治水不力將是我們的失職

楊中旭

從2005年開始，國家環(huán)?？偩置磕甓家破鹨粓鰝涫荜P(guān)注的“環(huán)保風(fēng)暴”。在火電項目和石化項目之后，今年的第三次風(fēng)暴，刮向了重污染水域

7月3日上午，國家環(huán)保總局第一副局長潘岳向新聞界通報，從即日起，對長江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴(yán)重、環(huán)境違法問題突出的6市2縣5工業(yè)園區(qū)實行“流域限批”，對流域內(nèi)32家重污染企業(yè)及6家污水處理廠實行“掛牌督辦”。和前兩次“環(huán)保風(fēng)暴”相同，問題企業(yè)無一例外地被曝光。

新聞發(fā)布的當(dāng)天下午，潘岳接受了本刊的獨家專訪。

中國新聞周刊：環(huán)?？偩执朔袆?，是否與不久前的太湖藍藻爆發(fā)有關(guān)？

潘岳：今年入夏以來，接連發(fā)生了太湖、滇池、巢湖的藍藻爆發(fā)事件，這是一個標(biāo)志——傳統(tǒng)的發(fā)展模式積累的環(huán)境成本已經(jīng)到了臨界點?！八笔敲茏罴せ妥钤绫l(fā)的領(lǐng)域，因為它既是工業(yè)化和城市化的命脈，又是人民生存的命脈。

“水”將是中國未來相當(dāng)一個歷史時期內(nèi)環(huán)境領(lǐng)域的最重要、最緊迫的主題?！爸嗡睂⑹菍Πōh(huán)保在內(nèi)的各相關(guān)部門對科學(xué)發(fā)展觀的執(zhí)行力的嚴(yán)峻考驗。如果不能回答好這個問題，將是我們的失職。

中國新聞周刊：中國的水污染目前處于何種階段？七大流域、三河三湖多年來的污染治理總體進展如何？問題主要來自于哪里？

潘岳：水污染已經(jīng)逼近危險臨界點。給你一組數(shù)據(jù)：目前7大水系的26%是五類和劣五類，9大湖泊中有7個是五類和劣五類。五類和劣五類水不能接觸人體，連農(nóng)業(yè)用水也不能做。也就是說，七大江河除了干流因水量大水質(zhì)尚可之外，大小支流幾乎全部壞死！80%的湖泊的水也全部壞死！

如果不有效地治理水污染，我們恐怕在工業(yè)化和城市化完成之前，就將面臨嚴(yán)重的社會和諧問題。

你問七大水系、三湖三河治理的情況如何？國家花了十年時間、巨額的投資、巨大的決心來做這件事，水質(zhì)確實有所改善；但這個努力和成果已被后來流域內(nèi)的重新污染所抵消！

問題出在哪里？我認為主要是目前“垂直分級負責(zé)，橫向多頭管理”的流域水環(huán)境保護體制上存在重大缺陷。這個部門管調(diào)水，那個部分管污水處理；這個部門管農(nóng)業(yè)面源污染，那個部門管工業(yè)污染；這個部門管技術(shù)資金，那個部門管發(fā)展資金。這樣一種分割管理方式直接導(dǎo)致“責(zé)權(quán)利”的不統(tǒng)一，爭權(quán)不斷，推責(zé)有余。不建立一個跨地區(qū)、跨部門的流域管理機制，就不可能執(zhí)行有效率的水污染防治措施。環(huán)?？偩謴娏液粲踅⒁粋€跨部門跨省區(qū)的流域同意管理機制，能夠聯(lián)合流域上下游省份，組織環(huán)保、水利、城建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門開展聯(lián)合監(jiān)測和執(zhí)法。

中國新聞周刊：檢查組從何時起對受處罰的這些地區(qū)和企業(yè)展開了調(diào)查？調(diào)查持續(xù)了多久？期間是否有曲折？

潘岳：這次“流域限批” 6個檢查組，于2007年5月23日至31日，和6月6日至25日，行程約21000公里，對淮河、海河、黃河、長江及太湖流域11個省(自治區(qū))、38個地市、118個縣(區(qū))的造紙、化工、釀造等重點涉水企業(yè)達標(biāo)排污情況，以及工業(yè)園區(qū)環(huán)評和“三同時”執(zhí)行情況進行了明查和暗訪。

“曲折”還是老問題：執(zhí)法難，即使環(huán)?？偩忠惨粯印Ｅe個例子，這次行動中，環(huán)?？偩謾z查組在安徽銅陵市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的金威銅業(yè)檢查時居然遭到拒絕，出示了執(zhí)法證后，企業(yè)仍稱必須有“內(nèi)部人”帶領(lǐng)方可入內(nèi)，檢查組最終還是沒有進得去！環(huán)?？偩謿v年的執(zhí)法行動中，暴力抗法、拒絕檢查的事情每年全國有數(shù)百起之多。

中國新聞周刊：此次發(fā)現(xiàn)的問題，大體可以歸結(jié)為幾類？你能否從具體案例入手，說明問題的嚴(yán)重性？

潘岳：一是工業(yè)園區(qū)環(huán)評、“三同時”執(zhí)行情況差，存在未批先建、越權(quán)審批、越級審批的情況。在檢查的126個園區(qū)中，有110個工業(yè)園區(qū)存在違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評等級和“三同時”執(zhí)行率差的問題，占抽查工業(yè)園區(qū)的87.3%。比如山東省莘縣工業(yè)園區(qū)共有項目30個，其中19個未履行環(huán)評手續(xù)，環(huán)評執(zhí)行率僅為36.7%;應(yīng)完成“三同時”驗收的項目11家，實際驗收0家，環(huán)?！叭瑫r”驗收率為零。

二是城鎮(zhèn)污水處理廠運營不正常、處理能力低、管網(wǎng)不配套或超標(biāo)排污。在抽查的75家城鎮(zhèn)污水處理廠中，有38家運轉(zhuǎn)不正常、超標(biāo)排污或停運，占抽查污水處理廠的50.6%。河北省滄州市運東污水處理廠設(shè)計處理能力10萬噸/日，實際日處理污水僅3萬噸，其他4萬噸工業(yè)和城市生活污水未經(jīng)處理直接排入滄浪渠，是造成滄浪渠水質(zhì)污染的重要原因。

三是結(jié)構(gòu)性污染突出。比如陜西渭南市韓城市龍門工業(yè)園共有工業(yè)企業(yè)35家，僅焦化行業(yè)就有20家，占57%以上，近半數(shù)企業(yè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策。

四是一些企業(yè)違法或超標(biāo)排污，在檢查的500多家企業(yè)中，有200多家企業(yè)存在違法或超標(biāo)排污的情況，約占被抽查企業(yè)數(shù)的50%。

五是一些企業(yè)無治污設(shè)施，直排廢水，行為惡劣，性質(zhì)嚴(yán)重。比如在山西、內(nèi)蒙古檢查的63家企業(yè)中，有15家無治污設(shè)施，占被抽查企業(yè)的24%。

六是養(yǎng)殖等面源污染加重了水體的水質(zhì)污染，比如太湖藍藻大量繁殖，嚴(yán)重影響了無錫市的飲用水源。

中國新聞周刊：我們注意到，環(huán)?？偩炙玫囊罁?jù)中，法規(guī)通知多而法律少，甚至還將曾培炎副總理的講話作為處罰的依據(jù)。這是否反映了我們目前環(huán)境保護立法的滯后？環(huán)?？偩质欠褚呀?jīng)有總體的規(guī)劃，來推進環(huán)保立法？

潘岳：這個問題真是問到了環(huán)保部門的痛處。從第一次環(huán)評執(zhí)法到現(xiàn)在，我們可以憑借的法律依據(jù)始終只有一部，就是《環(huán)評法》，沒有任何改變。我們?nèi)耘f沒有權(quán)力關(guān)停違法企業(yè)，仍舊不能罰超過20萬的款，仍舊只能“建議”相關(guān)部門對瀆職或違法的官員進行處理。我們早就著手在修訂《環(huán)保法》和《環(huán)評法》，但法律的修訂有其必須的程序，要花幾年的時間，但污染的形勢又一日千里，我們實在不能坐著等法律修改好了再行動。中國目前的特點是，不能等著有了制度再做事，而是要通過做事來創(chuàng)造制度。這次“區(qū)域限批”，已經(jīng)有多位領(lǐng)導(dǎo)人批示，可以固定成為常規(guī)性的制度。

關(guān)于立法規(guī)劃，中央已經(jīng)制定了《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》，以加大對違法行為處罰力度為突破口，以增強立法可操作性為關(guān)鍵，以落實政府環(huán)境責(zé)任為重點，力爭通過10年的努力，形成覆蓋環(huán)境保護各個領(lǐng)域、門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境法規(guī)體系。

中國新聞周刊：限批與停止審批能否從根本上解決問題？如果不能，你認為應(yīng)從哪幾個方面著手？

潘岳：不能。限批和停止審批力度再大，也屬于行政手段，有行政手段“不穩(wěn)定”“階段性”“易于權(quán)力尋租”等天生弱點。要想從根本解決問題，還要同時結(jié)合市場的力量和公眾的監(jiān)督。市場能克服行政手段“階段性”“不穩(wěn)定”的弱點，公眾的監(jiān)督則能夠抑制“權(quán)力尋租”。所以，從此次“流域限批”開始，環(huán)?？偩秩谌肓耸袌鰴C制和公眾參與。

市場機制就是讓資源和環(huán)境變成企業(yè)的內(nèi)部成本，讓違法的代價高于守法的代價。環(huán)保總局將和銀監(jiān)會在近期出臺綠色信貸政策，未執(zhí)行環(huán)評審批和驗收的項目、未按環(huán)保審批要求落實環(huán)保措施，依法被環(huán)保部門查處的企業(yè)將不能得到各金融機構(gòu)的信貸支持，已發(fā)貸款也將被追回。

公眾參與就是建立公眾參與的環(huán)境后督察機制。公眾應(yīng)該成為督察的重要參與者，因為他們是環(huán)境的最大利益相關(guān)者，最有動力去監(jiān)督相關(guān)部門和企業(yè)是否履行了責(zé)任，是最高效、最公正的環(huán)境督察員。國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》和環(huán)?？偩殖雠_的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》便是平臺。

中國新聞周刊：上周我們在內(nèi)蒙古采訪時，自治區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)都說，盡管內(nèi)蒙古去年沒有完成減排目標(biāo)，但今年肯定可以完成。在去年的4%節(jié)能目標(biāo)和2%的減排目標(biāo)未能在全國達標(biāo)的前提下，從總體上看，今年的這兩項硬指標(biāo)進展如何？

潘岳：當(dāng)前，實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)面臨的形勢十分嚴(yán)峻，已經(jīng)成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點、人民群眾關(guān)心的熱點。今年第一季度，電力、鋼鐵、有色、建材、石油加工、化工六大高耗能、高污染行業(yè)加快增長，加劇了節(jié)能減排形勢的嚴(yán)峻程度。面對當(dāng)前嚴(yán)峻的形勢，日前國務(wù)院發(fā)布了節(jié)能減排綜合性工作方案，提出了四十五條重要措施，只要各地各部門認真落實中央政府節(jié)能減排綜合性工作方案，通過制度創(chuàng)新和提高全民節(jié)能減排意識，中國完全能夠?qū)崿F(xiàn)“十一五”(2006～2010)期間，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的目標(biāo)。

另外，也需要糾正大家的一個誤區(qū)，“十一五”規(guī)劃的目標(biāo)是一個五年計劃的總體目標(biāo)，不是分解到每年的目標(biāo)。2007年減排的力度會不斷加大，隨著減排力度和各種減排工程措施的上馬以及資金的到位，未來兩到三年內(nèi)，主要污染物減排目標(biāo)將超過2%，這樣才能順利確?！笆晃濉睖p排目標(biāo)的實現(xiàn)。