“蜜月”中的雙人舞

陳統(tǒng)奎

這是一個(gè)難得的和諧局面：財(cái)政部門樂意人大審議部門預(yù)算，受審部門也樂意，人大自己更樂意。公共預(yù)算學(xué)者馬駿把這種現(xiàn)象形象地比喻成人大和政府"共度蜜月"。

"這樣的預(yù)算安排如果解釋不清楚，我會(huì)投反對(duì)票!"鄭學(xué)定提出一堆質(zhì)疑后，把這句話甩給了深圳市交通局局長劉志嬌。

鄭學(xué)定是深圳市人大代表，同時(shí)還擔(dān)任市人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)(以下簡稱預(yù)算委)委員。2005年在審議交通局部門預(yù)算，鄭學(xué)定在其部門預(yù)算草案里發(fā)現(xiàn)一系列奇怪現(xiàn)象，譬如人員數(shù)量比上一年增加了14個(gè)人，基本支出卻反而減少了，"這有悖常理，是否意味著原來的預(yù)算有隨意性?"作為一名注冊(cè)會(huì)計(jì)師，鄭學(xué)定對(duì)這些數(shù)字分外敏感。

預(yù)算委副主任委員董國強(qiáng)介紹說，每年深圳市人代會(huì)，13名預(yù)算委委員都會(huì)票決出2-4個(gè)部門，邀請(qǐng)40名左右代表和預(yù)算委委員一起，用一天時(shí)間對(duì)其部門預(yù)算草案進(jìn)行專題審議。這是深圳市人代會(huì)的特色，而像鄭學(xué)定這樣的"人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)委員"，中國的人大代表中只有這13個(gè)人。

2007，重塑價(jià)值

有人質(zhì)疑專題審議這種做法是不是"審議走秀"?鄭學(xué)定說，關(guān)鍵是你提的問題是否尖銳到位。早年當(dāng)過大學(xué)老師的他喜歡溫文爾雅地提出問題，卻依然讓局長們?nèi)缏谋”?，不敢怠慢?/p>

今年給文化局局長陳威"出難題"的是預(yù)算委委員劉魯魚博士。他的名片上印有很多頭銜，本職工作是中國綜合開發(fā)研究院企業(yè)與市場研究中心主任，還擔(dān)任了上市公司的獨(dú)立董事。

在文化局的部門預(yù)算草案中，劉魯魚注意到圖書館的支出比上年增長將近一倍，圖書館專業(yè)畢業(yè)的劉魯魚知道這個(gè)購書"大躍進(jìn)"的背后大有文章，于是他請(qǐng)教陳威，藏書增加是一個(gè)過程，"強(qiáng)行預(yù)定目標(biāo)"會(huì)不會(huì)導(dǎo)致館藏質(zhì)量的下降?

事實(shí)上，強(qiáng)行預(yù)定了什么目標(biāo)，劉魯魚并不清楚，預(yù)算草案里也沒有說，劉魯魚只是根據(jù)數(shù)字提出了自己的猜測(cè)。陳威沒有意識(shí)到這是一個(gè)"圈套"，他直話直說：圖書館藏書的目標(biāo)是到2010年全市圖書總量達(dá)到1800萬冊(cè)，人均2冊(cè)；今年的目標(biāo)是1200萬冊(cè)，新增約150萬冊(cè)，實(shí)現(xiàn)人均1.45冊(cè)。陳威還透露，深圳圖書館和少兒館的館藏一下子增加42萬冊(cè)。

聽到這一連串?dāng)?shù)字，劉魯魚證實(shí)了自己原先的猜測(cè)："這就是長官意志，政績工程。"大學(xué)畢業(yè)后，劉魯魚曾在中國科學(xué)院圖書館工作，他很清楚圖書出版規(guī)律，"每年出版的好書并不多"，一下子購買這么多圖書，要么是濫竽充數(shù)，要么是重復(fù)購置。

"人均藏書量要從1.45冊(cè)增加到2冊(cè)，這個(gè)數(shù)字征求過誰的意見?納稅人覺得多了還是少了呢?"劉魯魚說，深圳是一個(gè)發(fā)達(dá)城市，早就從"吃飯財(cái)政"轉(zhuǎn)向"建設(shè)財(cái)政"，財(cái)力比較充裕，深圳財(cái)政預(yù)算最大的問題是如何把這些錢都花掉，因?yàn)楦鶕?jù)預(yù)算法，預(yù)算不能有節(jié)余。所以審議部門預(yù)算草案，劉魯魚并不關(guān)心花多少錢的問題，而是審查這類"長官意志"現(xiàn)象，讓公仆們明白，花誰的錢就要按照誰的意志來辦事。

"我們關(guān)心的是價(jià)值取向。"劉魯魚一邊說一邊從柜子里搬出兩本厚厚的綠皮書遞給記者，一本叫部門預(yù)算草案，一本叫政府投資項(xiàng)目計(jì)劃，都是今年人大會(huì)期間發(fā)給人大代表的。深圳的確"先行一步"，在廣州等其他副省級(jí)城市，這兩本東西還被當(dāng)作機(jī)密材料，人代會(huì)結(jié)束就要全部回收。

"既然是國家計(jì)劃，那就體現(xiàn)了國家意志，國家意志和公民意志，在價(jià)值取向上不一定完全對(duì)等。"現(xiàn)行體制下，國家意志又往往被"長官意志"取代。深圳市從2001年正式推行部門預(yù)算改革，并讓人大對(duì)部門預(yù)算審查和批準(zhǔn)"硬起來"，正是逐步轉(zhuǎn)換價(jià)值取向的一個(gè)過程。2003年，深圳市人大第一次明確提出"要珍惜納稅人的錢"這一概念。

目前劉魯魚他們專題審議的只是部門預(yù)算草案，《政府投資項(xiàng)目計(jì)劃》依然沒有納入審議范圍，他們審議的財(cái)政資金只占到總盤子的四分之一左右。

審議出問題又能怎樣?鄭學(xué)定說："我們提出問題，讓政府去解決。"至于政府執(zhí)行與否，他說，這就涉及到人大跟政府的關(guān)系，是中國政治體制改革的問題，"過去人家說人大是橡皮圖章，現(xiàn)在比過去橡皮圖章要好很多，但怎么變成一個(gè)鐵圖章，我們還要耐心等待。"

正處蜜月期

"代表審查其實(shí)也是一個(gè)出謀劃策?建言獻(xiàn)策的過程，不僅是挑刺，也給政府出點(diǎn)子，里面有很多好點(diǎn)子。"預(yù)算委副主任董國強(qiáng)如此評(píng)價(jià)部門預(yù)算專題審議會(huì)。

專題審議會(huì)一般由預(yù)算委主任吳鏑和副主任董國強(qiáng)輪流主持，先由財(cái)政局局長介紹當(dāng)年總預(yù)算，時(shí)間20分鐘。接著由受審議部門的局長介紹部門預(yù)算情況，"準(zhǔn)備拿多少錢，干多少活"，時(shí)間1小時(shí)。然后進(jìn)入面對(duì)面環(huán)節(jié)，代表詢問和局長答辯，"當(dāng)面鑼，對(duì)面鼓。"值得一提的是，整個(gè)過程對(duì)媒體公開，并且設(shè)置市民旁聽席。

董國強(qiáng)說，每一位出場的局長都非常認(rèn)真對(duì)待專題審議會(huì)，每次審議，副局長?財(cái)務(wù)處處長等一排人都坐在局長后面，整個(gè)審議過程，不停地給局長查資料，寫條子。

這在全國是一個(gè)制度創(chuàng)新。在部門預(yù)算專題審議會(huì)這個(gè)平臺(tái)上，部門領(lǐng)導(dǎo)被要求解釋納稅人的錢都被花到哪里了，以及"該不該花"，"該花多少"。這是打造"透明政府"的過程。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民的意圖來行事。只有當(dāng)人民知道政府在做什么，他們才能判斷政府是否按照他們的意圖來行事。

7年過來，已經(jīng)有將近20位局長在這個(gè)平臺(tái)上匯報(bào)，董國強(qiáng)觀察到有這樣兩類局長：一類局長顯得很不自信，面對(duì)的人大代表的問題，緊張得不知如何回答，甚至像斗敗的公雞一樣低垂著頭，場面很尷尬。另一類局長則很愿意展示自己的風(fēng)采，反應(yīng)靈敏，對(duì)答如流，口若懸河。

無論如何，董國強(qiáng)覺得局長們?cè)敢獬鰜斫邮芴魬?zhàn)，是執(zhí)政者越來越自信的結(jié)果。他說，每年在人代會(huì)之前，預(yù)算委都會(huì)組織委員上門和受審部門開座談會(huì)，一來聽取部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)掌握信息，為專題審議做準(zhǔn)備；二來，董國強(qiáng)也會(huì)借這個(gè)機(jī)會(huì)安撫即將上場的局長，"開誠布公告訴他，我們不會(huì)搞突然襲擊，不會(huì)抓小把柄整人。"

董國強(qiáng)還要借這個(gè)機(jī)會(huì)提醒局長們，"代表的嘴我們也管不住，要從容一點(diǎn)，大氣一點(diǎn)，千萬不要和代表硬對(duì)硬"。事實(shí)證明，董國強(qiáng)的工作很見效，至今專題審議會(huì)從未出現(xiàn)過無法收?qǐng)龅木置妫词褂械娜舜蟠砬榫w激動(dòng)，言語尖刻。

董國強(qiáng)曾經(jīng)這樣描述預(yù)算委："我們有點(diǎn)像以前的諫議大夫，監(jiān)督，諫言，給政府提個(gè)醒，避免決策失誤和執(zhí)行失誤。"

今年專題審議會(huì)的一個(gè)亮點(diǎn)是，財(cái)政局局長喬家華不點(diǎn)名地批評(píng)某些部門預(yù)算"不認(rèn)真"，導(dǎo)致實(shí)際支出與預(yù)算相差很大，并抱怨說"財(cái)政局不能包打天下"。專題審議會(huì)上有3種角色：財(cái)政部門，受審的職能部門，人大。這3種角色之間存在著微妙的關(guān)系，它們互相依存又互相制約。具體地說，部門預(yù)算改革正在把財(cái)政部門塑造成核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，預(yù)算權(quán)力將逐漸從各個(gè)部門集中到財(cái)政部門。財(cái)政部門成為諸多矛盾的焦點(diǎn)。有些部門在編制部門預(yù)算時(shí)留出水分等財(cái)政部門來"擠"，人大在審議部門預(yù)算時(shí)把關(guān)，會(huì)對(duì)那些"注水預(yù)算"形成威懾，無形中減輕財(cái)政部門的壓力；而接受審議的部門也歡迎人大代表行使權(quán)力，因?yàn)椴块T預(yù)算改革以前，各個(gè)部門向財(cái)政部門申請(qǐng)資金，給多少，什么時(shí)候給，都是財(cái)政部門說了算，他們很"弱勢(shì)"。如今人大可以給他們撐腰了。

這是一個(gè)難得的和諧局面：財(cái)政部門樂意人大審議部門預(yù)算，受審部門也樂意，人大自己更樂意。公共預(yù)算學(xué)者馬駿把這種現(xiàn)象形象地比喻成人大和政府"共度蜜月"。

不滿足的舞者

深圳的人大和政府正在"蜜月"里愉快地跳著雙人舞，它們舞在了中國預(yù)算改革的最前沿。

到深圳來取經(jīng)的各地人大代表團(tuán)絡(luò)繹不絕，他們把深圳經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為四個(gè)字：立規(guī)建制。立規(guī)指深圳人大出臺(tái)了《深圳市計(jì)劃與預(yù)算審查規(guī)定》等法規(guī)，建制指深圳人大成立了一個(gè)專門委員會(huì)---計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)(以下簡稱預(yù)算委)。前者很多地方人大都不稀罕，令人羨慕的是后者，全國獨(dú)此一家。

董國強(qiáng)介紹說，預(yù)算委由計(jì)劃預(yù)算審查工委(以下簡稱預(yù)工委)升格而來。深圳的這個(gè)預(yù)工委成立于1995年，是全國最早的。1999年全國推行預(yù)算改革后各地紛紛成立預(yù)工委，而深圳的預(yù)工委在2000年升格，機(jī)構(gòu)的權(quán)力和人力都提升了一個(gè)臺(tái)階。

具體地說，預(yù)工委是人大常委會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)，而預(yù)算委則是一個(gè)專門委員會(huì)，區(qū)別在于，預(yù)算委召開的會(huì)議是法定的，"法律規(guī)定必須這么開"，這是制度剛性；其次，預(yù)算委擁有提案權(quán)，可以直接向常委會(huì)和人代會(huì)提出議案，包括立法提案，這是權(quán)力基礎(chǔ)；預(yù)算委委員必須是人大代表，并且由全體人大代表選舉產(chǎn)生，這是授權(quán)代議制。

怪不得，鄭學(xué)定用"代表的代表"來形容自己的身份。這個(gè)委員會(huì)集中了13名經(jīng)濟(jì)?金融?財(cái)政?文化等方面的專家級(jí)人大代表，這是"專業(yè)化建設(shè)"。最叫人驚嘆的是它的"專職化建設(shè)"，13名委員中有4名駐會(huì)代表，即專職人大代表。同時(shí)，預(yù)算為下設(shè)一個(gè)辦公室，聘請(qǐng)了6名專業(yè)工作人員，全部是碩士研究生，他們的專業(yè)背景分別是管理財(cái)政?工商管理(MBA)民商法和工業(yè)經(jīng)濟(jì)。

用董國強(qiáng)的話來說，就是"有權(quán)力，有能力"辦事了。人代會(huì)期間，人大常委會(huì)的權(quán)力自動(dòng)終止，但作為人大代表的授權(quán)機(jī)構(gòu)，預(yù)算委繼續(xù)行使職權(quán)，負(fù)責(zé)審查監(jiān)督政府預(yù)算草案。

理論上講，政府已經(jīng)將全部部門預(yù)算草案提交人代會(huì)，代表們可以全面審查了，然而此時(shí)的短板是嚴(yán)重滯后的"預(yù)算能力"。

"預(yù)算能力"包括"適當(dāng)?shù)男畔⒑凸ぷ魅藛T?充足的審議時(shí)間和專業(yè)化的機(jī)構(gòu)"，董國強(qiáng)說，他們遇到的最大挑戰(zhàn)是"預(yù)算信息不對(duì)稱和人代會(huì)會(huì)期太短"。面對(duì)現(xiàn)實(shí)條件的約束，預(yù)算委明智地選擇了重點(diǎn)審查的方式，即每年抽2-4個(gè)部門進(jìn)行"專題審議"，花一天時(shí)間力爭審個(gè)"明明白白"。采訪中記者發(fā)現(xiàn)，別處人大代表抱怨看不懂預(yù)算的問題，在深圳預(yù)算委這里已經(jīng)解決了，鄭學(xué)定說："我們就是吃這個(gè)飯干這個(gè)活的。"

他說，13雙"專業(yè)的眼睛"加上數(shù)十位其他人大代表，幾年下來，部門預(yù)算里的"人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)"兩項(xiàng)內(nèi)容基本審查清楚，并促進(jìn)財(cái)政部門將其標(biāo)準(zhǔn)化和格式化了。現(xiàn)在的問題是，部門預(yù)算的另一半資金"項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)基金"一項(xiàng)仍然"審不清"。

在預(yù)算草案中，"項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)基金"下面沒有列舉具體項(xiàng)目，鄭學(xué)定看不出政府拿這些錢去搞什么項(xiàng)目了，鄭說這叫"預(yù)算跟著工作走"，先拿錢再說，干了什么事來年結(jié)算里再報(bào)告，這就違背了預(yù)算監(jiān)督的"事前審查原則"。

鄭學(xué)定說，這個(gè)問題他提了好多年，卻始終不見改觀，"究其原因就是政府部門不愿放權(quán)"。他希望在不遠(yuǎn)的將來，部門預(yù)算應(yīng)該交代"項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)基金"的詳細(xì)內(nèi)容。

而劉魯魚提出了更高的要求。他希望能夠?qū)徸h《政府投資項(xiàng)目計(jì)劃》，他說，從資金數(shù)額上講，政府投資占財(cái)政總盤子的三分之一強(qiáng)，2007年的"計(jì)劃"高達(dá)400億元左右。劉魯魚還發(fā)現(xiàn)，凡是掌握較多投資項(xiàng)目的部門，對(duì)本部門的預(yù)算就不會(huì)太在乎，而那些基本上沒有投資項(xiàng)目的部門則非常在乎部門預(yù)算，這種區(qū)別十分值得玩味。

雖然對(duì)目前的進(jìn)展并不滿足，劉魯魚依然積極評(píng)價(jià)深圳的"吃螃蟹精神"，他說："不要說全國，如果沿海發(fā)達(dá)地區(qū)都能做到這個(gè)程度，中國的民主和法治就能有一個(gè)大變化。""因?yàn)轭A(yù)算就是約束政府行為，讓政府明白權(quán)力的邊界在哪里。"