別讓“預(yù)算修正權(quán)”懸空

陳統(tǒng)奎

要澄清的是，一個(gè)好的制度設(shè)計(jì)，并不意味著把絕對(duì)的權(quán)力交給人大。

中山大學(xué)行政管理研究中心主任馬駿長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)地方政府的公共預(yù)算改革，進(jìn)行了大量調(diào)研。他指出，公共預(yù)算改革初期，人大和政府形成了一個(gè)難得的"蜜月"期，人大的權(quán)力正在興起，部門預(yù)算改革為人大行使"錢袋權(quán)力"提供了一個(gè)機(jī)會(huì)之窗。而"蜜月"之后的磨合期更考驗(yàn)改革者的智慧。

"前預(yù)算時(shí)代"何時(shí)終結(jié)

記者：你如何看待目前深圳等地正在興起的預(yù)算改革?

馬駿：1999年之前中國(guó)處在一個(gè)"前預(yù)算時(shí)代"，一方面，預(yù)算在政府內(nèi)部沒有行政控制，另一方面，人民代表大會(huì)實(shí)際上也不能對(duì)預(yù)算進(jìn)行政治控制來確保財(cái)政責(zé)任。人大沒有真正介入預(yù)算，而且預(yù)算過程不對(duì)社會(huì)公開，甚至對(duì)人大代表都不公開。

這次預(yù)算改革包括三個(gè)部分：部門預(yù)算，國(guó)庫集中收付制度和政府采購制度。目的是想建立一個(gè)控制取向的預(yù)算體系，就是在朝"預(yù)算時(shí)代"的方向走。中國(guó)現(xiàn)在的預(yù)算改革，實(shí)際上就是通過政府內(nèi)部的行政控制和人大的外部監(jiān)督使得公共資金用于公共目的而不是私人目的。

不足的是，"控制取向"的重點(diǎn)是在政府內(nèi)部建立行政控制，而人大的政治控制沒有真正進(jìn)入改革議程。盡管如此，部門預(yù)算改革還是為人大監(jiān)督提供了一個(gè)機(jī)會(huì)之窗，政府提交給人大的預(yù)算草案更加細(xì)化了。

記者：那就是說，政府主動(dòng)向人大提供詳細(xì)的預(yù)算信息是人大代表監(jiān)督預(yù)算的基礎(chǔ)?

馬駿：表面上，人大監(jiān)督就是人大的事，但是，人大預(yù)算監(jiān)督依賴于政府的預(yù)算編制。人大原來之所以無法進(jìn)行監(jiān)督，一個(gè)很重要的原因是，政府內(nèi)部并沒有一個(gè)嚴(yán)格的控制，實(shí)際上財(cái)政部門對(duì)政府資產(chǎn)，以及各個(gè)部門的收支都是很不清楚的，信息分散在各個(gè)部門，原來在政府內(nèi)部那都是不透明的啊。

現(xiàn)在財(cái)政部門做了很多基礎(chǔ)性工作，清查資產(chǎn)，清查賬戶，細(xì)編預(yù)算，現(xiàn)在買一個(gè)錄音筆都要登記。而1999年以前，我們?nèi)舜笙雽?，但是沒法審啊。

記者：現(xiàn)在政府提交給人大審議的預(yù)算草案變厚了，由兩頁紙變成一本書，但媒體又報(bào)道說人大代表看不懂預(yù)算，這是不是說人大審查預(yù)算依然是走過場(chǎng)?

馬駿：不能這樣說。人大預(yù)算審查包括兩步：人大常委會(huì)的初審和人代會(huì)"大會(huì)審"。目前"大會(huì)審"的確面臨一些約束，第一，會(huì)期短，很多地方預(yù)算審議就一天甚至半天，時(shí)間不夠；第二，人大代表是兼職的，很多人大代表審議預(yù)算的動(dòng)機(jī)不足；第三，沒有預(yù)算修正權(quán)，那么提供給人大代表的權(quán)力就是整體通過或整體否決預(yù)算案，而整體否決政府預(yù)算在任何國(guó)家都是非常罕見的。

所以很多地方人大都把預(yù)算監(jiān)督審查的重點(diǎn)放在人大常委會(huì)的初審階段，通過與政府磋商?溝通，把意見反映進(jìn)去。當(dāng)然很多問題連初審階段也來不及解決了。一般的部門編部門預(yù)算交給財(cái)政部門，財(cái)政部門匯總編制政府預(yù)算草案交給政府常務(wù)會(huì)議，再經(jīng)過黨委常委會(huì)，然后在人代會(huì)前一個(gè)月送人大常委會(huì)初審。而河北省就做了改革，預(yù)算過了政府常務(wù)會(huì)議后，先到人大常委會(huì)，然后再到黨委。

正視預(yù)算修正權(quán)

記者：預(yù)算修正權(quán)是怎么回事?

馬駿：議會(huì)(或人大)"錢袋子"的權(quán)力主要就是預(yù)算修正權(quán)。如果沒有預(yù)算修正權(quán)，政府拿出一份預(yù)算草案來，議會(huì)只有兩種選擇，要么整體通過政府的預(yù)算草案，要么整體否決。

整體否決在哪個(gè)國(guó)家都是很難的，如果在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，如果議會(huì)整體否決內(nèi)閣的預(yù)算草案，就意味著議會(huì)對(duì)政府投不信任票，就是倒閣，那是很大的政治沖突。如果在總統(tǒng)制國(guó)家，那就意味著不給政府撥款。如果國(guó)會(huì)不通過預(yù)算，那意味著政府要關(guān)門。

現(xiàn)代公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)一個(gè)事前批準(zhǔn)原則：非經(jīng)議會(huì)同意，不得籌集任何收入，不得進(jìn)行任何開支。美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制，但歷史上國(guó)會(huì)整體否決政府預(yù)算的例子屈指可數(shù)，1996年國(guó)會(huì)不通過克林頓的預(yù)算草案，聯(lián)邦政府關(guān)門兩周多不辦公，老百姓意見很大，最后搞得國(guó)會(huì)和政府都挨罵。

1994年的《預(yù)算法》沒有給人大預(yù)算修正權(quán)，但已經(jīng)有三個(gè)地方的人大預(yù)算監(jiān)督條例里列了預(yù)算修正權(quán)。

要澄清的是，一個(gè)好的制度設(shè)計(jì)，并不意味著把絕對(duì)的權(quán)力交給人大?，F(xiàn)在大家看到的現(xiàn)象是，政府很強(qiáng)勢(shì)，他們花錢約束小，但是，如果我們把絕對(duì)的預(yù)算權(quán)給了人大，人大代表花起錢來一點(diǎn)也不會(huì)比政府官員遜色，所以說必須對(duì)預(yù)算的權(quán)力進(jìn)行約束。公共資金是唐僧肉，如果沒有制約，誰都想咬一口。

記者：這次預(yù)算改革非常強(qiáng)調(diào)預(yù)算觀念的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在轉(zhuǎn)得如何了?

馬駿：在部門預(yù)算改革之前，很少有部門的領(lǐng)導(dǎo)真正關(guān)心預(yù)算，他們對(duì)預(yù)算的理解，就是一個(gè)報(bào)賬的東西，就是我去出個(gè)差?吃頓飯回來，把單據(jù)交給財(cái)務(wù)處報(bào)銷。但是，預(yù)算改革后，預(yù)算的重要性越來越突出了。對(duì)于每個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)來說，首要工作就是預(yù)算，年度預(yù)算和年度工作計(jì)劃應(yīng)該是一個(gè)東西，所以一把手要親自抓。

實(shí)際上很多人大代表也沒有預(yù)算觀念。比如說，不能幾個(gè)人大代表碰到什么事情，馬上拿去找政府解決，這樣會(huì)給預(yù)算執(zhí)行帶來很多不確定性。一個(gè)人大代表的想法要對(duì)政府有約束力，必須人大通過，否則就變成誰的嗓門大誰就來事。

現(xiàn)在預(yù)算改革在慢慢改變預(yù)算決策者做決策的方式，但是依然受到各種干擾，人大的預(yù)算監(jiān)督還面臨很多很多的約束，究竟在這方面發(fā)揮了多大的作用還不清楚。由于體制上的原因，我們計(jì)劃?政策和預(yù)算是嚴(yán)重脫節(jié)的，這在預(yù)算過程中導(dǎo)致許多不確定因素。比如說，上級(jí)部門突然下一個(gè)政策，或者領(lǐng)導(dǎo)突然視察，現(xiàn)場(chǎng)辦公，說這個(gè)問題很重要，你們一定要解決。中國(guó)的預(yù)算環(huán)境，充滿不確定性。預(yù)算改革要慢慢把這些改掉，需要耐心。

預(yù)算改革向何處去

記者：您曾說，原來人大基本上不審預(yù)算，這幾年開始審了，這是一個(gè)政治變化。為什么說"預(yù)算就是政治"?

馬駿：對(duì)于一個(gè)基本預(yù)算制度仍然不健全的國(guó)家，預(yù)算改革的首要任務(wù)就是合理設(shè)計(jì)和配置預(yù)算權(quán)力。預(yù)算決策包括：(1)做什么事情，這個(gè)事情該不該做?(2)該給多少錢?在中國(guó)，所謂"錢袋子"的權(quán)力興起，實(shí)際上也就是人大根據(jù)憲法和預(yù)算法的規(guī)定在這兩方面逐步行使預(yù)算權(quán)力。

預(yù)算改革初期，很多地方人大和政府形成了一個(gè)難得的"蜜月"期，人大行使"錢袋子"的權(quán)力的時(shí)候，財(cái)政部門給予了積極的配合，比如提供更加細(xì)化的部門預(yù)算草案。但是蜜月期終究是短暫的，預(yù)算監(jiān)督所引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，可能會(huì)帶來各種摩擦，甚至是沖突。現(xiàn)在很多人都在擔(dān)心，人大預(yù)算監(jiān)督走到這一步，能否再走下去。

記者：對(duì)于預(yù)算改革中人大"廣東現(xiàn)象"興起的緣由，身在廣州的您能給我們提供一些見解嗎?

馬駿：這一方面與廣東改革開放較早有關(guān)，與各級(jí)人大常委會(huì)的努力有關(guān)。另一方面，也因?yàn)榈胤近h政領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念比較開明開放，所以，人大代表提出問題，政府官員覺得很正常。最后，"廣東現(xiàn)象"也和政府財(cái)政部門積極推進(jìn)部門預(yù)算改革有關(guān)。財(cái)政部門有一批有識(shí)之士，下了很多功夫推進(jìn)預(yù)算管理的理性化。這也非常有助于人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。

記者：人大監(jiān)督之外，人們還比較關(guān)心的一個(gè)問題是，公眾監(jiān)督能否進(jìn)入預(yù)算領(lǐng)域?

馬駿：浙江溫嶺新河?澤國(guó)兩個(gè)鎮(zhèn)實(shí)行了預(yù)算民主懇談，在中國(guó)發(fā)展基金會(huì)的幫助下，哈爾濱市的阿城?道里也試驗(yàn)了"參與式預(yù)算"。公民參與需要制度確保參與是理性和有序的，這些地方的試驗(yàn)都做到了這一點(diǎn)，說明是可行的。也有不少官員覺得這套方式不好，花時(shí)間，他們說這種決策方式效率低。我想說的是，一個(gè)好的政府是"有效率地做最正確的事情"，首先就是要選對(duì)正確的事情，然后才是有效率地執(zhí)行。

有人會(huì)說公民不懂預(yù)算，這是非常假的問題。根據(jù)我了解或觀察過的公民參與預(yù)算，公民絕對(duì)是懂的。如果一個(gè)公民經(jīng)常在街上看見搶劫，他當(dāng)然知道治安是社區(qū)的首要問題。什么事情最緊迫，政府該做什么事情，這是預(yù)算要考慮的第一個(gè)問題，這個(gè)問題公民是能夠回答的。

記者：預(yù)算改革的下一步，著力點(diǎn)應(yīng)該在哪里?

馬駿：要進(jìn)一步明確人大的預(yù)算權(quán)，包括預(yù)算修正權(quán)，落實(shí)人大在預(yù)算調(diào)整方面的監(jiān)督權(quán)和人大對(duì)于某些收入的審查權(quán)。同時(shí)，人大要加強(qiáng)能力建設(shè)，包括機(jī)構(gòu)建設(shè)，增加編制，讓一批專業(yè)人員進(jìn)入人大常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作，設(shè)計(jì)內(nèi)部的預(yù)算審查程序，例如包括如何發(fā)揮其他專業(yè)委員會(huì)的作用，如何處理各個(gè)委員會(huì)之間的關(guān)系，在授權(quán)?撥款?籌款之間建立一套內(nèi)部程序。

另一方面，政府內(nèi)部要進(jìn)一步加強(qiáng)行政控制，處理好財(cái)政部門與其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

當(dāng)然，這兩方面的推進(jìn)都要花錢，但我覺得這個(gè)成本是值得的，如果兩套控制體系都建立了，人大的外部監(jiān)督和財(cái)政部門的內(nèi)部控制一起運(yùn)行，那我們將擁有一個(gè)透明的錢袋子和一個(gè)更加負(fù)責(zé)任的政府。