盾，有沖突之處；二、認識模糊；三、操作性差；四、執(zhí)法問題就更多。如果喊一聲“誰來執(zhí)行”?很多部門就都出現(xiàn)了。

中國新聞周刊：這就是所謂的多頭管理?

胡濤：《環(huán)保法》里面倒是寫了，由環(huán)?？偩纸y(tǒng)一監(jiān)督管理?？森h(huán)?？偩帜哪芙y(tǒng)一得了。

比如退耕還林，還林還草，這是一個有錢的事。有個部門就自己管起來，既不讓林業(yè)部門插手，也不讓環(huán)總做。再比如水質(zhì)污染，環(huán)總和水利部門總“打架”。環(huán)總說，就是水利部調(diào)水導(dǎo)致了污染；水利部則反唇相譏，說水污染的問題就是環(huán)總的責(zé)任。環(huán)總和海洋局之間也有爭論：海洋局認為是陸地污染順流而下導(dǎo)致的海洋環(huán)境惡化；環(huán)總則找出了近海養(yǎng)殖和油田污染的證據(jù)。最典型的要算保護區(qū)。除了環(huán)保部門，甲部門搞一個風(fēng)景名勝區(qū)，乙部門搞一個國家公園。

只要由兩個部門管事，就會有沖突，這種事兒多了。緣由在于責(zé)任不清楚。

中國新聞周刊：具體到水污染，地方之間又有哪些分歧?

胡濤：安徽蚌埠沒水喝，安徽可以說：污水從河南來。河南可以說：我有責(zé)任，但你自己也在往淮河里排污水。至于下游的江蘇，迎著淮河的人海口，更想問由誰負責(zé)?到底是環(huán)?？偩重撠?zé)?還是河南、安徽、江蘇負責(zé)?

河南省政府可以這樣說：這個責(zé)任不是我政府造成的，你可以關(guān)掉周口味精廠。表面看誰都有責(zé)任，實際誰都沒責(zé)任。

中國新聞周刊：在這件事情上，中央和地方又有怎樣的分歧?

胡濤：國家在1997年開始大規(guī)模治理淮河，想讓淮河變清。但如果我是淮河流經(jīng)地的省長，就會算一筆賬，企業(yè)開在我這里，利稅算我的，污染流到下游去，我干嗎要關(guān)掉我的利稅大戶?

誰來監(jiān)督，誰來檢討

中國新聞周刊：雖說現(xiàn)行體制下責(zé)任不好認定，但是否有應(yīng)急的辦法?

胡濤：辦法是有，那就是環(huán)?？偩忠桓妥硬宓降椎臋z查?？纯喘h(huán)總近些年來的環(huán)保風(fēng)暴吧，也只能是環(huán)總查出來一批，關(guān)掉一批或整治一批。

問題是，環(huán)總有200多個公務(wù)員編制，加上事業(yè)單位不過兩三千人，就算統(tǒng)統(tǒng)派到下面沒日沒夜地檢查，能覆蓋多少企業(yè)?多少村莊?你查得過來嗎?

10年前我就提過，說這是我們該干的事兒嗎?中央、地方、企業(yè)的責(zé)任都是什么?我當(dāng)時就建議界定中央和地方的責(zé)任。也是從那時開始，我所在的課題組加強了這方面的研究。

中國新聞周刊：剛才說到了政府，說到了立法，體制上還有哪些問題?

胡濤：監(jiān)督管理體制也有問題。

剛才說到了環(huán)評總能過關(guān)，這背后的利益，有人監(jiān)督嗎?淮河、太湖、滇池污染越來越嚴重，誰來檢討?如果說監(jiān)督體制上的亮色，那就是每年“兩會”期間，代表委員們的持久壓力，好歹還讓一些地方政府和企業(yè)不至于放肆無度。

中國新聞周刊：司法方面是否可以予以懲戒?

胡濤：刑法上是有“破壞環(huán)境罪”的，但據(jù)我所知，只有山西運城一例，企業(yè)被追究了刑事責(zé)任。

你可以看到，環(huán)境污染問題很多，但官司極少。你要去告企業(yè)，可企業(yè)有成千上萬，即使在西方，也很難打這場官司。

中國新聞周刊：找不著被告，就吃啞巴虧了?

胡濤：找不著被告的情況下，美國人就告美國環(huán)保局。美國環(huán)保局也因此經(jīng)常當(dāng)被告，也經(jīng)常輸官司。最近的一次，是民間團體狀告環(huán)保局不作為，對CO₂不控制，環(huán)保局被判敗訴。

實際上，在這場官司中，環(huán)保局希望輸?shù)魹楹?，因為法律沒有規(guī)定由環(huán)保局管二氧化碳，美國法院一宣判，按照英美法系的判例制度，環(huán)保局從此就可以去管CO₂了。

回到中國，前一陣浙江農(nóng)民狀告地方環(huán)保局不作為獲勝，是一個非常積極的信號。

建立很好計算的利益鏈條

中國新聞周刊：你的研究有哪些建設(shè)性意見?

胡濤：在“國家環(huán)境執(zhí)政能力”課題組研究的基礎(chǔ)上，我們做了進一步的分析，得出了如下結(jié)論：中央政府不能再負無限責(zé)任，中央和地方職責(zé)應(yīng)該互不重疊；各省職責(zé)不交叉；管理責(zé)任層層遞解到污染企業(yè)；中央實施以市場為導(dǎo)向、而不是以行政手段為主的動態(tài)調(diào)整。必須要采取市場機制下的手段，讓政府和企業(yè)一樣，都成為具備實質(zhì)意義的民事主體。

中國新聞周刊：具體到淮河或者太湖，怎么理解你的研究成果?

胡濤：我們還以淮河為例。按照目前的技術(shù)裝備和水平，在河南安徽兩省之間，對淮河進行斷面監(jiān)測是已經(jīng)在做了的事情，其中的數(shù)據(jù)，正好可以為我們所用。

對淮河進行的斷面監(jiān)測，可以看出河南的排污總量；同理，在安徽江蘇之間進行斷面監(jiān)測，就可以得出安徽的排污總量。

這樣，中央就可以根據(jù)斷面出水口水污染濃度向各省征收排污費——注意，在這—模式下，排污費由向企業(yè)征收轉(zhuǎn)而向省征收，這是這一機制實現(xiàn)的關(guān)鍵。

中國新聞周刊：政府只負有限責(zé)任的概念如何操作?

胡濤：省級政府，以及下級政府都只負有限責(zé)任。省級政府也可以如法炮制計算出市級政府的出水口水污染濃度。

通過對每個水污染當(dāng)量的計算，打個比方說，河南省政府需向安徽省政府每年支付10億人民幣的補償，具體到下級政府，也照此操作，每個行政單元都有市場化的責(zé)任。同時在轉(zhuǎn)移支付制度中做出限制，如果這10個億不賠，中央對河南的轉(zhuǎn)移支付就少10個億。此外，還要干部考核標準、刑事責(zé)任也都要跟上。在這一模式下，每個地區(qū)都有利益?zhèn)鬟f，都處在—個很好計算的利益鏈條上。

中國新聞周刊：這一研究進入實施階段了嗎?

胡濤：當(dāng)然還沒有。我們正在向中央反映，能不能拿—個小一點的流域給我們做個試點。試點中，一些細節(jié)上的漏洞可以得到完善，我們也相信，這一辦法，能夠從源頭上治理好中國的水污染、流域污染。

中國新聞周刊：若將環(huán)保總局升格為環(huán)境部，是一個行之有效的方案嗎?

胡濤：我不這么看。環(huán)?？偩稚?，如果沒有市場化手段支撐，不過是重復(fù)行政手段治理的老路。