建設(shè)用地的制度困境

卓勇良

我國現(xiàn)行土地管理制度并不十分合理，存在著土地利用的機(jī)制扭曲。其中既有產(chǎn)權(quán)上的問題，也有政府管理上的問題，更有如何進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用的問題。這些都導(dǎo)致了土地關(guān)系中，各方利益主體集約用地的激勵(lì)約束較弱，影響了土地利用效率的提升。

政府層級(jí)下的“囚徒博弈”

首先以浙江為例，建設(shè)用地征用最明顯的特征是在不同年度間具有相當(dāng)大的波動(dòng)。而造成這種波動(dòng)的首要原因，在于不同政府層級(jí)、政府和企業(yè)間的博弈問題。

如果以浙江統(tǒng)計(jì)年鑒上的耕地減少數(shù)來表示建設(shè)用地征用數(shù)，1978年至2004年，全省建設(shè)用地征用出現(xiàn)過四個(gè)低谷和三個(gè)高峰。1983年建設(shè)用地征用最少，只有6.6萬畝，2003年最多，達(dá)到62.4萬畝，是1983年的9.4倍。

值得注意的是，建設(shè)用地?cái)?shù)量的劇烈波動(dòng)，是在國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長的大背景下發(fā)生的。1991年以后，全國和浙江的經(jīng)濟(jì)增長速度都趨于穩(wěn)定，特別是1998年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱的軟著陸以后，浙江GDP增長率穩(wěn)定地保持在10％左右，形成了高速穩(wěn)定增長的長波周期，但年度間耕地減少數(shù)卻更不穩(wěn)定。1991年到2004年，全省耕地減少出現(xiàn)了兩個(gè)激烈波動(dòng)的周期，1996年是17.9萬畝，2003年則是62.4萬畝，年度間差距居然高達(dá)近3倍多，而2004年則又出現(xiàn)了猛烈下降。

這種與經(jīng)濟(jì)大勢(shì)嚴(yán)重相悖的劇烈波動(dòng)，令人想起“一放就亂、一收就緊”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的政府管理困境。1990年以前，浙江GDP增長速度劇烈波動(dòng)，主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策極不穩(wěn)定，同時(shí)又存在著民間和基層對(duì)這種不穩(wěn)定政策的過度反應(yīng)。

對(duì)于民間和基層來說，不穩(wěn)定的方針政策讓他們無所適從，根本無法建立起正確合理的積極預(yù)期，唯一的適應(yīng)性對(duì)策就是緊跟，放的時(shí)候快步跟上，收縮的時(shí)候亦加強(qiáng)收縮，這就加劇了經(jīng)濟(jì)增長波動(dòng)。

而在當(dāng)前情況下，中央政府和地方政府在建設(shè)用地征用上，也形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代類似的博弈關(guān)系，亦加劇了土地征用數(shù)量的劇烈波動(dòng)。

就地方政府而言，出于對(duì)中央政府隨時(shí)會(huì)收緊用地政策的預(yù)期，在政策比較寬松時(shí)大量用地，且現(xiàn)行政策確實(shí)也鼓勵(lì)大干快上；一旦政策收緊，出于對(duì)任命機(jī)關(guān)的服從和負(fù)責(zé)，通常也會(huì)跟上，這是地方政府的一種理性決策。

而就中央政府來說，由于信息不對(duì)稱、以及地方政府對(duì)中央政策的抵制，再加上政策時(shí)滯等原因，對(duì)地方政府的用地行為難以進(jìn)行有效的實(shí)時(shí)管理。而一旦問題嚴(yán)重時(shí)，則實(shí)施“最嚴(yán)格的管理”，這就形成了一種類似于囚徒困境的博弈關(guān)系。

就博弈的任一方來說，都是理性決策，但總體效用則因各自的理性決策而下降，形成了整體上的非理性博弈。

權(quán)力來源和任期，也在相當(dāng)程度上影響了這種博弈關(guān)系。

我國現(xiàn)在的干部管理實(shí)質(zhì)上仍是任命制，權(quán)力來自任命機(jī)關(guān)?；谳^強(qiáng)的升遷愿望，追求任期內(nèi)政績成為相當(dāng)一部分地方官員的重要行為偏好，而權(quán)力是有時(shí)間限制的。

還有一個(gè)狀況，就是公務(wù)員隊(duì)伍的非本地化，極個(gè)別縣級(jí)政府和相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員都不是當(dāng)?shù)鼐用?，弱化了?dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)利益對(duì)官員行為的激勵(lì)和約束。

所有這些都加劇了在似乎已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“一放就亂、一收就死”的政府管理困境，且又進(jìn)一步形成了宏觀調(diào)控困境，即弱化了財(cái)政貨幣政策對(duì)于宏觀調(diào)控的應(yīng)有作用。

而企業(yè)和地方政府之間也存在著類似的博弈關(guān)系。企業(yè)對(duì)于地方政府同樣缺乏土地政策的穩(wěn)定預(yù)期，報(bào)批土地時(shí)，存在著“能占就占”心態(tài)，盡可能巧立名目多征土地，而政府官員由于不可能了解企業(yè)的全部信息，加之明知企業(yè)總是想方設(shè)法多要土地，因此要么是用懷疑一切的眼光看待企業(yè)申報(bào)文件，從而降低了申批效率；要么是有意識(shí)地放寬申批，從而導(dǎo)致土地浪費(fèi)。更有甚者，地方上的個(gè)別大型骨干企業(yè)，具有較強(qiáng)的“搞定政府”能力，實(shí)際形成了企業(yè)與地方政府串通，低價(jià)獲取土地的狀況。十分明顯，地方政府在管理企業(yè)用地上，也存在著同樣的困局。

只要存在著中央政府和地方政府、以及政府和企業(yè)之間的管理和被管理關(guān)系，就會(huì)永遠(yuǎn)存在著這種博弈?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”，大致是中央政府和地方政府、以及政府和企業(yè)之間，管理與被管理關(guān)系的一種常態(tài)，各方會(huì)在積極博弈之中，不斷提高各自的管理水平。那種地方官員應(yīng)有全局觀念的說法，聽起來不錯(cuò)，但實(shí)際較難做到，也不符合現(xiàn)代管理結(jié)構(gòu)高度分工、各司其職的原則。而問題的關(guān)鍵，并不是讓地方官員去如何考慮全局性問題，而是讓地方官員在追求自身利益最大化的同時(shí)，并不損害全局長遠(yuǎn)利益。

因此管理結(jié)構(gòu)建設(shè)和優(yōu)化的關(guān)鍵，一是需盡量減少不必要的中央和地方的博弈，以降低額外的博弈損失。這可以通過行政性分權(quán)來實(shí)現(xiàn)，從計(jì)劃走向市場(chǎng)的一個(gè)主要做法就是政府的不斷放權(quán)。二是要提高博弈各方的理性水平。這就是要推行一系列改革，推進(jìn)一系列的制度建設(shè)，促使中央和地方形成相互間的長期穩(wěn)定的積極預(yù)期。地方政府預(yù)期中央政府政策是穩(wěn)定而有信的，中央政府預(yù)期地方政府是能夠科學(xué)管理地方事務(wù)的；地方政府能較好地執(zhí)行中央政府政策，中央政府也盡可能地下放行政性權(quán)力；政府對(duì)企業(yè)也要盡可能減少審批事項(xiàng)。

法規(guī)“一刀切”的問題

中國區(qū)域發(fā)展水平和資源稟賦差異較大，各個(gè)區(qū)域在土地利用效率上具有較大的空間差異性，而相關(guān)法規(guī)并沒有適應(yīng)這個(gè)實(shí)際。如耕地保護(hù)政策中的“耕地占補(bǔ)平衡”政策，以及土地利用規(guī)劃等，沒有考慮到區(qū)域發(fā)展水平和自然資源稟賦上的諸多差異，以至于法律遇到了不適應(yīng)各地實(shí)際的作用瓶頸問題。

目前中央政府對(duì)建設(shè)用地征用的管理，一個(gè)重要依據(jù)是1986年通過、1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。

然而，這是一部沒有能夠?qū)嵤虑笫强紤]中國南方地區(qū)和北方地區(qū)具有較大人均耕地差異的法律。甚至可以說，這部法律加劇了中國南方地區(qū)在用地上的混亂，也是導(dǎo)致中央政府和地方政府在用地問題上非理性博弈的一個(gè)重要制度原因。

在南方地區(qū)執(zhí)行這部法律，會(huì)有兩個(gè)難點(diǎn)。一是占補(bǔ)平衡的困難。北方地區(qū)人均土地較多，荒地較多，占補(bǔ)平衡難度相對(duì)較小。南方地區(qū)人均土地較少，歷經(jīng)千百年高度集約經(jīng)營，不要說荒地，就是利用率低的田頭地角之類的地也很少。

這就從資源結(jié)構(gòu)上，決定了南方地區(qū)很難在一個(gè)穩(wěn)定的長時(shí)期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)所謂的占補(bǔ)平衡?，F(xiàn)在之所以還是出現(xiàn)了某種程度的占補(bǔ)平衡，主要是把海涂、溪灘、坡地、山地、墳地，以及其它雜地改造成為耕地或劃為農(nóng)保田，而且這里也不排除把原先少報(bào)的土地如實(shí)上報(bào)以增加耕地賬面數(shù)的因素。

但隨著這些土地的減少，可“補(bǔ)”的資源量日益減少。而且，由于海涂、坡地、山地、溪灘等土地承擔(dān)著生態(tài)平衡功能，并不

是都能改造成為耕地的。所以要在全國用一個(gè)模式要求實(shí)施“占補(bǔ)平衡”，是不太切合實(shí)際的。

二是實(shí)現(xiàn)80％以上農(nóng)保率的困難。如果南方地區(qū)一定要執(zhí)行這個(gè)農(nóng)保率，則全國9個(gè)省份的建設(shè)用地總量，只能控制在人均140平方米以下，其中兩個(gè)是北京和天津，另7個(gè)全是南方省份，而考慮到人口增長趨勢(shì)，人均面積將進(jìn)一步降低。而浙江根據(jù)近年來的人均耕地水平，只能有人均不到70余平方米的建設(shè)用地征用量。

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，浙江今后各項(xiàng)建設(shè)可征用的耕地大致只有480萬畝左右，如果按1990年以來的年平均耕地減少量計(jì)算，只夠用13年。目前，浙江僅是每年新增的外來人口和本省新增人口，就起碼有80萬人，僅此一項(xiàng)，如按人均80平方米計(jì)算，每年就需用地近1075畝。

以上兩種情況給南方省份造成了一個(gè)兩難困境。

要么是執(zhí)行占補(bǔ)平衡和保證80％以上的農(nóng)保率，但這將導(dǎo)致南方地區(qū)建設(shè)用地征用數(shù)量大幅減少，從而影響發(fā)展，特別是將嚴(yán)重阻礙一些人多地少、經(jīng)濟(jì)高度活躍地區(qū)的發(fā)展；要么是增加建設(shè)用地的征用，但這將違反這部法律。

當(dāng)然，政策法規(guī)嚴(yán)厲一點(diǎn)，是有利于節(jié)約和集約使用耕地的，但這種“嚴(yán)”，對(duì)北方和南方應(yīng)大體一致。現(xiàn)在的問題是對(duì)北方地區(qū)過寬，對(duì)南方地區(qū)尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)過嚴(yán)，似乎有失公允。

所以，從實(shí)事求是角度出發(fā)，哪怕是只考慮南方地區(qū)最低水平的建設(shè)用地需求，這部法律的一些規(guī)定也是值得再商榷的。

而由于執(zhí)行過程比較靈活，因此實(shí)際的建設(shè)用地征用并沒有完全受此法律束縛，但這也導(dǎo)致了三個(gè)嚴(yán)重弱化法治基礎(chǔ)的問題。

一是在全社會(huì)產(chǎn)生了法律具有不可實(shí)施性的預(yù)期，即法律不具備必要的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，是可以突破、可以變通執(zhí)行的，這不僅對(duì)政府行政管理系統(tǒng)具有很大負(fù)面影響，也嚴(yán)重弱化了民間社會(huì)的法治意識(shí)。

二是引致了普遍藐視法律的問題。實(shí)際工作當(dāng)中的各顯神通，變通執(zhí)行，打擦邊球，乃至違法實(shí)施，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)法律和法治體系的藐視，對(duì)于建設(shè)法治環(huán)境具有巨大殺傷力。

三是毒化了社會(huì)風(fēng)習(xí)。一些地方隱情不報(bào)，哄騙有關(guān)部門，上一級(jí)政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的要求，通常也會(huì)容忍下一級(jí)政府某些不符合政策的做法，這里討論的問題姑且不計(jì)這些做法是否合理，但起碼對(duì)建立誠信社會(huì)，它是一個(gè)沖擊，并且如果說得嚴(yán)重一點(diǎn)，大大影響了執(zhí)政黨的實(shí)事求是思想路線的執(zhí)行。

而法律法規(guī)和一些政策難以正常實(shí)施執(zhí)行，有法不依、執(zhí)法困難，是當(dāng)前社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在的一個(gè)重大問題。這里固然有法治意識(shí)淡薄的原因，但也存在著一些法律法規(guī)嚴(yán)重脫離實(shí)際，個(gè)別條款不夠嚴(yán)謹(jǐn)、不夠科學(xué)，與其他法律法規(guī)沖突等問題。這就使得我們這個(gè)法治意識(shí)本來就不強(qiáng)的國家，引致普遍的藐視法律的法治困境。像當(dāng)前普遍存在著的法院審理的地方保護(hù)主義、法庭“執(zhí)行難”、普遍的“欠薪”、隨意延長工人工作時(shí)間、乃至不遵守交規(guī)等，都是藐視法律法規(guī)的產(chǎn)物，而其根源，可以說大都是發(fā)生在政府行政系統(tǒng)內(nèi)部。十分明顯，機(jī)會(huì)主義盛行，遵紀(jì)守法太少絕不是個(gè)人偏好問題，癥結(jié)是現(xiàn)行法律制度。

土地產(chǎn)權(quán)約束的缺位

在中國近代史上，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系經(jīng)歷了一系列演變。而浙江在新中國建立以前，氏族公田較多，多數(shù)地方在10％左右，永康等少數(shù)縣高達(dá)30％以上；居住在城里的“不在地主”，導(dǎo)致了“地底權(quán)”和“地面權(quán)”的分離；且浙江農(nóng)村土地占有亦遠(yuǎn)比北方地區(qū)分散。所以至少在最近100多年時(shí)間里，浙江的土地占有曾經(jīng)是一種比較復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并不能說是純粹的私有制。

而進(jìn)一步從黨所領(lǐng)導(dǎo)的土地革命進(jìn)程看，1947年，中共中央公布了《中國土地法大綱》，廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度。1954年憲法第一章第八條規(guī)定，“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，在法律上肯定了農(nóng)民具有土地所有權(quán)。

但與此同時(shí)推進(jìn)的合作化運(yùn)動(dòng)，事實(shí)上形成了農(nóng)民個(gè)人不具有土地所有權(quán)和使用權(quán)的格局。而1975年憲法，則根本未提土地所有權(quán)，只是說實(shí)行社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制，這就在憲法層面否認(rèn)了1954年憲法規(guī)定的農(nóng)民的土地所有權(quán)。

而現(xiàn)在的狀況是，世世代代以土地為生的農(nóng)戶，甚至不具有宅基地所有權(quán)。

目前，政府在事實(shí)上具有直接調(diào)配土地這一最重要的生產(chǎn)要素的權(quán)力。由于缺乏內(nèi)在的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束，導(dǎo)致建設(shè)用地使用出現(xiàn)了兩種極端狀況。

一方面是在政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)和社會(huì)各方對(duì)土地需求較快增長的情況下，經(jīng)營性用地價(jià)格扶搖直上，出現(xiàn)了大量天價(jià)地塊；另一方面是工業(yè)用地價(jià)格長期較低，目前大致只有東京附近地區(qū)的1/20。

由于土地征用缺乏產(chǎn)權(quán)約束，導(dǎo)致城市地塊過度開發(fā)，且由于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格飆升，促使開發(fā)商以影響通風(fēng)、采光等為代價(jià)提高建設(shè)密度，出現(xiàn)了一系列土地利用的非效率狀況。

而在非經(jīng)營性用地價(jià)格較低的狀況下，建設(shè)用地的使用效率普遍較低，個(gè)別的甚至嚴(yán)重浪費(fèi)土地。所有這些都在總體上降低了土地這一最重要資源的使用效率。

而缺乏產(chǎn)權(quán)約束的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程，又進(jìn)一步產(chǎn)生了一系列問題。

農(nóng)民缺乏談判能力弱化了用地制約機(jī)制。農(nóng)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，政府征地實(shí)質(zhì)上是農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有變?yōu)閲宜?，并由?dāng)?shù)卣韲倚惺雇恋厮袡?quán)。

但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與當(dāng)?shù)卣哂星Ыz萬縷的聯(lián)系，并在很大程度上聽命于政府。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏和政府進(jìn)行平等談判的能力，征地往往通過政府下達(dá)行政命令的方式完成。

而且，由于農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺及其債權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織在土地關(guān)系中往往處于最弱勢(shì)地位，農(nóng)村土地所有權(quán)保護(hù)方面缺乏有效防線，特別是有些商業(yè)性項(xiàng)目以國家名義征地，用國家利益迫使農(nóng)民就范，更弱化了對(duì)于用地單位的約束。

現(xiàn)行的土地征用制度造成一塊土地三種價(jià)格：農(nóng)地征用價(jià)格；工業(yè)用地價(jià)格；商業(yè)用地價(jià)格。

農(nóng)地征用價(jià)最高按農(nóng)用地年平均產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償，而具體補(bǔ)償多少，取決于政府有關(guān)部門；工業(yè)用地價(jià)格以前由政府和用地企業(yè)協(xié)議確定，現(xiàn)在也逐步采用“招拍掛”方式，但價(jià)格相對(duì)較低；商住用地價(jià)格由“招拍掛”決定，體現(xiàn)真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格。

同樣一塊土地因?yàn)橥恋匦再|(zhì)的轉(zhuǎn)換就會(huì)產(chǎn)生大幅度的土地增值，形成巨額的利潤空間。而巨大的征地利潤，形成圈地沖動(dòng)。

一般情況下，征地的溢價(jià)收益只有10％～20％左右歸村集體所有，其余80％左右的溢價(jià)收益完全被政府和用地企業(yè)所享用。經(jīng)營土地成為政府預(yù)算外收入的重要來源，圈地升值成為一些企業(yè)獲取暴利的主要手段。

而工業(yè)用地出讓價(jià)格根本難以體現(xiàn)資源稀缺程度。工業(yè)化快速發(fā)展過程中，地方政府為了招商引資形成了土地出讓競爭態(tài)勢(shì)，競相壓低價(jià)格出讓土地，多數(shù)以土地開發(fā)成本或低于成本價(jià)供應(yīng)。

這一現(xiàn)象在2003年之前尤為突出。2003年的一項(xiàng)調(diào)查表明，工業(yè)用地協(xié)議均價(jià)基本處于下降態(tài)勢(shì)。2004年以后，土地出讓價(jià)格總體開始上升，但工業(yè)用地價(jià)格仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)用地，約為商業(yè)用地的1/10。

但目前有的地區(qū)仍繼續(xù)以低于成本的價(jià)格出讓土地。而工業(yè)用地價(jià)格偏低，就無法發(fā)揮資源配置導(dǎo)向作用，并進(jìn)一步導(dǎo)致土地嚴(yán)重浪費(fèi)。

所以，當(dāng)前建設(shè)用地上反映出來的各種問題，要求在本質(zhì)上深化土地制度改革，進(jìn)一步理順各種利益關(guān)系，其中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系又具有“牛鼻子”的作用。