給ＮＧＯ“補(bǔ)鈣”

趙靈敏

很長時(shí)間以來，NGO一直處于與媒體和公眾的蜜月之中。處境艱難、勢單力薄而又從事著不以營利為目的的崇高事業(yè)、屢敗屢戰(zhàn)……這讓NGO先天地獲得了人們的同情和尊敬。而怒江建壩被叫停，更使NGO特別是環(huán)保NGO達(dá)到了聲望的頂點(diǎn)。如今，在一些大工程的決策中，人們開始聽到一些不同聲音，這些聲音因其民間立場而顯得分外悅耳，至于其中的內(nèi)容，人們通常無意深究。

但較真的人還是出現(xiàn)了，當(dāng)一些環(huán)保人士宣稱不能開荒、探險(xiǎn)是因?yàn)椤吧缴裨诒Ｓ印?，或者將印度洋海嘯說成是由于人類破壞大自然而受到上帝的警告時(shí)，方舟子認(rèn)為，環(huán)保應(yīng)該以科學(xué)為基礎(chǔ)，而不能用迷信來嚇唬人，也不能利用公眾在科學(xué)知識(shí)上的無知而制造恐慌。雙方各執(zhí)一詞。

環(huán)境NGO以環(huán)境為先，而方舟子們聲稱維護(hù)科學(xué)理性，這些都是一個(gè)健康社會(huì)所必要的。在西方，任何一個(gè)NGO的誕生，都往往會(huì)伴隨著它的對(duì)立面——一個(gè)價(jià)值觀對(duì)立的NGO的產(chǎn)生。這樣自發(fā)形成的制衡機(jī)制，使得NGO既成為社會(huì)群體意志的重要代表和公共利益的重要維護(hù)者，也預(yù)防了NGO組織打著“為民請(qǐng)?jiān)浮钡呐谱訉?shí)現(xiàn)自身組織利益的可能。

但中國的NGO顯然缺乏接受這樣一個(gè)現(xiàn)狀的準(zhǔn)備，作為體制的反對(duì)者，他們還未做好被別人反對(duì)的準(zhǔn)備。很多時(shí)候，他們習(xí)慣于埋怨外部環(huán)境的惡劣，而不是檢討自身能力的欠缺；更有相當(dāng)一部分人認(rèn)為，NGO憑借良好愿望和心地?zé)o私就可以辦好事情。

1970年代的美國，當(dāng)人們對(duì)NGO是否需要管理這個(gè)問題還存有疑慮之時(shí)，管理學(xué)大師彼得·德魯克已經(jīng)意識(shí)了管理的重要性：“非營利組織不僅需要管理,而且必須以最好的方式來管理,因?yàn)樽龊檬乱惨媲缶＿@首先是因?yàn)槿藗儗?duì)非營利組織抱有比企業(yè)組織更高的期望，非營利組織的失敗或丑聞更加令人難以接受。其次，為非營利組織工作的人大多是志愿者，如果非營利組織管理不善，那么不僅難以吸引高素質(zhì)的志愿者,而且也是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)?！?/p>

而從中國NGO的整體發(fā)展?fàn)顩r上看，政府的不信任固然消減著NGO的戰(zhàn)斗力，但NGO在能力和目標(biāo)之間的巨大差距，許多NGO內(nèi)部周期性出現(xiàn)的人事“內(nèi)訌”， 某些NGO領(lǐng)導(dǎo)人和下屬之間日益擴(kuò)大的地位和金錢上的鴻溝，都在日益侵蝕著NGO的公信力和道德基礎(chǔ)。這其中，最致命的是，一些NGO正在喪失自己的獨(dú)立性，心甘情愿地成為體制的補(bǔ)充。

正如市場和政府都不是萬能的，NGO也不是萬能的。在市場失靈與政府失靈之外，尚有NGO失靈的可能存在。

低效管制的結(jié)果：小而弱

政府對(duì)任何個(gè)體之間自愿自發(fā)的結(jié)社所抱有的擔(dān)心態(tài)度，反映到對(duì)NGO的管理上，首先就是對(duì)其成立設(shè)置了很高的門檻。中國民間組織登記管理的兩個(gè)主要法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，登記注冊(cè)由各級(jí)民政部門來管，而日常性事務(wù)由業(yè)務(wù)主管單位來管，在成立登記時(shí)，發(fā)起人必須要向登記管理機(jī)關(guān)提交業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。

有人形象地把找主管單位叫做“找婆婆”，而且法律對(duì)“婆婆”的資格要求很高：必須是“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織”才能成為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。根據(jù)分級(jí)管理的原則，成立一個(gè)全國性的NGO，得找一個(gè)國家部委級(jí)的“婆婆”，其難度之大可想而知。

最近，“自然之友”的主管單位因故不再愿意當(dāng)“婆婆”。作為“自然之友”的理事，北京天下溪教育咨詢中心負(fù)責(zé)人梁曉燕就認(rèn)為：“從主管單位的角度看，當(dāng)‘婆婆沒有好處，只有麻煩。因?yàn)橐坏┯惺?，不光是NGO，主管機(jī)構(gòu)也要承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，‘婆婆的監(jiān)管權(quán)利又非常有限，對(duì)NGO日常管理并沒有多少發(fā)言權(quán)。理性地講，沒有人有理由承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

在此情勢下，“目前我國的NGO只有10%是正式注冊(cè)的，90%都不能注冊(cè)。種種限制使結(jié)社自由這一原是公民所擁有的權(quán)利變成了由政府批準(zhǔn)的特權(quán)，通過政府規(guī)定的方式取得合法身份的NGO已被抹上了濃重的政府選擇的色彩?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院副院長王名告訴記者。因此，“大部分NGO幾乎都沒有浮出水面，沒有人知道它們的真實(shí)面貌。所以雖然國內(nèi)NGO數(shù)量不少，但是它們就像一盤散沙，支離破碎地散落在社會(huì)中，無法構(gòu)成一個(gè)整體的第三部門?！?/p>

另外一些陳舊卻仍然適用的規(guī)定還包括：在同一級(jí)行政部門、同一目的，只能注冊(cè)一家非政府組織；中國的非政府組織的一切活動(dòng)都必須在其注冊(cè)地范圍之內(nèi)，而且不允許在其他地方設(shè)立分部。這就意味著，“中國的NGO長不大，就環(huán)境NGO而言，10個(gè)人的已經(jīng)算大的?！绷簳匝嗾J(rèn)為。

而為數(shù)不多的幾個(gè)在民政部門登記注冊(cè)的NGO基本上都是利用私人關(guān)系找到業(yè)務(wù)主管單位的。在重慶市民政局正式登記注冊(cè)的一個(gè)環(huán)保NGO ，其得以注冊(cè)的一個(gè)重要原因是民政局的一個(gè)主要官員是該組織會(huì)長的學(xué)生。某NGO 由于沒有在任何部門注冊(cè)，無法開設(shè)銀行賬戶接受國外捐助的資金。于是該組織的一個(gè)負(fù)責(zé)人利用其與單位領(lǐng)導(dǎo)私交甚好的便利條件，在接受捐助時(shí)使用該單位的賬號(hào)，并由該單位的財(cái)務(wù)人員幫助管理，而且不需要繳納任何管理費(fèi)。

這樣的私人關(guān)系并不是很容易找到。這就造成了：一方面大部分NGO或以工商注冊(cè)的形式存在，或干脆不進(jìn)行注冊(cè)而處于事實(shí)上的非法狀態(tài)；另一方面，合法注冊(cè)的NGO基本就那幾家。所以，“老的NGO沒有危機(jī)感，缺乏動(dòng)力去改善自己，也沒有壓力，新的NGO則根本發(fā)展不起來，NGO之間談不上競爭?！绷簳匝嗾J(rèn)為，“既然相當(dāng)部分NGO是工商注冊(cè)，那它們就沒有義務(wù)去公開賬目，公共的輿論監(jiān)督也就失去了依托；而對(duì)那些根本不注冊(cè)的NGO，監(jiān)管更是無從談起?！?/p>

事實(shí)上，即便有人想進(jìn)行監(jiān)管，也無法可依。與政府對(duì)NGO的嚴(yán)格控制相對(duì)照的是，政府在針對(duì)NGO的具體管理措施的立法上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于NGO的發(fā)展。包括NGO組織管理、財(cái)務(wù)和稅務(wù)、收支管理、募捐與捐助政策、對(duì)志愿者及其活動(dòng)的社會(huì)認(rèn)可、對(duì)NGO的評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系等方面都沒有建立有效的規(guī)章制度。

做事要以放棄獨(dú)立性為代價(jià)？

在與政府的關(guān)系上，西方的NGO 常用的策略是動(dòng)員公眾，對(duì)政府形成一定的民眾壓力，從而達(dá)到與政府討價(jià)還價(jià)的目的。然而，如果中國的NGO 選擇這樣做，它們和政府的關(guān)系會(huì)變得非常危險(xiǎn)而不利于自身的發(fā)展。

在此情況下，“我現(xiàn)在最擔(dān)心的是，NGO如何始終保持自身目標(biāo)的清晰？自己要干什么，很多NGO在發(fā)展初期是知道的，但后來慢慢地異化了，以和政府的關(guān)系好為榮，外界環(huán)境的惡劣扭曲了他們的行為方式。”梁曉燕憂心忡忡地告訴記者，“過去政府不接納NGO，NGO被迫處于獨(dú)立的狀態(tài)；現(xiàn)在，政府慢慢意識(shí)到NGO是有用的，開始把一些自己不想承擔(dān)的事交給NGO來做，這時(shí)，怎么做事，動(dòng)員什么力量，用什么手段做事就格外重要起來，并不是只要做事就是好的。”

梁曉燕還認(rèn)為，“如果NGO只是用政府喜歡的方式、做政府允許和希望的事，就只能是政府的補(bǔ)充了。在這種情況下，即使做成了事，NGO的存在價(jià)值也會(huì)削弱。在和權(quán)力發(fā)生碰撞時(shí)，是引導(dǎo)權(quán)力改變，還是被權(quán)力所改變，NGO必須清醒地作出選擇。當(dāng)然，做事是要有妥協(xié)，但妥協(xié)是要有邊界的，越過邊界就不是自己了。在這一點(diǎn)上，NGO的領(lǐng)導(dǎo)人必須有高超的技巧和清晰的職守?！?/p>

“自然之友”前總干事薛野也認(rèn)為，在中國，大多數(shù)NGO把自己的使命定位在政府工作的拾遺補(bǔ)漏上，如捐資助學(xué)，救助弱勢群體等，這些本應(yīng)由政府的教育部門和行政部門來完成的工作，因?yàn)楣芾淼牟煌晟贫唤o了NGO承擔(dān)。從事這些工作的NGO也樂此不疲，以此為榮。然而這卻是一個(gè)讓人擔(dān)憂的現(xiàn)象。因?yàn)檫@樣無法避免NGO客觀上成為政府附屬的命運(yùn)，NGO就不可能獲得真正的獨(dú)立地位，第三部門的稱謂也就成了一句空談。

深圳當(dāng)代社會(huì)觀察研究所的負(fù)責(zé)人劉開明則認(rèn)為，現(xiàn)在的NGO有差不多一半的時(shí)間在替政府排憂解難，這就意味著好不容易聚集起來的民間資源又回到了政府那里。長此下去，NGO將只是政府的補(bǔ)充而喪失獨(dú)立性。

與NGO獨(dú)立性喪失互為表里的問題是志愿者團(tuán)體的行政化。在梁曉燕看來，志愿者的可貴之處就在于志愿，做自己喜歡做的事情并得到精神上的愉悅，但現(xiàn)在的志愿者團(tuán)體特別是大學(xué)生志愿者團(tuán)體，多是以傳統(tǒng)的社會(huì)動(dòng)員方式組織起來的，這種趨勢有愈演愈烈之勢。大學(xué)生志愿者回應(yīng)了老師的需要、團(tuán)委的需要，實(shí)現(xiàn)了國家目標(biāo)，但他們還是真正意義上的志愿者嗎？

與NGO和政府關(guān)系的日益密切相比，NGO和社會(huì)大眾的距離卻有漸行漸遠(yuǎn)之勢。幾個(gè)人找到一筆錢就可開張，時(shí)時(shí)在媒體上保持曝光率就OK。NGO成了少數(shù)人和媒體、基金會(huì)之間的事，仿佛不需要大眾。因此，“NGO沒有提出自己本土化的主張，也沒有深入國人的人心形成感召力，大多停留在炒作、消化西方概念的水平上。長此以往，NGO將漸漸失去和社會(huì)的血肉聯(lián)系，淪為孤島，成為一個(gè)自娛自樂的自我表演舞臺(tái)?！毖σ案嬖V記者。

讓NGO有力量

過去的很長時(shí)間里，NGO作為政府和企業(yè)之外的一支新力量，獲得了媒體的廣泛關(guān)注，但曝光率高是否意味著力量大呢？薛野認(rèn)為并非如此：“NGO的作用被媒體拔高了，事實(shí)上NGO的影響有限，也沒有什么了不起的創(chuàng)新。中國并沒有像樣的第三部門，大多數(shù)NGO還只是作坊式的個(gè)體戶，能力有限?！?/p>

劉開明也認(rèn)為，NGO從數(shù)量上有了很大增加，但力量并沒有增加多少。表面上很熱鬧，成果卻乏善可陳。在環(huán)保、扶貧、勞工等領(lǐng)域里，NGO的數(shù)量已經(jīng)上萬家，但真正有影響、能發(fā)揮作用的也就幾十家。

綠色和平中國項(xiàng)目總監(jiān)盧思騁則擔(dān)心，很多NGO是媒體熱什么就做什么，而不是從公眾和社會(huì)的需要出發(fā)。有的NGO今年還在環(huán)保，明年就又去做勞工了，都是奔著曝光率去的。環(huán)保NGO發(fā)展到今天，是到了檢討方向的時(shí)候了。過去環(huán)保NGO在藏羚羊、滇金絲猴等事情上之所以大獲成功，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)公眾的環(huán)境意識(shí)還很薄弱，媒體呼吁一下，效果立竿見影，但現(xiàn)在時(shí)代變了，公眾的環(huán)境意識(shí)已有很大提高，整個(gè)社會(huì)最嚴(yán)重的環(huán)保問題是污染，在這種情況下，卻有那么多的NGO還把主要精力放在環(huán)境教育上，這是否恰當(dāng)呢？

梁曉燕也認(rèn)為，環(huán)境教育遠(yuǎn)水解不了近渴，環(huán)保NGO很多時(shí)候在做不是很重要的事情。環(huán)境教育的緊迫性現(xiàn)在已經(jīng)得到緩解，現(xiàn)在的情況是環(huán)保問題和社會(huì)問題糾結(jié)在一起，環(huán)境NGO如何回應(yīng)這個(gè)趨勢，把握住社會(huì)發(fā)展的脈搏，對(duì)環(huán)保NGO的未來發(fā)展至關(guān)重要。就像2006年中國環(huán)保NGO年會(huì)所描述的那樣，環(huán)保NGO正站在十字路口。

劉開明在一次內(nèi)部培訓(xùn)中曾問過員工，做NGO最重要的素質(zhì)是什么，80%的人回答是奉獻(xiàn)。劉反問道，難道教師、公務(wù)員、工人就不需要奉獻(xiàn)嗎？在劉看來，和其他行業(yè)一樣，NGO的從業(yè)人員也是被雇傭來做事的人，最需要的不是道德優(yōu)越感，而是扎實(shí)的技能和職業(yè)精神。正是后者的缺乏使NGO之間的明爭暗斗并不比其他領(lǐng)域少，一些NGO會(huì)有一種奇怪的邏輯：我得到的錢少是因?yàn)槟愕玫降腻X多，大家不是想著要把行業(yè)做大做強(qiáng)，而經(jīng)常熱衷于挖墻腳。一些NGO的工作人員在掌握了一定的籌款渠道后，通常會(huì)選擇拉人出來單干，甚至發(fā)生過臨走前銷毀原單位工作資料的事情。

劉認(rèn)為，不應(yīng)以奉獻(xiàn)、犧牲來掩飾NGO有利益的事實(shí)，“大家都說工資低，但為什么還有那么多人愿意做？一般工作人員或許很低，但NGO的領(lǐng)導(dǎo)人通常并不缺錢，這非常耐人尋味。NGO并不是清水衙門，做NGO得到的不僅是理想的實(shí)現(xiàn)，還有社會(huì)資本的積累：你學(xué)了很多東西、被人稱為專家，世界各地的人邀請(qǐng)你去訪問、交流、這難道不是利益？”

盧思騁則強(qiáng)調(diào)，做NGO當(dāng)然需要熱情，但熱情不能代替能力。NGO現(xiàn)在迫切需要引入現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)務(wù)管理、人力資源、項(xiàng)目管理等方面取得突破，而不是用個(gè)人感召力代替制度上的完善。

一名資深環(huán)保人士的話似乎也打消了NGO是奉獻(xiàn)的迷信：“做這一行的什么人都有：熱血青年、剛進(jìn)城找不到工作的、失戀者，許多人把NGO當(dāng)作一個(gè)臨時(shí)落腳點(diǎn)，有了合適的其他工作就走了。NGO里總體上女性居多，部分原因可能是工作不好找，同時(shí)NGO的工作又比較清閑?！?/p>

NGO的低工資似乎也是眾所周知的事實(shí)，很多人以此作為NGO招不到高素質(zhì)人才、內(nèi)部管理差的借口。但梁曉燕認(rèn)為，工資低并不是致命的，大多數(shù)人來NGO之前對(duì)此是有預(yù)期的。人的需求是多樣的，對(duì)NGO來說，成長的機(jī)會(huì)、充分的精神空間、民主的氛圍和創(chuàng)造力的發(fā)揮更重要。正因?yàn)楣べY低，所以NGO的工作必須更有意義，氛圍也應(yīng)該更民主，才能吸引和激勵(lì)高素質(zhì)的人才。NGO不是做苦力。

劉開明則認(rèn)為：“NGO低工資全世界都如此，但別人為什么能做好？”德魯克認(rèn)為，女童子軍、紅十字會(huì)、教會(huì)等非營利組織之所以能成為今日美國的管理導(dǎo)師，是因?yàn)樗麄兡苡妹鞔_的使命凝聚向心力，一而再地訓(xùn)練專業(yè)技能，并引導(dǎo)志工參與決策之故。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國NGO或有借鑒。

未來的期許

在中國，NGO是一個(gè)外來語。西方NGO的發(fā)展有著來自文化方面的深厚積淀，包括與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的普遍的公民意識(shí)、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等。西方的體制環(huán)境給慈善事業(yè)提供良好待遇和合理的運(yùn)行機(jī)制，有來自社會(huì)輿論和民間文化價(jià)值的肯定、響應(yīng)與支持等。

在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，舊的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會(huì)中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NCO發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足。這一切，都成為中國NGO發(fā)展中的無形障礙。

而從更廣闊的視野看，今天的NGO似乎正在重復(fù)著中國企業(yè)在1980年代上演的故事：由于商品匱乏，在供不應(yīng)求的情況下，企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量難免不能保證；而因?yàn)檎卟幻骼剩拗铺?，企業(yè)又不得不戴紅帽子、擠門縫。

如果把國際NGO比作外企、官辦NGO比做國企的話，草根NGO就是民營企業(yè)和個(gè)體戶?？紤]到民營企業(yè)在過去20多年的發(fā)展和進(jìn)步，我們似乎應(yīng)對(duì)中國草根NGO的未來充滿信心。而這一切得以發(fā)生的前提是，營造一個(gè)開放競爭的氛圍，一個(gè)組織只有通過競爭才能激發(fā)它的信念與潛能。