中國改革路線之變

陽　敏

編者按：

鄭永年，浙江人，普林斯頓大學(xué)政治學(xué)博士，英國諾丁漢大學(xué)中國政治研究所所長，《中國》季刊主編，著有《中國人的民族主義》、《全球化與中國政府轉(zhuǎn)型》等。在本刊專訪中，鄭永年教授著重闡述了2007年改革模式的變化。在他看來，中國需要確立面向國際社會的改革“話語”。這一改革話語的變化正在慢慢成型，目前已經(jīng)包括人本社會主義、民生經(jīng)濟、社會民主、社會賦權(quán)、選擇集權(quán)、社會改革、服務(wù)型政府等諸多豐富的內(nèi)容。

十七大是個新起點

《南風(fēng)窗》：2007年中國最重要的政治事件莫過于執(zhí)政黨的十七大。中國政治體制改革向來是外界關(guān)注的焦點，無論十七大召開前后，輿論紛紛將其視為解讀重點。在您看來。如果將十七大視為新起點，它提供了什么樣的答案?預(yù)示了什么樣的方向?

鄭永年：政治體制歷來是人們關(guān)切的焦點。上世紀80年代，鄧小平等主政時也把政治改革提到很高的議程。當(dāng)時認為沒有政治改革，經(jīng)濟改革就很難深入；沒有政治改革，經(jīng)濟改革的成果也很難保證。當(dāng)時的政治改革有兩個重要點。一是要以政治改革來推動經(jīng)濟改革；二是要以政治改革來保證改革成果，這里的政治改革指的是制度化。從這個角度就很容易理解為什么中國領(lǐng)導(dǎo)人這么強調(diào)法制化建設(shè)。1989年以來，中國領(lǐng)導(dǎo)人也在—直強調(diào)政治改革。

90年代政府的重點在經(jīng)濟改革。盡管中國取得了很大的經(jīng)濟成就，但是代價也是很大的。包括環(huán)境惡化、收入差異過大、社會道德衰落和官員腐敗等等。這樣的情況如果不能得到根本性的改變，那么不僅中國的經(jīng)濟發(fā)展會變得不可持續(xù)，社會穩(wěn)定也會成為很大的問題。當(dāng)然，這些也導(dǎo)致國際社會對中國發(fā)展的“不確定性”表現(xiàn)出很大的擔(dān)憂，因而中國也面臨著巨大的國際壓力。

從這個角度來看，十七大就有分水嶺的意義。分水嶺并不是說十七大所提倡的改革和以往沒有任何關(guān)系，而是說十七大確定了新的改革模式，這個模式和以往的模式不同，但目標(biāo)是一樣的。中共十六大正式提出建設(shè)小康社會，十七大提建設(shè)全面小康社會。這是個繼續(xù)。但是十七大還提和諧社會。這是個轉(zhuǎn)變點。小康社會必須通過繼續(xù)的經(jīng)濟改革來取得，沒有繼續(xù)的發(fā)展，總體社會發(fā)展水平就會停滯不前，說不定還會退回到貧窮社會主義。所以十七大提發(fā)展還是第一要務(wù)。

但是過去的發(fā)展證明，發(fā)展并不一定能夠解決問題，反而會深化甚至惡化問題。關(guān)鍵在于是什么樣的發(fā)展。十七大試圖回答這個問題。一種能夠可持續(xù)的發(fā)展，其核心必須是和諧社會。發(fā)展本身并不是目標(biāo)，而是手段，是達到社會和諧的手段。和諧表現(xiàn)在各個方面，但從社會層面來說，和諧意味著社會公平和正義。在這方面，十七大有很好的論述。

社會公平和正義提到這么高的程度，在改革開放以來還是第一次。從前強調(diào)經(jīng)濟改革的目標(biāo)是效率，公平居于次要地位，并且似乎經(jīng)濟改革和社會公平是兩個不同的、可以加以分開的過程。就是說市場管效率，政府管公平。這種認識顯然并不確切。多年來，我一直在思考一個問題，中國政府為了解決收入差異過大的問題已經(jīng)作了那么多的努力，但為什么效果并不理想?很多年來，政府的稅收增加是世界上最快的，政府的政策也是向社會弱勢群體傾斜的。照理說，收入差異就應(yīng)當(dāng)減小。但事實上并不是這樣。收入差異實際上隨著政府稅收的增加而增加。這種情況很難用現(xiàn)代西方經(jīng)濟理論來解釋。但馬克思主義經(jīng)濟學(xué)則可以對這種情況給以很好的解釋。原因很簡單，那就是中國的一次分配出了嚴重問題。如果一次分配出了問題，那么政府所從事的二次分配再怎么努力也會無濟于事。所以，要糾正社會不公平的情況，就要從一次分配人手，就是說要從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)層面人手。如果沒有一個能夠?qū)崿F(xiàn)民生經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)，那么民生經(jīng)濟就很難實現(xiàn)。十七大從理論上糾正了這個錯誤認識，強調(diào)追求效率的過程本身就應(yīng)當(dāng)兼顧公平。這個理論論述對今后的改革會有很重大的指導(dǎo)意義。

十七大更為重要的意義在于把建設(shè)和諧社會和政治改革聯(lián)系起來。這次黨代會把政治改革尤其是民主政治提高到非常高的程度。這不是因為胡錦濤的政治報告使用民主一詞達60多次，而是因為政治報告不僅把民主政治置于政治改革的核心，更是因為找到了一條我本人認為是切實可行的改革道路。

我以為，十七大報告中所提到的民主可以概括為三種形式，即黨內(nèi)民主、人民民主和憲政民主。其中報告明確提黨內(nèi)民主和人民民主，而憲政民主則表達于報告對法治和法律至高無上性的強調(diào)。黨內(nèi)民主對黨內(nèi)來說是一種結(jié)合了自上而下和自下而上的權(quán)力產(chǎn)生和行使方式。人民民主有多種形式，主要強調(diào)的是自下而上的政治參與，因此人民民主也可以稱為社會民主。而無論是黨內(nèi)民主還是社會民主，或者是黨內(nèi)民主和社會民主之間的互動，都必須在一個法治和法律的構(gòu)架中，這就是憲政民主的內(nèi)容。無論是執(zhí)政黨本身還是其他社會行動者，都必須在憲政的構(gòu)架內(nèi)行使自身的權(quán)利和權(quán)力。

這個民主政治論述主要是回答了中國要實行什么樣的民主、怎樣才能實現(xiàn)民主的問題。

實際上的行為聯(lián)邦制

《南風(fēng)窗》：不過，海內(nèi)外期望中國政治改革迅速走向西方選舉民主的人們，顯然沒有得到滿意的答案，而且，執(zhí)政黨也已一再表示，中國不會照搬西方的民主方式。

鄭永年：在海內(nèi)外，人們一般簡單地把民主政治理解為自上而下的選舉和多黨制。這只是對西方民主政治的一種簡單概括，是對發(fā)展結(jié)果的概括，而不是對民主發(fā)展過程的總結(jié)，更不能說明民主發(fā)展的多種途徑和民主政治的多樣性的可能性。自上而下的選舉是社會民主的重要一部分，但不是民主政治的全部。從世界范圍來看，任何有效的民主政治必須建立在有效的現(xiàn)代國家制度之上。我曾經(jīng)論述過，以民主政治為界，現(xiàn)代國家制度的建設(shè)可以分為三類。第一類制度必須在民主化發(fā)生之前建立，一旦民主政治發(fā)生，這類制度就很難得到建立或者根本沒有機會得到建立。第二類制度在民主政治發(fā)生前建立，但在民主化之后會發(fā)生變化。第三類制度則必須發(fā)生在民主化之后。第一類制度是現(xiàn)代國家的基本制度。任何國家，如果沒有這些制度，就不能稱之為現(xiàn)代國家，包括國防、外交、法律、稅收、財政、金融、中央地方關(guān)系、醫(yī)療保險、社會福利、教育等等。在發(fā)達民主國家，這些基本制度都是在民主制度發(fā)生之前建立，其中的有些制度在民主化之后發(fā)生了很大的變化。在后發(fā)展中國家，要建立有效的制度并不容易。一些國家民主化已經(jīng)發(fā)生多年，但這些基本現(xiàn)代國家制度仍未建立。一個國家可以是民主的，但未必能夠強大起來。如果有了這些基本國家制度，民主經(jīng)常是個整合因素，但如果沒有這些制度，民主經(jīng)常成為分化力量。而第三類制度如民主選舉等必須在民主化發(fā)生之后才會有很大的發(fā)展。但即使是這類制度，如果民主化之前并不存在一定的制

度和規(guī)則，民主化很可能就是一個混亂的過程。

中國強調(diào)黨內(nèi)民主不僅僅是要強化黨的能力，而且更重要的是要強調(diào)黨及其政府在建立現(xiàn)代國家制度過程中的作用。較之先民主國家，中國面臨更加大的壓力，就是要進行現(xiàn)代國家制度建設(shè)的同時進行民主化。這是兩個互相重合和相互矛盾的過程。怎么辦?這就需要黨內(nèi)民主和社會民主結(jié)合起來來考量國家的整體政治發(fā)展過程。

《南風(fēng)窗》：您認為，中國當(dāng)前最迫切的政治改革在于基本國家制度建設(shè)，而中央和地方關(guān)系制度的建設(shè)恰恰是中國基本國家制度建設(shè)的關(guān)鍵。中國中央和地方關(guān)系從歷史上沿襲下來確認什么樣的特殊性?在今天中國國情較為復(fù)雜的狀況下，中央應(yīng)如何把握“收權(quán)”與“放權(quán)”之間的藝術(shù)，又如何有“選擇集權(quán)”呢?

鄭永年：中國傳統(tǒng)國家數(shù)千年的歷史從來就沒有解決好中央地方關(guān)系?；实凼墙y(tǒng)而不治，中央權(quán)力到達不了地方。中華人民共和國成立以后，中央權(quán)力第一次達到各個角落。但中央權(quán)力從理論上說巨大無比，但到了地方可能無影無蹤。因為地方的差異性，中央政府所發(fā)動的任何改革，不管其多么合理，也很難在每一個地方得到實施。我認為，中國的中央地方關(guān)系從理論上說是單一制中央集權(quán)國家，但實際上是行為聯(lián)邦制。中國各個省份的實際權(quán)力要比任何聯(lián)邦制下的州政府大得多。就是說，中國的權(quán)力一直處于一個分權(quán)狀態(tài)。中央政府擁有名義上的權(quán)力，而地方享受實際權(quán)力。正是因為權(quán)力的分散狀態(tài)，就要求單一制國家來維持國家的統(tǒng)一。

上世紀80年代講得最多的就是分權(quán)與集權(quán)之間的矛盾，就是說一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放的惡性循環(huán)?，F(xiàn)在好長時間不談?wù)撨@個問題了。但這個問題實際上繼續(xù)存在，并且越來越嚴重。要解決中央地方關(guān)系問題，有選擇性集權(quán)變得不可避免。鄧小平南巡之后，中國發(fā)生了激進的分權(quán)運動，結(jié)果導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟調(diào)控問題。朱镕基在經(jīng)濟方面實行有選擇集權(quán)，實行分稅制、中央銀行制度改革等。但在政治方面，除了加強黨管干部制度之外，并沒有發(fā)生有選擇集權(quán)。最近這幾年來，為了加強宏觀調(diào)控，各方面的集權(quán)運動又在發(fā)生。

要跳出集權(quán)與分權(quán)之間的惡性循環(huán)、建設(shè)有效的中央地方關(guān)系，就必須繼續(xù)在經(jīng)濟上深化和改革有選擇集權(quán)的基礎(chǔ)上，在政治和法律制度上也進行有選擇性集權(quán)。國土范圍、多民族國家、地方差異等因素表明中央政府必須具有足夠的權(quán)力。國防、外交、暴力、涉及整體國家的法律、整體經(jīng)濟調(diào)控等權(quán)力必須集中到中央來。對這些權(quán)力，中央政府要不錯一切代價加以維持。但是不能僅僅把地方政府視為中央的派出機構(gòu)。地方政府也是政府，必須具有自治的空間。也就是說，地方政府也必須擁有足夠的政治和法律權(quán)力來對地方進行有效的管治。凡是涉及地方事務(wù)的領(lǐng)域，中央政府要把權(quán)力下放給地方。在一些領(lǐng)域，如果中央出政策，地方出錢，事情就不會辦得好。這些領(lǐng)域的權(quán)力還是下放給地方為好。現(xiàn)在的局面是，那些有利可圖的領(lǐng)域，中央的官僚機構(gòu)就想出各種辦法來集權(quán)，但對那些對國家非常重要但要花錢的領(lǐng)域，中央官僚機構(gòu)就沒有動力來集權(quán)，千方百計地要把這些領(lǐng)域推給地方。與地方爭利是中央地方矛盾的—大根源。

社會民主實際上是有利于中央權(quán)力的

《南風(fēng)窗》：那么，面對“中央權(quán)力弱化”、地方腐敗日重的局面，您認為中國政府最緊迫的制度創(chuàng)新應(yīng)落在何處?今天中國的面目不是很清晰，這也反映在知識階層的訴求，就這個問題而言，一方面，中央集權(quán)的呼聲很高，另一方面，要求中央進一步放權(quán)的聲音也不絕于耳。最近，一些知識分子及民主黨派人士諫言政府推行縣域自治以作為中國政治改革的突破口。您對于這種主張有何看法

鄭永年：有些人把分權(quán)理解成為地方自治。地方自治在很多國家都有實踐。但不能對地方自治作過于機械的理解。在現(xiàn)代社會，任何現(xiàn)代國家都是中央集權(quán)國家。但中央集權(quán)并不是說自治就不可能了。例如日本搞自治，但自治并不是說，不要中央權(quán)力了，地方可以成為獨立王國了。地方自治只是有選擇的領(lǐng)域。在一些地方，中央政府的權(quán)力和服務(wù)一通到底。在歐美的很多國家也是這樣。中國人對地方自治從來就有片面的理解。地方自治可以學(xué)，但是必須先考察地方自治到底在實踐上怎樣?更重要的是，地方自治必須以民主政治作為保障，否則就會演變成地方專制，地方城堡國家。

權(quán)力下放給了地方，地方就會腐敗。怎么辦?這就要求權(quán)力在下放給地方的同時，也必須下放給社會。沒有禮會的被賦權(quán)，地方的腐敗就會變得不可遏制。在中國，現(xiàn)在反腐敗主要依靠中央政府，沒有自下而上的動力，也沒有來自社會的外在制約。來自中央政府的制約也是一種內(nèi)部制約。沒有來自外部社會的制約，內(nèi)部制約就會無效。這些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度遠比地方政府大。其中很重要的一個原因就是地方政府直面老百姓。老百姓對地方的腐敗有太多的不滿。要解決這個問題，上面所談到的社會民主就變得非常重要。社會民主就會給地方政府造成有效的壓力，增加地方政府的透明度，使得地方政府對其下轄的人民負責(zé)。很顯然，在這個意義上，社會民主實際上是有利于中央權(quán)力的。

對社會賦權(quán)的重要性，有關(guān)方面并不是沒有認識。但很多人總是恐懼于社會權(quán)力。這是因為人們總是把社會權(quán)力和政府權(quán)力對立起來，好像兩者是一對矛盾。其實并不然。唐朝的柳宗元就明確看到了人民的權(quán)力可以是皇帝權(quán)力的基礎(chǔ)。在今天更是這樣。如果中央政府要對地方有權(quán)力和權(quán)威，就必須把自己的權(quán)力基于社會權(quán)力之上。也有一些人擔(dān)心，社會權(quán)力的增加會導(dǎo)致社會的失序。但這里我們強調(diào)的是社會的制度化權(quán)力，是基于憲政之上的社會權(quán)力。

社會權(quán)力不僅僅是指社會參與政治的權(quán)力，也是社會參與經(jīng)濟生活的權(quán)力。例如，社會權(quán)力必須替代各級地方政府的經(jīng)濟壟斷。現(xiàn)在各級政府都在搞壟斷。壟斷在中央層面還說得過去，因為一些經(jīng)濟部門具有戰(zhàn)略重要性。但越到下面，壟斷就越變樣。到了地方，壟斷僅僅意味著政府與民爭利。哪里有利可圖，哪里就有政府壟斷。必須下大決心改革中央壟斷和解散地方壟斷。中央壟斷領(lǐng)域即使必要，也越少越好?？梢园岩恍╊I(lǐng)域下放給社會，建立類似于西方發(fā)達社會的政府一社會伙伴關(guān)系。而地方的壟斷就必須全面下放給社會。只有這樣做，中國才能夠營造一個有利于中小企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境。中小企業(yè)是民生經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是解決收入差異的最有效的經(jīng)濟手段。社會改革正式成為頭等議程

《南風(fēng)窗》：改革初期中國政府將“經(jīng)濟改革”視為核心任務(wù)，而新階段則逐漸將改革的重心移到“社會改革”，您認為社會改革的核心是什么?中國改革重心的轉(zhuǎn)移是否決定了政府職能勢必發(fā)生轉(zhuǎn)換?社會改革又將帶給政治改革什么樣的機遇和挑戰(zhàn)?

鄭永年：我把中國的總體改革分為經(jīng)濟

改革、社會改革和政治改革三個方面，并不是說這三者是可以分開獨立的。在中國政治環(huán)境中，很難把這些方面完全分開來。但是在不同的階段，只有一種改革才能成為主體改革。

十七大盡管強調(diào)發(fā)展仍然是第一要務(wù)，但隨著和諧禮會概念的確立，標(biāo)志著社會改革正式成為頭等議程。利：會改革—方面要糾正從前的經(jīng)濟發(fā)展模式，使得經(jīng)濟發(fā)展變得更具有可持續(xù)性，因此是深化經(jīng)濟改革。另S面，社會改革也要為將來的主體政治改革創(chuàng)造條件。任何一個有效的民主政治必須具備有效的社會政治基礎(chǔ)設(shè)施。這個設(shè)施是通過社會改革來實現(xiàn)的。

如果說在經(jīng)濟改革階段，政府的權(quán)力主要建立在推動經(jīng)濟發(fā)展從而提高人們生活水平的基礎(chǔ)上，那么在社會改革階段，這個權(quán)力基礎(chǔ)轉(zhuǎn)移到主要向社會提供政府服務(wù)。就是說發(fā)展型政府轉(zhuǎn)型到服務(wù)型政府。實際上，隨著政府公司化所帶來的種種弊端和社會沖突的增加，服務(wù)型政府的社會訴求已經(jīng)凸現(xiàn)。

但從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型并非容易。這需要觀念上的解放。服務(wù)型政府并不是說政府可以完全從經(jīng)濟領(lǐng)域撤出，而是說政府要轉(zhuǎn)換其經(jīng)濟角色。要政府完全從經(jīng)濟領(lǐng)域撤出并不現(xiàn)實，就是說完全的政企分開仍然是個理想。但是政府必須以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)來處理其與企業(yè)的關(guān)系。

同時更為重要的是，政府不能繼續(xù)把自己視為是公司或者企業(yè)，一些重要的服務(wù)領(lǐng)域必須由各級政府負擔(dān)起來，或者與社會共同負擔(dān)，例如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和教育等等。在經(jīng)濟改革為主體的階段，政府從這些領(lǐng)域撤出，結(jié)果導(dǎo)致無窮的問題。如果在這些領(lǐng)域，政府不能提供有效服務(wù)，那么，政府的權(quán)力基礎(chǔ)就會受到很大的弱化。這里應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，服務(wù)型政府表明政府必須負責(zé)提供服務(wù)，但并不是說，政府必須親自提供服務(wù)。政府也可以和社會甚至企業(yè)結(jié)成伙伴來提供。在這些方面，有很多的外同經(jīng)驗可供借鑒。

再者，社會的改革也意味著基本國家制度的建設(shè)。我在前面說過，這些方面的基本國家制度非常重要。如果中國不能建立這些可以提供現(xiàn)代國家服務(wù)的制度，那么就很難成為一個現(xiàn)代國家。很自然，無論是向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型還是建立現(xiàn)代社會制度，都必須通過政治改革來進行。但這里的政治改革顯然并不是指選舉政治。選舉政治是建立不起這些制度的。這些制度的建成往往是通過自下而上的壓力和自上而下的制度創(chuàng)新。

社會改革的成功不僅可以為下一步主體政治改革提供基礎(chǔ)，而且也是一種民主化的動力。西方國家也經(jīng)歷這樣一個過程。從早期的原始資本主義到福利資本主義或者社會主義成分的資本主義，都是通過社會改革而得到實現(xiàn)的。而社會改革的動力則來自社會本身。盡管中國不會原封不動重復(fù)西方經(jīng)驗，但從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢來看，也不可避免要走這一過程。

(責(zé)編趙義)