十年籌備，“愛(ài)眼”無(wú)門(mén)

姚　遙

2006年12月27日，備受關(guān)注的愛(ài)眼協(xié)會(huì)籌辦人之一董堅(jiān)訴中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部不履行法定職責(zé)一案宣判，北京市第一中級(jí)人民法院駁回董堅(jiān)的訴訟請(qǐng)求。

對(duì)于這樣的一個(gè)判決結(jié)果，董堅(jiān)的代理人夏霖律師表示，本案是一個(gè)贏不起而輸?shù)闷鸬陌讣?。而董?jiān)本人，則在判決下達(dá)后提出了上訴。對(duì)于上訴的結(jié)果，當(dāng)事人和律師都不甚樂(lè)觀，但是作為中國(guó)公民自由結(jié)社第一案，他們始終希望在法律的道路上能夠走得更遠(yuǎn)一些。

這起案件的起源并不復(fù)雜，2000年初，董堅(jiān)和眼科權(quán)威專(zhuān)家等164人發(fā)起籌備“中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)”，協(xié)會(huì)將改變國(guó)人視力保護(hù)不力現(xiàn)狀作為自己的主旨。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，成立“愛(ài)眼協(xié)會(huì)”首先要征得業(yè)務(wù)主管單位即衛(wèi)生部的同意。但是，就在第一步申請(qǐng)上，一直到走上法院還未有定論。

對(duì)于從1996年就開(kāi)始正式籌備愛(ài)眼協(xié)會(huì)的人士之一董堅(jiān)而言，這一路走來(lái)，一晃已經(jīng)是10年過(guò)去了，而愛(ài)眼協(xié)會(huì)的正式成立，似乎還遙遙無(wú)期。

愛(ài)眼夢(mèng)：從愛(ài)眼日到愛(ài)眼協(xié)會(huì)

董堅(jiān)不是一名眼科方面的專(zhuān)家，只是偶然從《大眾醫(yī)學(xué)》雜志上讀到一篇題為《搶救1000萬(wàn)兒童的眼睛》的文章后，開(kāi)始積極搜集相關(guān)資料。董堅(jiān)與天津醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院眼科教授王延華、軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院研究員徐廣第、天津醫(yī)學(xué)院流行病學(xué)研究室教授耿貫一四人一起，于1992年9月25日以《建立全國(guó)愛(ài)眼日倡議書(shū)》拉開(kāi)了全國(guó)愛(ài)眼活動(dòng)的帷幕。

1990年代前后，中國(guó)公眾近視率大幅度增加，用眼科學(xué)和保護(hù)眼睛的知識(shí)未能得到普及，而各種打著高科技旗號(hào)的醫(yī)療產(chǎn)品充斥著市場(chǎng)。在這樣的狀況下，董堅(jiān)在1991年時(shí)萌發(fā)了兩個(gè)在公眾中普及用眼知識(shí)的想法，其一是推動(dòng)愛(ài)眼日，目的在于號(hào)召社會(huì)各界人士，以各種形式宣傳眼睛的保健知識(shí)，開(kāi)展愛(ài)眼活動(dòng)，樹(shù)立愛(ài)眼意識(shí)，積極開(kāi)展眼病的社會(huì)性防治工作；其二是成立一個(gè)愛(ài)眼協(xié)會(huì)，作為一個(gè)群眾性的推廣眼保健的組織，建立眼科醫(yī)生和普通群眾之間的聯(lián)系，方便眼病預(yù)防和眼保健知識(shí)的傳播，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)群體的力量防治眼病。在萌發(fā)這兩個(gè)想法后的第一時(shí)間，他就找到衛(wèi)生部希望得到支持。董堅(jiān)說(shuō)，他當(dāng)時(shí)得到的反饋是當(dāng)頭一瓢涼水，工作人員向他預(yù)言，兩個(gè)想法一個(gè)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

事在人為。自1992年董堅(jiān)等人在天津地區(qū)首先推動(dòng)愛(ài)眼日活動(dòng)后，愛(ài)眼日的活動(dòng)日漸紅火，隨后京津滬等大城市先后舉辦愛(ài)眼日活動(dòng)，認(rèn)同愛(ài)眼日的人士逐漸增多，影響力也越來(lái)越大。愛(ài)眼日在1995底年引起了衛(wèi)生部等中央有關(guān)部門(mén)的重視，1996年，國(guó)家12個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)文件，確定了6月6日為愛(ài)眼日，并確定當(dāng)年為“首屆全國(guó)愛(ài)眼日”。

這一時(shí)期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表示，近視眼小學(xué)生患病率為27.7%，初中生55.22%，高中生70.34%，大學(xué)生76.74%。我國(guó)人口占世界人口的 22 %，而近視眼患者卻占世界總數(shù)的 33 %，其中2000萬(wàn)近視患者是容易發(fā)生并發(fā)癥導(dǎo)致失明的惡性深度近視。

無(wú)論如何，董堅(jiān)的第一個(gè)夢(mèng)想終于實(shí)現(xiàn)了，于是他開(kāi)始積極籌劃實(shí)現(xiàn)第二個(gè)夢(mèng)想——成立愛(ài)眼協(xié)會(huì)，為此他廣泛聯(lián)絡(luò)眼科方面的專(zhuān)業(yè)人士，并探討成立協(xié)會(huì)的可能。

基于愛(ài)眼日活動(dòng)的成功，使得董堅(jiān)擁有了良好的品牌信譽(yù)，再加上各位眼科專(zhuān)家對(duì)于完善中國(guó)目前奇缺的眼睛保護(hù)工作的共同心愿，很快愛(ài)眼協(xié)會(huì)的想法就得到了很多人的認(rèn)同，并且有相當(dāng)多的專(zhuān)業(yè)人士鼎力支持。愛(ài)眼協(xié)會(huì)的夢(mèng)，似乎就在眼前了。

注冊(cè)：從“熟人路線(xiàn)”到依法申請(qǐng)

2000年，包括中華眼科學(xué)會(huì)主委、協(xié)和眼科主任趙家良，同仁副院長(zhǎng)、北京眼研所所長(zhǎng)徐亮，北京大學(xué)人民醫(yī)院眼科主任黎曉新等眼科學(xué)領(lǐng)域的頂尖專(zhuān)家在內(nèi)的100多位眼科人士都愿意為眼睛保護(hù)事業(yè)而成為發(fā)起人。順理成章的，愛(ài)眼協(xié)會(huì)進(jìn)入了注冊(cè)階段。

根據(jù)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。”根據(jù)法規(guī)要求，愛(ài)眼協(xié)會(huì)發(fā)起人向衛(wèi)生部提出了關(guān)于成立愛(ài)眼協(xié)會(huì)的申請(qǐng)。

對(duì)于申請(qǐng)初期所作的工作，董堅(jiān)自嘲為“暗箱操作”。中國(guó)的事情應(yīng)該怎么辦，半百之年的董堅(jiān)不會(huì)不明白，成功注冊(cè)一個(gè)民間機(jī)構(gòu)的程序，他總結(jié)為9個(gè)字“找熟人、找部長(zhǎng)、表忠心”。因此從一開(kāi)始，他們將精力大量放在了執(zhí)行“9字方針”上。畢竟都是衛(wèi)生領(lǐng)域的名人，這些事情做起來(lái)并不難，熟人找到了，領(lǐng)導(dǎo)見(jiàn)到了，將協(xié)會(huì)的宗旨也闡述給了領(lǐng)導(dǎo)，這樣一個(gè)由眼科專(zhuān)業(yè)人士發(fā)起、完全為公眾的眼球衛(wèi)生著想的民間組織，很快就得到了認(rèn)可。據(jù)悉，當(dāng)時(shí)的各種努力，最終得到了時(shí)任衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)的支持。

雖然董堅(jiān)描述得很輕松，可是并不代表這一階段的工作很輕松。在他記錄的“董堅(jiān)為獲準(zhǔn)籌備‘中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)與衛(wèi)生部交往大事記”中，摘錄的寥寥數(shù)語(yǔ)背后，不難看到為了注冊(cè)一個(gè)民間組織而奔波的艱辛：

2000年2月16日，給時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)的張文康寄去：《 成立“中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)（暫名）的建議書(shū) 》，隨寄的《愛(ài)眼》報(bào)亦刊有此建議書(shū)。

2001年7月29日上午10：50，單藕琦（原）處長(zhǎng)給董堅(jiān)電話(huà)：“速寫(xiě)一報(bào)告來(lái)，可以批（準(zhǔn)），肯定批（準(zhǔn)）”。7月31日上午，董堅(jiān)隨單藕琦（原）處長(zhǎng)見(jiàn)負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體工作的人事司主管工作人員盧淵先生，盧：“所遞的報(bào)告原件上要有五六個(gè)人的簽字，找北京的方便?！?/p>

2002年1月16日，將報(bào)告交衛(wèi)生部人事司盧淵先生：需要再交有辦公場(chǎng)所、啟動(dòng)資金的證明，擬任負(fù)責(zé)人的情況。盧改報(bào)告的標(biāo)題。 單藕琦（原）處長(zhǎng)：建議再走一下全國(guó)人大的渠道。

2003年4月14日,按衛(wèi)生部人事司盧淵先生要求送交申請(qǐng)書(shū)，按要求再附：擬任主要負(fù)責(zé)人情況（各自單位蓋章）、辦公用房產(chǎn)權(quán)和啟動(dòng)資金證明、章程草案。8月27日，再交帶有附件、發(fā)起人名單（本人簽名復(fù)印、含董堅(jiān)的）的申請(qǐng)書(shū)。10月10 日，請(qǐng)求衛(wèi)生部人事司宋俊處長(zhǎng)、（接替盧淵先生的）高芳女士：或可或不可，均請(qǐng)給個(gè)書(shū)面答復(fù)！甚至僅幾個(gè)字 “正在研究”白條兒，有簽名就行，可以?xún)H寫(xiě)：“收到報(bào)告”；可以?xún)H寫(xiě)：“正在研究”；可以?xún)H寫(xiě)：“沒(méi)必要、不同意”；也可以寫(xiě)：…… 否則確實(shí)不好向眾多發(fā)起人交待。拒絕。12月23日下午，衛(wèi)生部人事司宋處長(zhǎng)來(lái)電：“我們推薦衛(wèi)生部一即將退休的（副司級(jí)）張家喜同志幫助再重新寫(xiě)一下報(bào)告?！?/p>

在所謂的“暗箱操作”中，他們?cè)?jīng)離正式注冊(cè)只有一步之遙。但是當(dāng)突然襲來(lái)的非典導(dǎo)致了人事變更之后，前功盡棄，愛(ài)眼協(xié)會(huì)的注冊(cè)工作還需要從頭再來(lái)一次三部曲。

而此時(shí)董堅(jiān)的想法已經(jīng)發(fā)生了變化。

在愛(ài)眼協(xié)會(huì)的注冊(cè)過(guò)程遭遇重重阻力的同時(shí)，對(duì)于愛(ài)眼協(xié)會(huì)高度關(guān)注的熱心人們是三番五次的與董堅(jiān)電話(huà)聯(lián)系，不斷為了協(xié)會(huì)的籌建捐錢(qián)捐物?！?0多歲的人了，我就是想在力所能及的范圍內(nèi)做點(diǎn)好事，為什么這么艱難！”董堅(jiān)感慨到。

董堅(jiān)懷疑過(guò)注冊(cè)的艱難是“社團(tuán)恐懼癥”在作怪，也懷疑過(guò)這不過(guò)是權(quán)力的傲慢，假想如果他能夠認(rèn)識(shí)更大的官員，那么馬上就能夠注冊(cè)成了。但最終，他放棄了再次通過(guò)“暗箱操作”來(lái)完成機(jī)構(gòu)的注冊(cè)，而是實(shí)實(shí)在在地根據(jù)法律的要求，繼續(xù)在部門(mén)間奔走。

公民結(jié)社第一案

在幾年的時(shí)間里，愛(ài)眼協(xié)會(huì)的籌辦人8次遞交了3個(gè)版本的《請(qǐng)求籌備中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)的籌備申請(qǐng)書(shū)》，給國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和信訪(fǎng)部門(mén)也遞交了材料，在愛(ài)眼協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人人選上也與衛(wèi)生部進(jìn)行了溝通，通過(guò)全國(guó)人大代表與全國(guó)政協(xié)委員分別遞交了議案。

董堅(jiān)的大事記不斷變長(zhǎng)，卻停止在2005年2月3日，這天董堅(jiān)以個(gè)人名義向北京市第一中級(jí)人民法院遞交訴訟狀，狀告衛(wèi)生部行政不作為。

為了能夠順利立案，董堅(jiān)在立案時(shí)遞交了一大堆與案件無(wú)關(guān)的個(gè)人材料，有極其詳盡的家庭情況、政治身份、經(jīng)濟(jì)情況的說(shuō)明。漫長(zhǎng)的立案后，終于能夠進(jìn)入法律程序。

在訴訟中，董堅(jiān)的理由是中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部不履行法定職責(zé)。自2000年2月16日第一次申請(qǐng)開(kāi)始，他先后8次按照衛(wèi)生部要求遞交了3個(gè)版本的申請(qǐng)報(bào)告，申請(qǐng)成立“中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)”。董堅(jiān)認(rèn)為他的請(qǐng)求符合相關(guān)條例和辦法，但衛(wèi)生部始終沒(méi)有給予正式答復(fù)，這是行政不作為?！安还芘鷾?zhǔn)與否，我需要得到書(shū)面答復(fù)。”他說(shuō)。

對(duì)于董堅(jiān)的說(shuō)法，衛(wèi)生部認(rèn)為責(zé)任在于董堅(jiān)提交的材料不合要求，每次發(fā)回要求補(bǔ)充材料后始終未能提交符合要求的材料，同時(shí)也不是沒(méi)有答復(fù)過(guò)協(xié)會(huì)成立的申請(qǐng)，而是將答復(fù)結(jié)果口頭告訴了“中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)”其中一名發(fā)起人。

代理律師夏霖則認(rèn)為，從各種資料來(lái)看，應(yīng)當(dāng)依照《行政許可法》的有關(guān)程序規(guī)定，來(lái)處理董堅(jiān)等人所提出的協(xié)會(huì)成立申請(qǐng)，衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)書(shū)面的形式答復(fù)申請(qǐng)人的要求。

而法院最后的判決，則是采納了衛(wèi)生部的意見(jiàn)，董堅(jiān)所起訴的理由不成立，駁回董堅(jiān)的起訴。判決使得董堅(jiān)起訴的初衷亦告落空，還是未能拿到衛(wèi)生部對(duì)于他申請(qǐng)成立協(xié)會(huì)的書(shū)面答復(fù)文件。

代理律師認(rèn)為這樣的判決結(jié)果，衛(wèi)生部依然不需要書(shū)面批復(fù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，使原告喪失了訴訟的權(quán)利。因?yàn)楝F(xiàn)在的官司還是在程序上作文章，如果進(jìn)入了實(shí)體的時(shí)候，就可以討論衛(wèi)生部答復(fù)是否同意成立愛(ài)眼協(xié)會(huì)的理由。而行政部門(mén)不存在書(shū)面批復(fù)的話(huà)，當(dāng)事人繼續(xù)訴訟的權(quán)利都沒(méi)有了。

在案件訴訟過(guò)程中的另一個(gè)細(xì)節(jié)是，董堅(jiān)于2006年10月又一次向衛(wèi)生部提出了成立愛(ài)眼協(xié)會(huì)的申請(qǐng)。據(jù)董堅(jiān)表示，法定的回復(fù)期限早已過(guò)去，至今還是未能收到衛(wèi)生部的書(shū)面回復(fù)意見(jiàn)。

注冊(cè)難，難于上青天

愛(ài)眼日從提出創(chuàng)意到在全國(guó)范圍內(nèi)成功推廣只用了5年時(shí)間，而一個(gè)小小的愛(ài)眼協(xié)會(huì)，凝聚了更多的專(zhuān)業(yè)人士和熱心人士，經(jīng)過(guò)5年的孕育，5年的奔波，至今依然只是空中樓閣。清華大學(xué)NGO研究所的結(jié)論或許能讓發(fā)起人略感安慰：即便政府部門(mén)一直沒(méi)有高抬貴手，但是民間組織登記注冊(cè)管理方面的法規(guī)，在3到5年內(nèi)可能會(huì)有全新的面貌出現(xiàn)，屆時(shí)愛(ài)眼協(xié)會(huì)或許能夠注冊(cè)成功。

注冊(cè)似乎是所有民間組織的難題，以最為活躍的環(huán)保組織為例，2005年2768家各類(lèi)環(huán)保組織中，民間自發(fā)組成的環(huán)保組織占7.3％，而環(huán)保組織在各級(jí)民政部門(mén)正式注冊(cè)登記率僅為23.3％。大多數(shù)民間組織只能采取工商注冊(cè)的辦法。

當(dāng)記者問(wèn)及這個(gè)問(wèn)題時(shí)，董堅(jiān)表示，發(fā)起人也曾考慮過(guò)商業(yè)注冊(cè)，這的確更為便利，但會(huì)大大降低機(jī)構(gòu)的可信度。如果以公司的身份為公眾提供眼睛保護(hù)方面的信息，公信力自然會(huì)受影響。更重要的原因在于，發(fā)起人的態(tài)度是事成一笑人去也，機(jī)構(gòu)注冊(cè)成功是為了保證事業(yè)的延續(xù)，至于人的去留就完全不重要了。如果是工商注冊(cè)，那么機(jī)構(gòu)注冊(cè)成功之后，人可能無(wú)法輕易走開(kāi)。因此，權(quán)衡再三，他們還是決定繼續(xù)走注冊(cè)民間機(jī)構(gòu)的路。

而民間機(jī)構(gòu)的麻煩也遠(yuǎn)非僅此而已，董堅(jiān)提起訴訟之初，發(fā)起人和一些熱心的醫(yī)生也要一起參與訴訟，但是董堅(jiān)考慮到起訴的對(duì)象是衛(wèi)生部門(mén)，為了避免對(duì)他們的職業(yè)生涯帶來(lái)麻煩，回絕了不少同仁要求參與訴訟的要求。而就在2005年他正式起訴衛(wèi)生部之后，很多老專(zhuān)家對(duì)他的安全一直非常擔(dān)憂(yōu)，定期與他保持聯(lián)系。如果有一段時(shí)間沒(méi)有接到董堅(jiān)的電話(huà)，這些專(zhuān)家就會(huì)覺(jué)得是不是他出事情了。也有好朋友善意的勸他買(mǎi)份人壽保險(xiǎn)。就這樣一個(gè)申請(qǐng)成立愛(ài)眼協(xié)會(huì)的夢(mèng)想，讓董堅(jiān)多了幾分抬棺請(qǐng)薦的悲壯感與滑稽感。

回顧為了發(fā)起協(xié)會(huì)的10年努力，董堅(jiān)感嘆當(dāng)初雖然已經(jīng)有了思想準(zhǔn)備，不過(guò)沒(méi)想到思想準(zhǔn)備還是不夠充分，注冊(cè)之路竟會(huì)如此漫長(zhǎng)曲折。

在代理律師眼中，愛(ài)眼協(xié)會(huì)的案例是中國(guó)憲政與法治建設(shè)中關(guān)乎公民結(jié)社自由的重大意義的事件，同時(shí)也體現(xiàn)了公民申請(qǐng)籌備社團(tuán)的權(quán)利可以通過(guò)行政訴訟進(jìn)行保障。就愛(ài)眼協(xié)會(huì)而言，勝訴固然重要，但是在社團(tuán)登記制度不變的情況下，本案例以及以后可能發(fā)生的其他類(lèi)似案例，或許依然是贏不起而輸?shù)闷鸬陌咐?/p>