政府信息，公開什么，不公開什么？

蕭　瀚

從條文本身看，它至少部分地實(shí)現(xiàn)了人們的期待，彰顯了中國建立透明政府和服務(wù)型政府的決心。

千呼萬喚之中，2007年4月24日，《政府信息公開條例》(下稱《條例》)終于靦腆亮相。多年來，人們期待這部《條例》承認(rèn)人民足夠的知情權(quán)，如果僅僅從條文本身看，它至少部分地實(shí)現(xiàn)了人們的期待，彰顯了中國建立透明政府和服務(wù)型政府的決心。

《條例》共分五章(總則?公開的范圍?公開的方式和程序?監(jiān)督和保障?附則)?三十八條，2008年5月1日開始實(shí)施。

總則第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄?保存的信息?！焙芮宄?，《條例》所規(guī)定的信息公開不是一種憲政意義上全面的政府信息公開，而僅及行政信息的公開，這意味著立法部門的議事信息和適用法律部門的司法信息，即各級人大的議事信息和各級法院?檢察院的司法信息都不在《條例》規(guī)定的公開之列，至于其他一些在實(shí)際政治生活中其權(quán)力可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于政府之上的那些部門，它們行使權(quán)力的信息更是不公開的。因此，本文所要探討的信息公開問題都是在這第二條的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

《條例》第二章以列舉式詳細(xì)羅列了行政活動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍，可謂包羅萬象，應(yīng)有盡有。但是第一章總則部分的第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全?公共安全?經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！睆牧⒎夹g(shù)上講，這條規(guī)定對于上述信息公開范圍會(huì)產(chǎn)生重要影響，這種影響絕不是字面含義的，而是歷史與社會(huì)含義的，其重要性及其正負(fù)面的表現(xiàn)方式與深度，必然與全面的制度框架相關(guān)。幾乎在所有實(shí)施信息公開的國家，都會(huì)有類似的限制性條款，從立法目的來講，也是完全正當(dāng)?shù)摹５?，人們?dān)心這條規(guī)定會(huì)不會(huì)成為缺乏信息公開傳統(tǒng)的各級政府規(guī)避法律的王牌借口?

任何一部法律的實(shí)施都不是僅僅靠著它的法條文字表面去完成，因此，要解答上述問題，需要對第八條可能產(chǎn)生的影響多角度?多視域地進(jìn)行。

第八條與《條例》的命運(yùn)

中國是一個(gè)行政主導(dǎo)型國家，議事機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)在國家政治生活中都尚未建立應(yīng)有的地位。因此《條例》的公布這件事情本身足以說明當(dāng)代中國法治進(jìn)程中，執(zhí)政者已經(jīng)清晰地意識(shí)到行政主導(dǎo)的狀態(tài)應(yīng)該有所改變。但是，畢竟國家政府生活的多樣性和大量事務(wù)的復(fù)雜性決定了，人民的知情權(quán)不是無邊界的，正如政府的權(quán)力不能無邊界一樣。任何一方的權(quán)力或者權(quán)利超過它們應(yīng)有的邊界，雙方應(yīng)有的均衡就會(huì)被打破，導(dǎo)致權(quán)力損害權(quán)利，或者權(quán)利損害了公共利益。

正是從這個(gè)意義上，我們需要了解《條例》在立法技術(shù)上如何保證第八條是可操作的，即保證上述權(quán)力與權(quán)利的均衡。《條例》第三十三條規(guī)定了權(quán)力與權(quán)利沖突時(shí)的重要解決途徑，其中第二款規(guī)定：“公民?法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！憋@然，訴訟是解決此道的最后手段。但是這一條依然不能明確在執(zhí)行第八條時(shí)，信息公開申請人如果不服行政機(jī)關(guān)的決定，行政機(jī)關(guān)將如何有效地執(zhí)行此條規(guī)定，并且讓申請人心服口服。顯然，《條例》并沒有很好地考慮這個(gè)問題，它像中國其他的法律一樣，在涉及“國家安全?公共安全?經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”這些大詞的時(shí)候，條文往往是空洞的，因?yàn)槿狈τ行У某绦蛐砸?guī)范，或許這就是中國行政法學(xué)界孜孜以求制定《行政程序法》的原因之一。同時(shí)，這種法律規(guī)范的非程序化恰恰是造成權(quán)力損害權(quán)利，權(quán)利無從救濟(jì)的根本原因。

從上述分析，可以了解《條例》的第八條規(guī)定與整部《條例》缺乏程序性整合，這恐怕還需要具體的實(shí)施辦法來解決，而且如果將來的實(shí)施辦法對第八條的考慮缺乏足夠的程序性關(guān)注的話，依然不能解決上述矛盾。

第八條與政府的角色

任何一部法律的實(shí)施效果都不能僅僅從其本身來探討，而是要深入它的支援背景，深入它的制度環(huán)境，新出臺(tái)的《條例》亦自難例外。如前文所述，《條例》規(guī)定法定公開的信息內(nèi)容限于行政行為的信息，因此，從強(qiáng)行政傳統(tǒng)中探尋其實(shí)施效果便是第一入手處。從《條例》第三條?第四條的規(guī)定中可以知道，各級政府的各級行政機(jī)構(gòu)是信息公開的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這意味著信息公開的義務(wù)人在一定程度上也是權(quán)利人，雖然在《條例》的第三章和第四章都規(guī)定了信息公開的方式和程序，以及當(dāng)信息公開權(quán)利人遇到障礙時(shí)也有一定的救濟(jì)手段。但除了司法救濟(jì)之外，其他的救濟(jì)手段依然是義務(wù)人自我約束的方式，這在強(qiáng)行政傳統(tǒng)的歷史慣性之下，到底能夠達(dá)到什么樣的效果是讓人疑慮的。

除了行政性的政府機(jī)構(gòu)之外，以各級人大為主體的議事制度在當(dāng)前國家事務(wù)中的作用力還有待提高，議事機(jī)構(gòu)對行政行為的質(zhì)詢力?監(jiān)督能力還相當(dāng)有限，因此對于行政行為的約束力，至少在當(dāng)前狀態(tài)下十分有限。正是在這一條件下，行政信息的公開效果可能會(huì)有所折損也是當(dāng)前執(zhí)法的題中之意。

在所有的制約因素中，對行政部門最具約束力的本應(yīng)是司法。但是由于司法改革處于瓶頸狀態(tài)，中國司法自身存在諸多問題，司法行政領(lǐng)域的大量問題無法理順，司法尚受制于許多非法律因素，因此，要求司法對行政行為具有多大的規(guī)制力，本身也很不現(xiàn)實(shí)。

另外，前文已經(jīng)談到中國各級政府機(jī)構(gòu)之外超政府權(quán)力的存在，成為政府行為最大的扭曲原因，在這樣的特殊結(jié)構(gòu)中，行政信息公開到底在多大意義上能夠有效實(shí)施也是一個(gè)未知數(shù)。

正是政府制度最重要的各個(gè)分支領(lǐng)域中，權(quán)力的配置?制衡都是極不均衡的，整個(gè)制度的協(xié)調(diào)性都有待提高，因此，行政信息的公開在可預(yù)見的未來還有很長的路要走當(dāng)無異議。

有待公民精神突破

《條例》實(shí)施的有效性還需要良好的社會(huì)環(huán)境支持，在目前的制度與社會(huì)環(huán)境下，要達(dá)到權(quán)力和權(quán)利的均衡狀態(tài)，一個(gè)很重要的因素是公民精神的成長水平。應(yīng)該說，這十幾年來公民精神的成長相當(dāng)迅速，制度狀態(tài)的調(diào)整在很大程度上也是公民精神在成長過程中促成的。因此，《條例》的實(shí)施效果與公民對行政信息的渴望以及為此而行動(dòng)的強(qiáng)度與水平成正比，由于公民精神的成長慣性，在這一點(diǎn)上倒確實(shí)不需多加擔(dān)心。

作為上述情形的表現(xiàn)方式，《條例》的有效實(shí)施與大眾媒體之間的互動(dòng)關(guān)系極為重要。在目前狀態(tài)下，由于公眾表達(dá)權(quán)在很大程度上還受制于諸多因素，例如，媒體的行政壟斷狀態(tài)使得公民與社會(huì)的知情權(quán)未能與行政機(jī)關(guān)在權(quán)利及其救濟(jì)層面上，獲得權(quán)力與權(quán)利的均衡，或者干脆說，只要媒體的行政管制現(xiàn)狀不變，公民與社會(huì)的知情權(quán)就不可能真正實(shí)現(xiàn)——類似第八條的其他許多法律條文都會(huì)成為媒體的“達(dá)摩克利斯之劍”。

行政信息的公開是一種具有準(zhǔn)確性?權(quán)威性?滯后性和靜態(tài)的呈現(xiàn)，而媒體對各類信息的披露則相應(yīng)地具有即時(shí)性?動(dòng)態(tài)性和討論性，有時(shí)還有修正性。因此，人民唯有有權(quán)同時(shí)獲得官方和市場化媒體的信息時(shí)，其辨別力和信息的準(zhǔn)確力才能提高。任何單向的信息渠道都會(huì)使社會(huì)陷于蒙蔽之中。源于《條例》的行政信息與市場化媒體信息相互之間，存在一個(gè)良性的競爭與互校功能，這種功能使得任何單方的渠道都不具有壟斷性地位，于是《條例》第八條的官方解釋與民間理解就會(huì)在兩種信息渠道中交匯，并且逐步獲得共識(shí)，既能夠相互競爭又能夠和平共處，這正是保證信息透明?公正?真實(shí)的源泉。

結(jié)語：前路尚可期待

無論如何，《條例》頒布這件事本身就是一個(gè)進(jìn)步。至少在防止行政濫權(quán)的制度中又增加了一條重要途徑，至于許多問題的解決，還需要時(shí)間和耐心，需要朝野雙方共同的良性合作與努力，萬一《條例》第八條成為某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)手中“玩物”時(shí)更得如此。

我們應(yīng)當(dāng)相信，前方的道路是可期待的。

(作者為中國政法大學(xué)學(xué)者)