有些公平是絕對的

陳　憲

在資源稀缺，尤其在二元結(jié)構(gòu)的背景下，大部分公平是相對的。然而，有些公平，像受義務(wù)教育的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是絕對的。盡管距離這個意義上的義務(wù)教育公平，還有很長的路要走，但這是道理，我們必須明白；這是目標(biāo)，我們必須確立。

近幾年來，政府在普及九年制義務(wù)教育，免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，以法律形式保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)等方面，做了一些工作。在今年的“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中提出，要“讓所有孩子都能上得起學(xué)，都能上好學(xué)”。免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，解決了“讓所有孩子都能上得起學(xué)”的問題，這是起碼的相對公平，比較容易做到；在未來的某個階段，做到“讓所有的孩子都能上好學(xué)”，就是目標(biāo)的絕對公平。盡管在現(xiàn)在看來，這是很難做到的，但這是必須努力為之的。

當(dāng)國家的法律、政府的指導(dǎo)思想和老百姓的愿望，在“讓所有的孩子都能上好學(xué)”的問題上達(dá)成共識，那么，我們首先就要合理地分配資源。義務(wù)教育是由國家法律規(guī)定的公共物品，這就意味著義務(wù)教育是非排他的，即每一個在受義務(wù)教育年齡階段的人，都必須受義務(wù)教育；非競爭的，即每一個受義務(wù)教育的人，都有獲得平均的教育資源的權(quán)利。免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，可以解決非排他的問題，但遠(yuǎn)不能解決非競爭的問題。在免除學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在已經(jīng)提出還要大幅度增加農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和師資待遇的問題，這就是解決非競爭的問題，即“上好學(xué)”的問題。

基于義務(wù)教育階段“讓所有的孩子都能上好學(xué)”的目標(biāo)，我們來比較中國東部城市中小學(xué)與中西部農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件和師資水平，不說它們之間的差距是天壤之別，也可以說是相距甚遠(yuǎn)。因此，當(dāng)我們在為免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)拍手稱快的時候，還要看到，中國義務(wù)教育公平還有很長的路要走。但義務(wù)教育的絕對公平，不僅是必須做到的，而且，是經(jīng)過努力能夠做到的。

有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，根據(jù)發(fā)展階段、辦學(xué)成本等因素，應(yīng)當(dāng)有一個義務(wù)教育階段生均的政府撥款標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)無關(guān)，和地區(qū)的位置也無關(guān)，只是可以根據(jù)地區(qū)生活費(fèi)用指數(shù)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。不同國家由于體制原因，在該撥款中，來自中央政府和地方政府的比重可能有較大差別，但這對受義務(wù)教育的個人來說，是基本不發(fā)生影響的。而且，較落后地區(qū)的地方政府不能隨意降低這一標(biāo)準(zhǔn)，如果由于自身財(cái)政能力不足，不能達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，可以申請中央政府的轉(zhuǎn)移支付。這一做法對于義務(wù)教育規(guī)模較大，區(qū)域發(fā)展水平差異較大，城鄉(xiāng)和地區(qū)間移民又門檻較高的國家，是十分必要的。這是公平分配義務(wù)教育資源的基本要求。對于從事義務(wù)教育的教師，國家同樣要制定一個收入標(biāo)準(zhǔn)，它也和城鄉(xiāng)無關(guān)，和學(xué)校所在位置無關(guān)，僅和教師資質(zhì)、地區(qū)生活費(fèi)用指數(shù)有關(guān)。筆者提出一個設(shè)想，是否能將義務(wù)教育階段教師收入均等化，作為解決二元結(jié)構(gòu)問題的一個突破口，引導(dǎo)一批合格的義務(wù)教育師資到中西部農(nóng)村長期從事教育工作。與此同時，對于生均辦學(xué)條件，如教學(xué)實(shí)驗(yàn)用房面積、文體活動場所面積、圖書期刊數(shù)量等，也要有一個剛性的標(biāo)準(zhǔn)。

有人會認(rèn)為，本文提出的義務(wù)教育絕對公平的目標(biāo)過于理想化，脫離了現(xiàn)階段的發(fā)展實(shí)際。是的，這一目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距的確很大，實(shí)施起來也會困難很大。我認(rèn)為，現(xiàn)在提出這一目標(biāo)的重要意義在于：其一，今后推出的任何與發(fā)展義務(wù)教育的政策、措施，都必須將這一絕對公平的理念融入其間，止住任何繼續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)和地區(qū)間義務(wù)教育差距的可能（這種可能性是存在的），再用一個較長時期，縮小這一差距，直至達(dá)到目標(biāo)。其二，城鄉(xiāng)和地區(qū)間現(xiàn)有義務(wù)教育條件，在存量意義上的差距已經(jīng)客觀存在，而現(xiàn)在提出的措施，又僅僅是增量意義上的改善，即使全部做到了，也無法從根本上解決存量已經(jīng)存在的差距。要從根本上一并解決存量的差距，還需要其他的具體措施。因此，我們既然講“天下公平，教育為先”，就沒有任何理由不采取上述措施。

當(dāng)然，義務(wù)教育資源公平，要有一個好的分配機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，既防止截留、挪用和貪污，又能產(chǎn)生較高的效率。在防止截留、挪用和貪污方面，要加快制度建設(shè)，做到嚴(yán)刑峻法。在提高分配效率方面，要盡可能采用比較直接的分配方法，使資源更有效地用于義務(wù)教育，使受教育者更多地受益。還必須看到，任何公平分配，尤其是絕對公平分配，都會出現(xiàn)犧牲效率的情形，這經(jīng)常是難免的。然而，在“公平第一、效率第二”的領(lǐng)域，即使?fàn)奚稽c(diǎn)效率，也要優(yōu)先做到公平。更何況，義務(wù)教育資源公平分配的結(jié)果，是有利于效率，是會產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”的。

我們的改革目標(biāo)，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在這個體制中，對于涉及公民基本權(quán)利方面，要有一些絕對公平，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療和最低保障等。我們利用社會主義的制度優(yōu)勢、體制優(yōu)勢，最大限度地動員資源，是可以做到這些方面的絕對公平的。現(xiàn)在，我們又有了近30年來改革、開放、發(fā)展所形成和積累的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就更加有條件開始做這些本來就應(yīng)該做的事情。

（作者系上海大學(xué)教授）