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    “蜜月”中的雙人舞

    2007-05-23 08:24陳統(tǒng)奎
    新民周刊 2007年18期
    關(guān)鍵詞:蜜月人代會(huì)財(cái)政部門

    陳統(tǒng)奎

    這是一個(gè)難得的和諧局面:財(cái)政部門樂意人大審議部門預(yù)算,受審部門也樂意,人大自己更樂意。公共預(yù)算學(xué)者馬駿把這種現(xiàn)象形象地比喻成人大和政府"共度蜜月"。

    "這樣的預(yù)算安排如果解釋不清楚,我會(huì)投反對(duì)票!"鄭學(xué)定提出一堆質(zhì)疑后,把這句話甩給了深圳市交通局局長劉志嬌。

    鄭學(xué)定是深圳市人大代表,同時(shí)還擔(dān)任市人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)(以下簡稱預(yù)算委)委員。2005年在審議交通局部門預(yù)算,鄭學(xué)定在其部門預(yù)算草案里發(fā)現(xiàn)一系列奇怪現(xiàn)象,譬如人員數(shù)量比上一年增加了14個(gè)人,基本支出卻反而減少了,"這有悖常理,是否意味著原來的預(yù)算有隨意性?"作為一名注冊(cè)會(huì)計(jì)師,鄭學(xué)定對(duì)這些數(shù)字分外敏感。

    預(yù)算委副主任委員董國強(qiáng)介紹說,每年深圳市人代會(huì),13名預(yù)算委委員都會(huì)票決出2-4個(gè)部門,邀請(qǐng)40名左右代表和預(yù)算委委員一起,用一天時(shí)間對(duì)其部門預(yù)算草案進(jìn)行專題審議。這是深圳市人代會(huì)的特色,而像鄭學(xué)定這樣的"人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)委員",中國的人大代表中只有這13個(gè)人。

    2007,重塑價(jià)值

    有人質(zhì)疑專題審議這種做法是不是"審議走秀"?鄭學(xué)定說,關(guān)鍵是你提的問題是否尖銳到位。早年當(dāng)過大學(xué)老師的他喜歡溫文爾雅地提出問題,卻依然讓局長們?nèi)缏谋”?,不敢怠慢?/p>

    今年給文化局局長陳威"出難題"的是預(yù)算委委員劉魯魚博士。他的名片上印有很多頭銜,本職工作是中國綜合開發(fā)研究院企業(yè)與市場研究中心主任,還擔(dān)任了上市公司的獨(dú)立董事。

    在文化局的部門預(yù)算草案中,劉魯魚注意到圖書館的支出比上年增長將近一倍,圖書館專業(yè)畢業(yè)的劉魯魚知道這個(gè)購書"大躍進(jìn)"的背后大有文章,于是他請(qǐng)教陳威,藏書增加是一個(gè)過程,"強(qiáng)行預(yù)定目標(biāo)"會(huì)不會(huì)導(dǎo)致館藏質(zhì)量的下降?

    事實(shí)上,強(qiáng)行預(yù)定了什么目標(biāo),劉魯魚并不清楚,預(yù)算草案里也沒有說,劉魯魚只是根據(jù)數(shù)字提出了自己的猜測(cè)。陳威沒有意識(shí)到這是一個(gè)"圈套",他直話直說:圖書館藏書的目標(biāo)是到2010年全市圖書總量達(dá)到1800萬冊(cè),人均2冊(cè);今年的目標(biāo)是1200萬冊(cè),新增約150萬冊(cè),實(shí)現(xiàn)人均1.45冊(cè)。陳威還透露,深圳圖書館和少兒館的館藏一下子增加42萬冊(cè)。

    聽到這一連串?dāng)?shù)字,劉魯魚證實(shí)了自己原先的猜測(cè):"這就是長官意志,政績工程。"大學(xué)畢業(yè)后,劉魯魚曾在中國科學(xué)院圖書館工作,他很清楚圖書出版規(guī)律,"每年出版的好書并不多",一下子購買這么多圖書,要么是濫竽充數(shù),要么是重復(fù)購置。

    "人均藏書量要從1.45冊(cè)增加到2冊(cè),這個(gè)數(shù)字征求過誰的意見?納稅人覺得多了還是少了呢?"劉魯魚說,深圳是一個(gè)發(fā)達(dá)城市,早就從"吃飯財(cái)政"轉(zhuǎn)向"建設(shè)財(cái)政",財(cái)力比較充裕,深圳財(cái)政預(yù)算最大的問題是如何把這些錢都花掉,因?yàn)楦鶕?jù)預(yù)算法,預(yù)算不能有節(jié)余。所以審議部門預(yù)算草案,劉魯魚并不關(guān)心花多少錢的問題,而是審查這類"長官意志"現(xiàn)象,讓公仆們明白,花誰的錢就要按照誰的意志來辦事。

    "我們關(guān)心的是價(jià)值取向。"劉魯魚一邊說一邊從柜子里搬出兩本厚厚的綠皮書遞給記者,一本叫部門預(yù)算草案,一本叫政府投資項(xiàng)目計(jì)劃,都是今年人大會(huì)期間發(fā)給人大代表的。深圳的確"先行一步",在廣州等其他副省級(jí)城市,這兩本東西還被當(dāng)作機(jī)密材料,人代會(huì)結(jié)束就要全部回收。

    "既然是國家計(jì)劃,那就體現(xiàn)了國家意志,國家意志和公民意志,在價(jià)值取向上不一定完全對(duì)等。"現(xiàn)行體制下,國家意志又往往被"長官意志"取代。深圳市從2001年正式推行部門預(yù)算改革,并讓人大對(duì)部門預(yù)算審查和批準(zhǔn)"硬起來",正是逐步轉(zhuǎn)換價(jià)值取向的一個(gè)過程。2003年,深圳市人大第一次明確提出"要珍惜納稅人的錢"這一概念。

    目前劉魯魚他們專題審議的只是部門預(yù)算草案,《政府投資項(xiàng)目計(jì)劃》依然沒有納入審議范圍,他們審議的財(cái)政資金只占到總盤子的四分之一左右。

    審議出問題又能怎樣?鄭學(xué)定說:"我們提出問題,讓政府去解決。"至于政府執(zhí)行與否,他說,這就涉及到人大跟政府的關(guān)系,是中國政治體制改革的問題,"過去人家說人大是橡皮圖章,現(xiàn)在比過去橡皮圖章要好很多,但怎么變成一個(gè)鐵圖章,我們還要耐心等待。"

    正處蜜月期

    "代表審查其實(shí)也是一個(gè)出謀劃策?建言獻(xiàn)策的過程,不僅是挑刺,也給政府出點(diǎn)子,里面有很多好點(diǎn)子。"預(yù)算委副主任董國強(qiáng)如此評(píng)價(jià)部門預(yù)算專題審議會(huì)。

    專題審議會(huì)一般由預(yù)算委主任吳鏑和副主任董國強(qiáng)輪流主持,先由財(cái)政局局長介紹當(dāng)年總預(yù)算,時(shí)間20分鐘。接著由受審議部門的局長介紹部門預(yù)算情況,"準(zhǔn)備拿多少錢,干多少活",時(shí)間1小時(shí)。然后進(jìn)入面對(duì)面環(huán)節(jié),代表詢問和局長答辯,"當(dāng)面鑼,對(duì)面鼓。"值得一提的是,整個(gè)過程對(duì)媒體公開,并且設(shè)置市民旁聽席。

    董國強(qiáng)說,每一位出場的局長都非常認(rèn)真對(duì)待專題審議會(huì),每次審議,副局長?財(cái)務(wù)處處長等一排人都坐在局長后面,整個(gè)審議過程,不停地給局長查資料,寫條子。

    這在全國是一個(gè)制度創(chuàng)新。在部門預(yù)算專題審議會(huì)這個(gè)平臺(tái)上,部門領(lǐng)導(dǎo)被要求解釋納稅人的錢都被花到哪里了,以及"該不該花","該花多少"。這是打造"透明政府"的過程。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民的意圖來行事。只有當(dāng)人民知道政府在做什么,他們才能判斷政府是否按照他們的意圖來行事。

    7年過來,已經(jīng)有將近20位局長在這個(gè)平臺(tái)上匯報(bào),董國強(qiáng)觀察到有這樣兩類局長:一類局長顯得很不自信,面對(duì)的人大代表的問題,緊張得不知如何回答,甚至像斗敗的公雞一樣低垂著頭,場面很尷尬。另一類局長則很愿意展示自己的風(fēng)采,反應(yīng)靈敏,對(duì)答如流,口若懸河。

    無論如何,董國強(qiáng)覺得局長們?cè)敢獬鰜斫邮芴魬?zhàn),是執(zhí)政者越來越自信的結(jié)果。他說,每年在人代會(huì)之前,預(yù)算委都會(huì)組織委員上門和受審部門開座談會(huì),一來聽取部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)掌握信息,為專題審議做準(zhǔn)備;二來,董國強(qiáng)也會(huì)借這個(gè)機(jī)會(huì)安撫即將上場的局長,"開誠布公告訴他,我們不會(huì)搞突然襲擊,不會(huì)抓小把柄整人。"

    董國強(qiáng)還要借這個(gè)機(jī)會(huì)提醒局長們,"代表的嘴我們也管不住,要從容一點(diǎn),大氣一點(diǎn),千萬不要和代表硬對(duì)硬"。事實(shí)證明,董國強(qiáng)的工作很見效,至今專題審議會(huì)從未出現(xiàn)過無法收?qǐng)龅木置妫词褂械娜舜蟠砬榫w激動(dòng),言語尖刻。

    董國強(qiáng)曾經(jīng)這樣描述預(yù)算委:"我們有點(diǎn)像以前的諫議大夫,監(jiān)督,諫言,給政府提個(gè)醒,避免決策失誤和執(zhí)行失誤。"

    今年專題審議會(huì)的一個(gè)亮點(diǎn)是,財(cái)政局局長喬家華不點(diǎn)名地批評(píng)某些部門預(yù)算"不認(rèn)真",導(dǎo)致實(shí)際支出與預(yù)算相差很大,并抱怨說"財(cái)政局不能包打天下"。專題審議會(huì)上有3種角色:財(cái)政部門,受審的職能部門,人大。這3種角色之間存在著微妙的關(guān)系,它們互相依存又互相制約。具體地說,部門預(yù)算改革正在把財(cái)政部門塑造成核心預(yù)算機(jī)構(gòu),預(yù)算權(quán)力將逐漸從各個(gè)部門集中到財(cái)政部門。財(cái)政部門成為諸多矛盾的焦點(diǎn)。有些部門在編制部門預(yù)算時(shí)留出水分等財(cái)政部門來"擠",人大在審議部門預(yù)算時(shí)把關(guān),會(huì)對(duì)那些"注水預(yù)算"形成威懾,無形中減輕財(cái)政部門的壓力;而接受審議的部門也歡迎人大代表行使權(quán)力,因?yàn)椴块T預(yù)算改革以前,各個(gè)部門向財(cái)政部門申請(qǐng)資金,給多少,什么時(shí)候給,都是財(cái)政部門說了算,他們很"弱勢(shì)"。如今人大可以給他們撐腰了。

    這是一個(gè)難得的和諧局面:財(cái)政部門樂意人大審議部門預(yù)算,受審部門也樂意,人大自己更樂意。公共預(yù)算學(xué)者馬駿把這種現(xiàn)象形象地比喻成人大和政府"共度蜜月"。

    不滿足的舞者

    深圳的人大和政府正在"蜜月"里愉快地跳著雙人舞,它們舞在了中國預(yù)算改革的最前沿。

    到深圳來取經(jīng)的各地人大代表團(tuán)絡(luò)繹不絕,他們把深圳經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為四個(gè)字:立規(guī)建制。立規(guī)指深圳人大出臺(tái)了《深圳市計(jì)劃與預(yù)算審查規(guī)定》等法規(guī),建制指深圳人大成立了一個(gè)專門委員會(huì)---計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)(以下簡稱預(yù)算委)。前者很多地方人大都不稀罕,令人羨慕的是后者,全國獨(dú)此一家。

    董國強(qiáng)介紹說,預(yù)算委由計(jì)劃預(yù)算審查工委(以下簡稱預(yù)工委)升格而來。深圳的這個(gè)預(yù)工委成立于1995年,是全國最早的。1999年全國推行預(yù)算改革后各地紛紛成立預(yù)工委,而深圳的預(yù)工委在2000年升格,機(jī)構(gòu)的權(quán)力和人力都提升了一個(gè)臺(tái)階。

    具體地說,預(yù)工委是人大常委會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu),而預(yù)算委則是一個(gè)專門委員會(huì),區(qū)別在于,預(yù)算委召開的會(huì)議是法定的,"法律規(guī)定必須這么開",這是制度剛性;其次,預(yù)算委擁有提案權(quán),可以直接向常委會(huì)和人代會(huì)提出議案,包括立法提案,這是權(quán)力基礎(chǔ);預(yù)算委委員必須是人大代表,并且由全體人大代表選舉產(chǎn)生,這是授權(quán)代議制。

    怪不得,鄭學(xué)定用"代表的代表"來形容自己的身份。這個(gè)委員會(huì)集中了13名經(jīng)濟(jì)?金融?財(cái)政?文化等方面的專家級(jí)人大代表,這是"專業(yè)化建設(shè)"。最叫人驚嘆的是它的"專職化建設(shè)",13名委員中有4名駐會(huì)代表,即專職人大代表。同時(shí),預(yù)算為下設(shè)一個(gè)辦公室,聘請(qǐng)了6名專業(yè)工作人員,全部是碩士研究生,他們的專業(yè)背景分別是管理財(cái)政?工商管理(MBA)民商法和工業(yè)經(jīng)濟(jì)。

    用董國強(qiáng)的話來說,就是"有權(quán)力,有能力"辦事了。人代會(huì)期間,人大常委會(huì)的權(quán)力自動(dòng)終止,但作為人大代表的授權(quán)機(jī)構(gòu),預(yù)算委繼續(xù)行使職權(quán),負(fù)責(zé)審查監(jiān)督政府預(yù)算草案。

    理論上講,政府已經(jīng)將全部部門預(yù)算草案提交人代會(huì),代表們可以全面審查了,然而此時(shí)的短板是嚴(yán)重滯后的"預(yù)算能力"。

    "預(yù)算能力"包括"適當(dāng)?shù)男畔⒑凸ぷ魅藛T?充足的審議時(shí)間和專業(yè)化的機(jī)構(gòu)",董國強(qiáng)說,他們遇到的最大挑戰(zhàn)是"預(yù)算信息不對(duì)稱和人代會(huì)會(huì)期太短"。面對(duì)現(xiàn)實(shí)條件的約束,預(yù)算委明智地選擇了重點(diǎn)審查的方式,即每年抽2-4個(gè)部門進(jìn)行"專題審議",花一天時(shí)間力爭審個(gè)"明明白白"。采訪中記者發(fā)現(xiàn),別處人大代表抱怨看不懂預(yù)算的問題,在深圳預(yù)算委這里已經(jīng)解決了,鄭學(xué)定說:"我們就是吃這個(gè)飯干這個(gè)活的。"

    他說,13雙"專業(yè)的眼睛"加上數(shù)十位其他人大代表,幾年下來,部門預(yù)算里的"人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)"兩項(xiàng)內(nèi)容基本審查清楚,并促進(jìn)財(cái)政部門將其標(biāo)準(zhǔn)化和格式化了。現(xiàn)在的問題是,部門預(yù)算的另一半資金"項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)基金"一項(xiàng)仍然"審不清"。

    在預(yù)算草案中,"項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)基金"下面沒有列舉具體項(xiàng)目,鄭學(xué)定看不出政府拿這些錢去搞什么項(xiàng)目了,鄭說這叫"預(yù)算跟著工作走",先拿錢再說,干了什么事來年結(jié)算里再報(bào)告,這就違背了預(yù)算監(jiān)督的"事前審查原則"。

    鄭學(xué)定說,這個(gè)問題他提了好多年,卻始終不見改觀,"究其原因就是政府部門不愿放權(quán)"。他希望在不遠(yuǎn)的將來,部門預(yù)算應(yīng)該交代"項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)基金"的詳細(xì)內(nèi)容。

    而劉魯魚提出了更高的要求。他希望能夠?qū)徸h《政府投資項(xiàng)目計(jì)劃》,他說,從資金數(shù)額上講,政府投資占財(cái)政總盤子的三分之一強(qiáng),2007年的"計(jì)劃"高達(dá)400億元左右。劉魯魚還發(fā)現(xiàn),凡是掌握較多投資項(xiàng)目的部門,對(duì)本部門的預(yù)算就不會(huì)太在乎,而那些基本上沒有投資項(xiàng)目的部門則非常在乎部門預(yù)算,這種區(qū)別十分值得玩味。

    雖然對(duì)目前的進(jìn)展并不滿足,劉魯魚依然積極評(píng)價(jià)深圳的"吃螃蟹精神",他說:"不要說全國,如果沿海發(fā)達(dá)地區(qū)都能做到這個(gè)程度,中國的民主和法治就能有一個(gè)大變化。""因?yàn)轭A(yù)算就是約束政府行為,讓政府明白權(quán)力的邊界在哪里。"

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