“公共利益”三問

王　軼

編者按:重慶"最牛釘子戶"一事中，拆遷是在"公共利益"的名目下進(jìn)行的。而"有沒有公共利益"，"什么是公共利益"，"如何防止公共利益被濫用而導(dǎo)致侵害公民合法的私有財(cái)產(chǎn)"等等問題，也恰恰是剛剛通過的《物權(quán)法》在立法過程中反復(fù)爭議的一些焦點(diǎn)，本刊特刊發(fā)物權(quán)法草案起草小組成員?中國人民大學(xué)王軼教授的文章，對上述問題逐一回顧辨析，以饗讀者。

從一樁美國的征地官司說起

新倫敦是美國康涅狄格州的一個小城市。這個城市過去經(jīng)濟(jì)一直不景氣，很多人失業(yè)。1998年1月，州政府批準(zhǔn)發(fā)行債券，資助一家民間非營利實(shí)體"新倫敦開發(fā)公司"(NLDC)開展城市規(guī)劃活動。同年2月，輝瑞制藥公司計(jì)劃在新倫敦投資建立研究機(jī)構(gòu)。市政當(dāng)局意圖以該研究機(jī)構(gòu)和擬建的海岸警衛(wèi)隊(duì)博物館為中心，對泰晤士河邊地區(qū)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。2000年1月，市政府批準(zhǔn)了NLDC制訂的涉及90英畝土地的綜合開發(fā)計(jì)劃，并委托NLDC作為開發(fā)代理商負(fù)責(zé)實(shí)施。同時，授權(quán)NLDC購買或征收私人財(cái)產(chǎn)。NLDC成功地議價(jià)購買了90英畝開發(fā)范圍內(nèi)的大多數(shù)房地產(chǎn)，但與另外一些業(yè)主的談判受挫。同年11月，NLDC啟動征收程序，引發(fā)了一起歷時長久的官司。12月，凱洛等9位業(yè)主將新倫敦市及NLDC訴至當(dāng)?shù)馗叩确ㄔ?，主張征收行為違反憲法第五修正案規(guī)定的"公共使用"(public use)限制。當(dāng)?shù)馗叩确ㄔ鹤鞒鼋共糠重?cái)產(chǎn)征收的裁決后，雙方又上訴至康涅狄格州最高法院，而州最高法院認(rèn)定了全部征收行為的有效性。

凱洛等接著向聯(lián)邦最高法院上訴，主張市政府征收其財(cái)產(chǎn)用于私人經(jīng)濟(jì)開發(fā)是一種違憲行為。2005年6月23日，美國聯(lián)邦最高法院的9名法官以5比4裁定，維持州最高法院的裁決，從而認(rèn)定了一個城市可以為一項(xiàng)旨在振興不景氣地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展計(jì)劃而征收私有財(cái)產(chǎn)。

聯(lián)邦最高法院的法律意見書認(rèn)為，"該市對于被征地的規(guī)劃部署合乎'公共使用'，且在'第五條修正案'條款的含義之內(nèi)"。按照上述美國聯(lián)邦最高法院的判決，只要開發(fā)屬于"公共使用"范疇，地方市政當(dāng)局便有權(quán)強(qiáng)行征收私有土地用于商業(yè)開發(fā)。

認(rèn)定何為"公共利益"，從來都是很困難的事情。"凱洛訴新倫敦市案"說明，不管在世界上什么地方，這個問題上都帶來了爭議和分歧，有時候，人們不得不訴諸司法機(jī)關(guān)，才能求得裁決。

《物權(quán)法》中的"公共利益"之爭

2007年3月16日頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定，只有為了公共利益的需要，有關(guān)部門才可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地和單位?個人的房屋及其他不動產(chǎn)。不難看出，可以動用國家征收權(quán)的門檻就是"公共利益"。

在物權(quán)法起草的過程中，由于對公共利益的概念界定以及類型列舉未能凝聚足夠的共識，立法機(jī)關(guān)最終決定暫不就公共利益問題做出進(jìn)一步的規(guī)定。但如何正確理解"公共利益"卻是物權(quán)法實(shí)施過程中事關(guān)民生的大問題，不可不察。

在《物權(quán)法》出臺前后，什么是"公共利益"，如何界定"公共利益"，《物權(quán)法》是否需要對"公共利益"的類型進(jìn)行列舉，"公共利益"的具體情形能否窮盡，以及如何防止"公共利益"被濫用導(dǎo)致侵害個人利益等等問題，一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)所在。

甚至連"公共利益"是否存在，也有不小的爭議。其中至少出現(xiàn)過兩種對立的觀點(diǎn)。這就是集體主義社會觀和個人主義社會觀在"公共利益"問題上的對立。

"公共利益"是否存在?

個人主義社會觀至少包含幾方面內(nèi)容:社會是由抽象的個人組成的，個人是本源，社會是派生的，個人的性質(zhì)決定社會的性質(zhì)，社會的性質(zhì)是組成社會的個人性質(zhì)的總和。社會的利益是組成社會的個人的利益之總和。除了個人利益外，社會并沒有任何獨(dú)特的利益。

與個人主義相反的是一種將社會視為有機(jī)體的學(xué)說。這種有機(jī)體論一般至少包括幾方面內(nèi)涵:第一，社會是一個整體，是一個有機(jī)的存在，而不是個人的某種簡單的聯(lián)合體;第二，整體大于部分之和，除了組成社會的個人利益之外，社會有某種共同的利益;第三，整體決定部分的性質(zhì)，從來沒有抽象的個人，絕對的個人，個人的性質(zhì)是由他所在社會的性質(zhì)決定的;第四，離開整體不能理解部分，只有將個人置于整體之中才可能理解其社會特征;第五，組成整體的各部分之間相互聯(lián)系?相互依存。

個人主義的社會觀，就其本質(zhì)而言是把社會看作是某種形式的聯(lián)合體。社會是人們聚集在一起的產(chǎn)物。人們聚集的目的是為了實(shí)現(xiàn)各自的利益。除了每個人自己的利益以外，社會沒有自身獨(dú)特的利益。在這種意義上，所謂個人利益服務(wù)于社會利益，只能是毫無意義的昏話。

與此相反，集體主義的社會觀就其本質(zhì)而言是把社會看作是一個共同體。它不僅僅是一群個人的簡單集合體，而是由人們組成的某種形式的共同體。這意味著，人們之間有某種超越個人利益之上的紐帶，即共同利益?共同信仰?共同道德。這個共同體的利益絕對大于所有個人利益的總和。

自《中華人民共和國民法通則》頒行以來我國的民事立法傳統(tǒng)來看，實(shí)際上是采納了集體主義的社會觀。因此在《民法通則》等民事立法上強(qiáng)調(diào)公共利益與私人利益的區(qū)分。如被確認(rèn)為民法基本原則的公序良俗原則，就發(fā)揮著維護(hù)公共利益的使命，

另一項(xiàng)民法的基本原則---誠實(shí)信用原則，更是在民法領(lǐng)域負(fù)有維護(hù)公共利益以及在特定情形下積極推動公共利益得到實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。

如何界定"公共利益"?

有的學(xué)者從正面列舉"公共利益"應(yīng)當(dāng)包括的事項(xiàng):公共秩序的和平與安全;經(jīng)濟(jì)秩序的健康?安全及效率化;社會資源與機(jī)會的合理保存與利用;社會弱者利益(如市場競爭社會中的消費(fèi)者利益?勞動者利益等等)的保障;公共道德的維護(hù)(這在任何市場經(jīng)濟(jì)國家及其任何發(fā)展階段都顯得特別突出);人類朝文明方向發(fā)展的條件(如公共教育?衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展)等。

也有學(xué)者通過列舉反面的類型來闡明什么是公共利益。例如，他們認(rèn)為，有三種利益:政府自身的利益，商業(yè)利益和特定利益集團(tuán)的利益，就肯定不是公共利益。

還有學(xué)者通過分析公共利益部門化的現(xiàn)象及成因，將部門利益排除在公共利益之外。有學(xué)者干脆放棄了對公共利益進(jìn)行正面或方面類型化的努力，試圖通過概念解析和概念辨析來闡明何謂公共利益。還有學(xué)者則試圖借助對公共利益決定方法的分析來闡釋公共利益，建議中國應(yīng)該將注意力從"公共利益"的理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)，讓全國和地方人大及其常委會在征收和補(bǔ)償方案的決定中發(fā)揮更大作用。

如何防止"公共利益"被濫用?

筆者認(rèn)為，討論何為公共利益，首先要強(qiáng)調(diào)公共利益具有以下特點(diǎn):第一，要強(qiáng)調(diào)其具有直接相關(guān)性。即特定的利益關(guān)系的安排，只有直接涉及到公共利益，這個時候才有公共利益的問題。不能把與公共利益間接相關(guān)的事項(xiàng)也都?xì)w為公共利益。第二，公共利益要強(qiáng)調(diào)一種可還原性，即公共利益必須最終能夠還原為特定類型，特定群體民事主體的私人利益。一個脫離了特定類型?特定群體民事主體私人利益的公共利益，肯定不是正當(dāng)?shù)墓怖?。第三，?nèi)容的可變性，也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。隨著社會的發(fā)展，時間的流逝，公共利益的內(nèi)容會發(fā)生變化，這也會讓我們的法律適應(yīng)未來社會生活發(fā)展的需要。第四個特性，就是不可窮盡性，即使通過立法和司法兩個機(jī)構(gòu)對公共利益進(jìn)行具體的確定，公共利益的類型仍然無法窮盡。

基于以上認(rèn)識，為防止公共利益被濫用，在法治的社會中，確認(rèn)公共利益的機(jī)制應(yīng)限定為以下兩個途徑:

第一，由立法機(jī)關(guān)遵循法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則，通過相應(yīng)的立法行為去確定。

我國現(xiàn)行法律中即有部分法律對公共利益進(jìn)行了一定程度的列舉，如《中華人民共和國信托法》第60條列舉了公益信托的具體情形。

第二，由司法機(jī)關(guān)按照法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則去認(rèn)定。這也是比較法上常見的做法。上文所引發(fā)生在美國的"凱洛訴新倫敦市案"就是很好的例子。我國法院也通過類似的途徑來確定公共利益。如2006年9月21日，鄭州市二七區(qū)人民法院審結(jié)了一起經(jīng)濟(jì)適用房指標(biāo)轉(zhuǎn)讓被認(rèn)定無效案，法院最終認(rèn)定只有符合條件的家庭才擁有經(jīng)濟(jì)適用房的購買資格，通過協(xié)議贈與沒有購買資格的其他家庭擾亂了我國經(jīng)濟(jì)適用房的管理秩序，損害了公共利益，因此轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效。