直面國資委轉(zhuǎn)型

葉　檀

國資委在成立將近4年之后，轉(zhuǎn)型問題已經(jīng)迫在眉睫。2007年1月11日，國資委主任李榮融會見美國高盛集團(tuán)董事長兼首席執(zhí)行官貝蘭克梵一行時(shí)說，完善中國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是重中之重，國資委需要在這方面與包括高盛集團(tuán)在內(nèi)的國際知名機(jī)構(gòu)開展合作，以進(jìn)一步推動(dòng)中國國有企業(yè)的改革與發(fā)展。

此前，關(guān)于央企的并購重組、海外上市、國資控制領(lǐng)域等，國資委已做出了信心十足的表態(tài)。至此，外界看到了國資委有意轉(zhuǎn)身為國有投資控股公司的動(dòng)向。

2003年4月6日，國資委作為國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)掛牌成立。按國資委主任李榮融的說法，特設(shè)機(jī)構(gòu)的目的是“為了維護(hù)所有者權(quán)益，維護(hù)企業(yè)作為市場主體依法享有的各項(xiàng)權(quán)利，督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失”，是全民資產(chǎn)的托管人，擁有“管資產(chǎn)、管人、管事”的“三管”之權(quán)。

在基本厘清管理職能，從數(shù)十個(gè)政府部門多頭管理央企的局面，轉(zhuǎn)由國資委一家管理之后，4年來，人們已經(jīng)看到了大型國企在中國經(jīng)濟(jì)中縱橫馳騁的樣子。而作為國有企業(yè)出資人代表，國資委掌握著越來越少的央企數(shù)量和越來越龐大的資產(chǎn)：通過兼并重組，央企數(shù)量從2003年國資委成立之時(shí)的196家下降到目前的159家，國資委的目標(biāo)是2010年下降到80至100家；2003年以后，央企資產(chǎn)總額和銷售收入年均各增加1萬多億元，實(shí)現(xiàn)利潤和上繳稅金每年各增加1000多億元。

不過，“特設(shè)機(jī)構(gòu)”四個(gè)字使國資委從成立之初便身份尷尬，這個(gè)介于政府機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的特殊性質(zhì)的單位，既不是一個(gè)名正言順的行政權(quán)力部門，也不是一個(gè)市場管理機(jī)構(gòu)，更不是履行出資人之職的股東。

也就是說，由于身負(fù)特殊使命而走上歷史舞臺的國資委，既可以成為掌握巨大經(jīng)濟(jì)與社會資源、擁有極大權(quán)力的“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，也可以變成中國改革過程中曇花一現(xiàn)的過渡性機(jī)構(gòu)，就像其它一些政策性機(jī)構(gòu)一樣——因?yàn)檎咝в煤谋M而退出歷史舞臺。

很顯然，國資委不但要領(lǐng)著央企巨頭面向未來，還必須想辦法將自身未來的故事講好。恰恰是為了講好后面的故事，國資委成立不久，就卷入了一場雙重暗戰(zhàn)。

權(quán)利的本質(zhì)

國資委成立以來，最為人詬病之處，是行政管理職能與市場行為不分。國資委明確以“維護(hù)所有者權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失”為己任，一方面作為國有資產(chǎn)的代理人履行管理國有資產(chǎn)之責(zé)，以出資股東身份管理企業(yè)運(yùn)作、主導(dǎo)企業(yè)管理重組；另一方面，以一個(gè)序列外的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)之身，履行政府機(jī)構(gòu)的行業(yè)市場調(diào)控之職。

央企的“遠(yuǎn)股東”身份與沿襲的行政管理方式，讓國資委看上去更像是傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)而不是大股東或者大股東代理者。從長遠(yuǎn)考慮，成為一個(gè)市場化投資者，更符合社會整體價(jià)值觀，也有利于國資委的長遠(yuǎn)生存，同時(shí)無損于國資委的行政管理權(quán)。

轉(zhuǎn)型由此開始，并顯得十分順利。2006年是國資委春風(fēng)得意的一年。在年初的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人工作會議上，國資委主要領(lǐng)導(dǎo)明確表示，國資委與財(cái)政部之間進(jìn)行的關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算編制權(quán)的爭議，歷經(jīng)數(shù)年已經(jīng)塵埃落定——從2006年開始，國資委正式試編中央企業(yè)國有經(jīng)營資本預(yù)算。

2007年年初，國資委進(jìn)一步表示，國有資本預(yù)算將在年內(nèi)推出。實(shí)際上，試行方案已醞釀研討數(shù)年，并在一些地區(qū)進(jìn)行了試驗(yàn)。

與國有資本預(yù)算編制權(quán)同時(shí)落實(shí)的還有央企的分紅權(quán)，包括紅利的管理權(quán)與支配權(quán)等。從1994年開始，為了國有企業(yè)自身的長遠(yuǎn)發(fā)展，也因?yàn)閲筇幱谄毡榻?jīng)營困境的現(xiàn)實(shí)，國家允許國有企業(yè)停止向國家財(cái)政上繳利潤和分紅。

此外，國資委還將通過另一份即將出臺的法律文件獲得合法性依據(jù)，如果擬議中的《國有資產(chǎn)法》順利通過，那么，國資委將對國企行使股東權(quán)而非管理權(quán)，或者說，一切管理權(quán)將借由股東身份來行使，由此，國資委的目前角色定位與行為模式將發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，國資委將成為企業(yè)法人。

據(jù)報(bào)道，《國有資產(chǎn)法》將“調(diào)整經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理體制和監(jiān)管體制”，形成“中央、省級、地區(qū)級三級出資人代理制度。屆時(shí)，國資委作為出資人，將以特殊民商法主體的身份參與企業(yè)的監(jiān)管，行使股東權(quán)，以大股東甚至唯一股東的身份組建董事會進(jìn)行市場化管理，淡化以往的行政色彩。

上面的故事，個(gè)個(gè)指向一個(gè)核心，即國資委權(quán)利的落實(shí)，而這些權(quán)利的落實(shí)，又直接決定著這個(gè)“特設(shè)機(jī)構(gòu)”自身的歷史性演變。國資委在轉(zhuǎn)變身份的過程中，遇到兩個(gè)強(qiáng)有力的競爭對手：一是財(cái)政部，主要表現(xiàn)在央企預(yù)算編制權(quán)與紅利權(quán)的歸屬方面；另一個(gè)是匯金公司，主要表現(xiàn)在誰將成為中國之“淡馬錫”的爭奪戰(zhàn)中。

由國資委還是由財(cái)政部主導(dǎo)央企預(yù)算編制，牽涉對于央企與央企收益性質(zhì)的基本判斷。如果由財(cái)政部主導(dǎo)，意味著央企資金與紅利將被納入公共財(cái)政預(yù)算體系，作為財(cái)政收入的重要組成部分由政府統(tǒng)籌使用；而由國資委主導(dǎo)央企預(yù)算編制，雖然紅利仍然可以成為公共財(cái)政的一部分，但由于編制與使用權(quán)掌握在國資委手中，國資委可以通過預(yù)算權(quán)、資本平臺、央企實(shí)體等構(gòu)筑較為完整、相對封閉的經(jīng)營與監(jiān)管鏈條。

其實(shí)國資委早已開始建立有效的資金池，通過內(nèi)部整合與資源的調(diào)配，實(shí)現(xiàn)央企整體收益最大化。除了推出國家開發(fā)投資公司和誠通集團(tuán)作為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司試點(diǎn)投石問路以外，最近傳出消息，國資委正在醞釀組建一家新的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，作為推進(jìn)中央企業(yè)股份制改革的操作主體和責(zé)任主體，公司有望根據(jù)授權(quán)，行使對部分央企的出資人權(quán)利，直接持有央企股權(quán)。據(jù)報(bào)道，2007年，國資委希望學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)，起碼直接持有一家公司的股份，以便更為直接地對央企與市場資源進(jìn)行干預(yù)。

從理論上說，央企紅利由國資委掌握之后，央企將從公共財(cái)政體系中剝離出來，獨(dú)立運(yùn)作。一旦國資委如愿成為中國的淡馬錫，注冊為企業(yè)法人，國資委的國有資產(chǎn)收益預(yù)算也就成為企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算。國資委每年取得的國有資產(chǎn)收益按照《公司法》規(guī)定，根據(jù)股東會、董事會作出的決議，在國務(wù)院國資委和財(cái)政部之間進(jìn)行分配。如此，一個(gè)公共財(cái)政的問題就被轉(zhuǎn)化為公司稅收、收益分配等問題了。

雙巨頭正在上演的大戲

如果說與財(cái)政部的預(yù)算權(quán)爭奪戰(zhàn)反映出對于公共財(cái)政的不同理解，那么，國資委與匯金公司關(guān)于誰是中國淡馬錫的爭奪戰(zhàn)，則是對于國企經(jīng)營之道的選擇。

央企改革途徑極多，目前來看，國資委比較青睞的路徑是新加坡淡馬錫之路。這不僅因?yàn)榈R錫模式在資本國有制下取得了不俗的經(jīng)營業(yè)績，讓人看到了國有資本與現(xiàn)代投資理念的完美結(jié)合；另一方面，淡馬錫公司資本歸屬于新加坡財(cái)政部，卻按民間法人身份注冊，資產(chǎn)從成立之時(shí)的3.5億新元，發(fā)展到今天擁有900多億、管轄新加坡20多家政聯(lián)企業(yè)、間接控制2000多家企業(yè)、囊括新加坡時(shí)報(bào)指數(shù)44%的上市公司，成為世界上最成功的政府企業(yè)。

這正是國資委一些人憧憬的目標(biāo)。不僅中央國資委，一些地方國資委也頻頻過訪新加坡，希望取得真經(jīng)。成為世界上最大新興市場最有實(shí)力的國有經(jīng)濟(jì)體的總股東，名正言順地成為紅利的掌管者和分配者，還無損于既有的“管資產(chǎn)、管人、管事”的監(jiān)管地位，一石三鳥，何樂而不為？

作為一家政府全資控股投資公司，國資委一旦被界定為中國淡馬錫，其觸角將無遠(yuǎn)弗屆，現(xiàn)在被視為央行與銀監(jiān)會禁臠的國有金融機(jī)構(gòu)也將納入國資委囊中。而相反的意見是，匯金作為政府背景的國有控股投資公司，治理結(jié)構(gòu)清晰，本來就是企業(yè)法人，一直按市場化方式運(yùn)作，對入股公司而言屬于“近股東”，沒有管理越位或者虛置的嫌疑，顯然比國資委更應(yīng)該得到中國淡馬錫的身份。

雖然國資委也以建立董事會、業(yè)績考核等方式向“近股東”身份轉(zhuǎn)化，但只是遙遠(yuǎn)的愿景，目前還難看到成功的希望。目前，只有19家央企進(jìn)行了董事會試點(diǎn)，并且效果堪疑。國資委更熱衷于紅頭文件，即使在主導(dǎo)央企的并購重組時(shí)也是如此。

在這種情況下，國資委與匯金公司似乎已經(jīng)暗自角力了。今年1月初，央行行長周小川透露，將對中央?yún)R金公司進(jìn)行重組改造，確保對重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的絕對控制。市場人士認(rèn)為這是周小川為匯金的轉(zhuǎn)型之爭定下基調(diào)，匯金不會成為金融國資委，而會轉(zhuǎn)型為中國的“淡馬錫”。2003年成立的匯金公司主要職能是代表國家行使作為重點(diǎn)金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)，至目前來看，匯金公司在中國金融機(jī)構(gòu)的改革中起到了舉足輕重的作用。

作為一個(gè)企業(yè)法人主體與投資控股公司，匯金與市場化運(yùn)作國有資本的淡馬錫更加接近，但范圍局限于金融領(lǐng)域；國資委這個(gè)遠(yuǎn)股東雖然權(quán)限較大，卻難以得到市場首肯。國資委與匯金的爭奪戰(zhàn)，事實(shí)上是對央企資源的爭奪戰(zhàn)，誰在此役中獲勝，誰就能成為中國所有中央層級的國有企業(yè)的實(shí)際操控者，換句話說，是國有大中華公司的大股東，因此，一場曠日持久的爭奪在所難免。

有意思的是，為了得到大股東身份，雙方正在展示自己的市場化取向，國資委一直在推進(jìn)董事會、股權(quán)多元化試點(diǎn)，但是在絕對控股權(quán)方面卻從不松口，并以此為理由拒絕了央企上市公司劃撥社保的要求。

等待壟斷自殺嗎？

由于定義模糊，約束乏力，按照權(quán)力的自我膨脹邏輯，國資委在經(jīng)濟(jì)生活中逐漸溢出邊界，擁有了出資人與監(jiān)管者的雙重權(quán)利；也由于全民產(chǎn)權(quán)的長期虛置狀態(tài)和路徑依賴，讓國資委看上去越來越像個(gè)強(qiáng)有力的行政機(jī)構(gòu)：從國企宏觀政策的制訂，到央企管理人員的招聘、董事會的構(gòu)成人員等等，均占據(jù)著主導(dǎo)權(quán)。國資委已經(jīng)無堅(jiān)不摧，其觸角深入中國經(jīng)濟(jì)生活的每個(gè)地帶。

加之本輪經(jīng)濟(jì)周期的重工業(yè)當(dāng)?shù)溃肫蟮呢?cái)務(wù)報(bào)表如沐春風(fēng)，股市上也透出央企為王的大潮。但是，央企為王的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有可能引發(fā)雙重質(zhì)疑：第一，是不是會固化目前靠壟斷為主的央企贏利模式？第二，是不是會造成以市場化面目出現(xiàn)實(shí)則以行政權(quán)力運(yùn)作的既得利益群體？

近3年來，央企利潤排名前40強(qiáng)的企業(yè)，瓜分了央企95％的利潤，這40強(qiáng)企業(yè)，主要分布在石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運(yùn)輸和電力等壟斷行業(yè)。唯僅如此，人們更擔(dān)心以央企贏利獲得合法生存依據(jù)之后的國資委，對于壟斷采取越來越曖昧的態(tài)度。

國資委已經(jīng)表現(xiàn)出的態(tài)度，似乎已在證明他們對市場化的理解僅僅停留在不斷增長的贏利數(shù)據(jù)上面。國資委與其它行業(yè)監(jiān)管者和市場主體不斷進(jìn)行拉鋸戰(zhàn)，先是在股改態(tài)度上一波三折，股改推進(jìn)之后一再強(qiáng)調(diào)國有股絕對控制權(quán)，在央企的重組與并購等過程中摻入了明顯的管理層意志，并且斷言石油行業(yè)無壟斷，如此種種，讓人擔(dān)心國資委對市場化的理解十分偏頗。

細(xì)心觀察國資委，在更多的時(shí)候，它不像是全民財(cái)產(chǎn)的守護(hù)者，往往更像社會資源的爭奪者。

而且，除了央企本身之外，圍繞央企形成的龐大的利益群體對于央企的壟斷溢價(jià)已經(jīng)欲罷不能。首先，政府財(cái)政收入仍極端依賴央企的利潤，2005年，央企上繳的流轉(zhuǎn)稅、所得稅總計(jì)5000多億元，加上個(gè)人所得稅、關(guān)稅、增值稅計(jì)7500億元，總計(jì)占當(dāng)年國家稅收總量的1/4弱、1/5強(qiáng)。

其次，央企改革成本并未消化。從2000到2006年，破產(chǎn)企業(yè)共有價(jià)值人民幣4000億元的債務(wù)被轉(zhuǎn)移到國資委，債務(wù)問題嚴(yán)重制約著大量國企的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對于還有多少債務(wù)需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)目前仍沒有確切數(shù)字。要化解這一問題，只能依賴央企贏利。欠賬額高達(dá)1萬多億元的社保基金也需要央企紅利或者股權(quán)加以充實(shí)。

第三，雖然未經(jīng)證實(shí)，但大多數(shù)人相信只有央企才能保證中國經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而與國外大公司競爭。

第四，圍繞央企形成龐大的利益群體，不僅包括屢屢受到抨擊的國資委、國企高管，也包括國企投資者，投資者只有一個(gè)希望，就是央企保持壟斷地位繼續(xù)贏利。

第五，央企贏利能夠即時(shí)反映，而成本很難核算，不利反應(yīng)是隱性而滯后的。

有此五條理由，中國2006年從實(shí)體經(jīng)濟(jì)到資本市場，經(jīng)歷了一場央企盛宴，央企與國資委地位空前提高。在很多人看來，所有制與產(chǎn)權(quán)的變更無關(guān)緊要，重要的是公司治理結(jié)構(gòu)的完善。除了淡馬錫模式之外，還找不到類似的大規(guī)模成功的例子，淡馬錫模式因此成為中國各界的關(guān)注焦點(diǎn)，以及唯一的模仿對象。

如果此次國資委淡馬錫模式改革成功，其大股東身份將加蓋法律的大紅印章，意味著國資委的出資人身份將通過法律的形式落地，其行為從目前側(cè)重于行政管理，轉(zhuǎn)向按照民商法律的規(guī)范行使股東職責(zé)。這將是革命性的轉(zhuǎn)變。

如此一來，下面的一連串問題需要各方馬上作答：坐實(shí)了大股東的身份，就能改變目前對國企管理、改制過程中以政策為主、法律法規(guī)為輔的現(xiàn)狀嗎？難道現(xiàn)在的國資委沒有享受到大股東權(quán)利嗎？國資委的紅頭文件情結(jié)能消散嗎？一個(gè)特設(shè)的行政性公司掌握大量權(quán)力之后就能成長為市場化的按國際資本市場規(guī)律運(yùn)作的投資控股公司嗎？

這些問題對于國資委更加棘手，對于中國經(jīng)濟(jì)同樣如此。