夾縫中的街頭官僚

顏昌武　劉亞平

“街頭官僚”一詞，最早見于美國行政學(xué)者李普斯基1977年發(fā)表的《走向街頭官僚理論》一文。按李氏的解釋，街頭官僚是指處于低層次行政執(zhí)行單位同時也是最前線的政府工作人員，包括警察、公立學(xué)校的教師、社會工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員，等等。比照西方街頭官僚的性質(zhì)與特點，依照我國《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員職位類別的規(guī)定，大體可以將我國基層行政執(zhí)法類公務(wù)員納入“街頭官僚”的范疇。他們主要是履行社會管理與市場監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)的基層部門中，直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)人員。交警、城管以及其他“窗口”部門的一線工作人員，可視為典型的“街頭官僚”。交警、城管等街頭官僚與公民的矛盾沖突可以說占據(jù)了近期社會問題焦點的很大比重。

正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯所言，“即使有了最好的政策，也難以確保獲得成功?！薄傲己谩?、“準(zhǔn)確”、“及時”和“高效”地執(zhí)行一直是行政領(lǐng)域最重要的“底線”。大量的事實表明，許多公共政策執(zhí)行起來總會遇到各種牽制和障礙，既會出現(xiàn)執(zhí)行者資源不足而導(dǎo)致的執(zhí)行力度不夠的現(xiàn)象，也會出現(xiàn)執(zhí)行者自我約束不力而導(dǎo)致的執(zhí)行過當(dāng)行為。在人們對“播下去的是龍種”、為何“收獲的總是跳蚤”的質(zhì)疑聲中，作為政策輸送鏈條最末端的“街頭官僚”開始浮出水面，并不斷地遭受指責(zé)、詬病乃至謾罵。

相比于其他類別的公務(wù)人員，街頭官僚面臨一種特殊的行政生態(tài)，處于兩重角色沖突之中。

“兩頭不討好”

現(xiàn)實中的街頭官僚，工作在第一線，直接面對廣大公民，是政府工作人員中和公民互動最為頻繁、最為密切的群體，其工作態(tài)度、辦事作風(fēng)、個人喜好、執(zhí)法能力，直接關(guān)乎執(zhí)政黨和政府的威信，他們不僅是政府形象的塑造者，更是政府能否贏得人民支持的關(guān)鍵。

就其作為短缺資源的直接分配者而言，街頭官僚常常處于虧欠公民的尷尬之中。作為政府的形象代表，街頭官僚負(fù)有為公民提供良好服務(wù)之責(zé)任。但是，支撐街頭官僚落實良好服務(wù)品質(zhì)的資源，始終處于匱乏的狀態(tài)。

其一，相對于擁有豐富資源的中央政府或其他高層政府的公務(wù)員而言，身處基層的街頭官僚能夠支配的資源極其有限。

其二，相對于上級政府要求街頭官僚完成的任務(wù)來說，其資源經(jīng)常是不充足的。面對繁雜的任務(wù)，街頭官僚常懷捉襟見肘之感，他們普遍感到執(zhí)法過程中難以獲得有效的支持和指導(dǎo)，往往只能根據(jù)自己的經(jīng)驗、技能、專長和價值觀，在時間和信息等資源非常有限的情況下作出判斷與決策。

其三，相對于公民遞增的需求而言，“顧此失彼”、疲于應(yīng)付往往成為街頭官僚身不由己的執(zhí)法寫照。尤為明顯的悖論是，公民對于街頭官僚服務(wù)的需求是一種彈性需求，一個街頭官僚執(zhí)行得越成功，提供的服務(wù)質(zhì)量越高，公民的需求就會隨之增加，然而街頭官僚所擁有的資源并不會相應(yīng)增加，因而所面臨的資源短缺就會益發(fā)嚴(yán)重。比如，某個窗口部門的辦證人員服務(wù)態(tài)度良好，深受公民信賴，到其窗口來辦事的人越來越多，其工作就會越來越緊張，甚而會有工作負(fù)荷過重之累。要言之，資源的緊張與需求的彈性結(jié)合在一起，就使得街頭官僚不得不在非常困難的資源約束下去完成工作。

當(dāng)這兩種角色集于一身時，街頭官僚極易成為現(xiàn)實中各種矛盾的焦點。資源的短缺，與公民互動的頻繁，面對有著多元服務(wù)需求的不同個案，以及在“僧多粥少”的現(xiàn)實面前將“一碗水”“端平”……如此種種，勢必使街頭官僚在工作上承受某種無止境的壓力。上述種種壓力與公民需求的得不到滿足一旦結(jié)合在一起，街頭官僚與公民之間的緊張關(guān)系就難以避免，現(xiàn)實生活中常見的情況是，街頭官僚成為公民批評、抱怨的主要對象，街頭官僚被視為僵硬的、缺乏回應(yīng)的、非人性的群體。一句廣為流傳的指責(zé)就是，“經(jīng)是好經(jīng)，被小和尚給念歪了”；還有一句經(jīng)常讓街頭官僚啞口無言的指責(zé)是，“總書記說‘群眾利益無小事，我們這么大的事，你們都不管，總書記的話你們只當(dāng)是耳邊風(fēng)”。這似乎應(yīng)了那句老話，“做事的人往往受到的非議最多”。嚴(yán)重的情況下，公民對于街頭官僚的抵觸情緒會演變成暴力抗法行為。這些暴力抗法行為包括罵街、抓咬踢、打砸耍賴、尋死覓活直至針對街頭官僚個人的暴力攻擊。

一旦街頭官僚成為公民向上級政府投訴的對象，或者公民將對街頭官僚的不滿轉(zhuǎn)化為對上級政府的壓力，比如上訪、攔馬路等群體性事件，街頭官僚就會面臨來自上面的壓力和指責(zé)，“為什么不做好群眾工作，只要耐心了、細(xì)致了，把政策宣傳到位了，再苦再窮，群眾也會理解的”。在我國，社會穩(wěn)定這條高壓線太敏感了，任何上級政府都不想擴(kuò)大事態(tài)，最好的辦法就是讓街頭官僚妥協(xié)、忍讓或者屈服。

“政策制定”

如果說在上一對沖突情境中，街頭官僚扮演著多少有點類似“兩頭不討好”的“弱勢群體”的角色，那么，在下面的這一對沖突情境中，街頭官僚似乎成了可以“欺下瞞上”的恣意妄為之輩。

這第二種沖突就是街頭官僚既是公共政策鏈條最末端之執(zhí)行者，又在實際上擁有較大“政策制定”功能。就前者而言，在公共行政組織的宏觀層面上，處于公共政策鏈條最末端的街頭官僚被設(shè)計為“受命執(zhí)行”的角色，其最重要的目標(biāo)在于效忠組織目標(biāo)，“完成既定工作”。他們既沒有獨(dú)立的地位，也沒有獨(dú)立的個體價值。這一自上而下的政策執(zhí)行模式得到了經(jīng)典官僚制理論和權(quán)力效應(yīng)“雙峰對稱”理論的有力支撐。經(jīng)典官僚制理論告訴我們，為了有效地進(jìn)行社會管理，政府組織通常表現(xiàn)為一種層級結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)以逐級授權(quán)為基礎(chǔ)，表現(xiàn)為上下級權(quán)力的統(tǒng)屬關(guān)系。而按照約翰·加爾布雷斯的“雙峰對稱”理論，“組織只有贏得內(nèi)部對其目標(biāo)的服從時才能贏得外部的服從。其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”。因而，在整個行政層級中，街頭官僚處于絕對從屬地位，負(fù)有服從上級的義務(wù)。

事實上，這種對街頭官僚“受命執(zhí)行”角色的設(shè)計，導(dǎo)致上層決策者對這一層級重視不夠?；蛘呤?，上層決策者忽視了街頭官僚在整個公共政策鏈條中潛在的和現(xiàn)實的影響力，從而一定程度上放松了對這一群體的教育、監(jiān)督與管理，導(dǎo)致實踐中的權(quán)力濫用?；蛘呤?，忽視了街頭官僚作為個體的特殊利益考慮，甚至在政策制定中影響或侵害他們的工作權(quán)益與既得利益，一定程度上影響了他們的工作熱情，甚至客觀上導(dǎo)致權(quán)力尋租。街頭官僚的科層位序普遍不高，升遷發(fā)展機(jī)會受限，工作內(nèi)容單調(diào)繁瑣。如果上層決策者對此不加以考慮，就很難不累及街頭官僚群體工作士氣的發(fā)揮，左右其工作期許、承諾與責(zé)任，以至于影響他們自我效能感的發(fā)揮，進(jìn)而損傷公民對政府服務(wù)品質(zhì)的感受。

就街頭官僚作為實際上的“政策制定者”而言，按照李普斯基的說法，街頭官僚雖然處于公共政策鏈條最末端，但他們實際上具有非常大的政策制定能力。“和大多數(shù)其他組織中的低層員工不同的是，街頭官僚在決定（對公民）獎懲的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量上擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?！苯诸^官僚直接決定了對于公民的收益和制裁，如街道辦工作人員關(guān)于接受公民低保申請的決策和交警對違章司機(jī)的處罰決定。相對于其他官員，“街頭官僚”有時是最有效用的，因為他們能夠直接清除各種危害、保障民眾利益；有時又最能帶來害處，他們可以憑借所賦予的自由裁量權(quán)肆意橫行。簡言之，在其他官員那里，政策只是寫在紙上的；但只有到了街頭官僚那里，這一紙政策才可能變成公民實實在在的獲益與處罰。

“應(yīng)付機(jī)制”

同樣，當(dāng)街頭官僚作為“受命執(zhí)行”的“制度設(shè)計角色”遭遇其作為政策制定者的“現(xiàn)實角色”時，他們就會在有意無意之間發(fā)展出一整套針對上層管理者和服務(wù)對象的“應(yīng)付機(jī)制”，這套“應(yīng)付機(jī)制”有助于他們緩解工作壓力的緊張，影響他們與服務(wù)對象的互動品質(zhì)，從而影響公共政策目標(biāo)的順利達(dá)成。

如果街頭官僚與上層管理者之間存在目標(biāo)和利益上的差異，街頭官僚就會采取某種不合作的策略來抵制來自上層的命令。盡管遇到這種沖突時，上層管理者一般都傾向于限制街頭官僚的自由裁量權(quán)，但誠如李普斯基所指，街頭官僚的專長及其所掌握的關(guān)于工作場景的知識、街頭工作的獨(dú)特性質(zhì)與特征、監(jiān)督街頭官僚行為的內(nèi)在困難等，都使得街頭官僚易于運(yùn)用各種各樣掌握的資源來抵制管理者的控制與約束。李普斯基甚至斷言，即使曾懷有滿腔服務(wù)熱忱的人進(jìn)入街頭官僚組織后，“街頭工作的本質(zhì)也會妨礙他們想達(dá)成工作理想的意愿。層層的工作負(fù)荷、匱乏的資源、工作方法的不確定性、加上服務(wù)對象的不可預(yù)知性，將打滅他們的雄心理想而淪為勞務(wù)工作者。”

如果公民向街頭官僚求取幫助或?qū)ζ溆兴枨?，街頭官僚限于可資使用的資源和政策框架，就會傾向于把公民的需求局限在目前可掌握的資源范圍之內(nèi)，而將那些超乎自己能力的問題采取漠視或“踢皮球”的方式加以處理，找一些借口來加以搪塞。如果某個公民運(yùn)氣好的話，就可以聽到類似的口頭禪：“你的處境我也知道，也深表同情，但我得依法辦事，實在是愛莫能助?！比绻\(yùn)氣不好的話，就會遭受街頭官僚的操縱或“調(diào)戲”，如提供殘缺不全的信息、故意讓公民等待、讓公民很難找到具體承辦人、加重公民心理負(fù)擔(dān)等。街頭官僚的服務(wù)對象都是非自愿的，不管是在強(qiáng)制情況下（比如違章司機(jī)接受交警的處罰），還是在非強(qiáng)制情況下（比如向街道辦工作人員遞交低保申請），都是如此。因而，街頭官僚就難以被這些無法選擇自由退出、非自愿的服務(wù)對象監(jiān)督與約束，從而比較容易隨意地對待作為服務(wù)對象的公民，比如缺乏回應(yīng)性、濫用職權(quán)、不尊重下層貧窮的公民等。

如此一來，街頭官僚既難以被非自愿的服務(wù)對象監(jiān)督和約束，又難以受到上層管理者的控制，因此，街頭官僚常常面臨合法性問題的拷問：如果他們強(qiáng)有力地控制著最終的政策制定權(quán)，那么，如何保證對于這些“自我任命”的政策制定者的民主控制，使得他們在受托責(zé)任上是可靠的？為了保證街頭官僚既對上級管理者負(fù)責(zé)又對公民負(fù)責(zé)，歐陸國家主要借助于法律手段加強(qiáng)對他們的控制，各國議會致力于制定各種約束行政機(jī)構(gòu)行為的標(biāo)準(zhǔn)，它們從程序上和實質(zhì)上將街頭官僚限制在“法治”的框架之內(nèi)。英美法系的國家則根據(jù)其普通法的傳統(tǒng)，強(qiáng)化對公民權(quán)利的保障。此外，這兩種憲政體制都以其獨(dú)立的司法部門為公民提供了一個對街頭官僚提出訴訟的渠道，以加強(qiáng)對街頭官僚的有效制約。

西方的街頭官僚理論能否適用于我國，有待于對我國的特殊行政生態(tài)加以研究之后才可以判定。筆者以為，我國現(xiàn)階段“街頭官僚”的行政環(huán)境，至少在兩個方面與西方發(fā)達(dá)國家存在一定的差距。其一是我國“街頭官僚”行政執(zhí)法的管理體制和政策思路上，還存在深層次的缺陷與問題，比如說罰款任務(wù)是上級部門指令的等；其二是我國“街頭官僚”隊伍中，有一些不具備合法身份但卻擔(dān)負(fù)執(zhí)法功能的各類“協(xié)管人員”、臨時人員和借用人員，這些人還存在身份與經(jīng)費(fèi)的保障問題及良莠不齊的素質(zhì)問題。這些特征，會加劇我國“街頭官僚”身處夾縫之痛感，反過來惡化其執(zhí)法環(huán)境。