論規(guī)制市場監(jiān)管者應(yīng)遵循的法律原則

摘 要：按照權(quán)力分工或者權(quán)力劃分理論，政府作為國家管理社會文化經(jīng)濟(jì)事務(wù)的公共代表，管理具有公共性社會事務(wù)，這是無庸置疑的。在我國政府管理與規(guī)范市場的活動中，就市場資格、市場運行、市場秩序、市場走向以及特定的市場交易行為過程而言，無論是專業(yè)市場還是一般交易市場，監(jiān)管者的權(quán)力可以說是無所不在；但是，當(dāng)監(jiān)管者行使監(jiān)管權(quán)力偏離法律的正當(dāng)預(yù)期時，對監(jiān)管者的規(guī)制就成為一項不可或缺而且艱巨的任務(wù)。

關(guān)鍵詞： 市場監(jiān)管;規(guī)律規(guī)制;法律原則;理論

中圖分類號：DF 41

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

“原則”是人類發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)識問題、分析問題和解決問題的精神支柱。任何復(fù)雜的事項，特別是動態(tài)多樣化的社會事項，其處理過程總是需要具有明確的指向性，并設(shè)計出或者構(gòu)想出一定的總體規(guī)則，以便在無從直接決斷的問題上提供一種補救技術(shù)，提供判斷、解釋的基準(zhǔn)，提供實施和適用具體規(guī)則的支持。對市場監(jiān)管者進(jìn)行法律規(guī)制，牽涉到國家公共權(quán)力的配置問題，牽涉到公共權(quán)力與私人權(quán)利、社會權(quán)利的關(guān)系，牽涉到市場監(jiān)管的效率和社會的公平，而且也牽涉到政府作為社會事務(wù)的公共管理者內(nèi)部的職能關(guān)系和職能分工，問題顯然具有特別的復(fù)雜性，需要設(shè)計并遵循一定的基本原則，以維持、推動、促進(jìn)公正有效的市場監(jiān)管，尋找確定對市場監(jiān)管者進(jìn)行規(guī)制的方法，進(jìn)而實現(xiàn)對市場監(jiān)管者進(jìn)行有效規(guī)制的目的。

一、市場監(jiān)管機構(gòu)恒定原則

市場監(jiān)管機構(gòu)，是指依據(jù)國家權(quán)力配置需要，將社會事務(wù)的管理控制權(quán)力賦予政府，而政府根據(jù)國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及其變化，設(shè)置不同的部門系列對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)管理的政府職能機構(gòu)。而市場監(jiān)管機構(gòu)恒定，是對市場監(jiān)管行為主體的要求。一個國家的政府及其所屬的部門，對國家范圍內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)文化等公共性事務(wù)實施管理，是古今中外國家管理中所公認(rèn)的、政府的天然職責(zé)，差別在于社會所處的發(fā)展時期不同、發(fā)展水平不同、社會結(jié)構(gòu)不同和歷史發(fā)展過程不同，因而市場監(jiān)管職能的重點、難點有差別。市場監(jiān)管機構(gòu)恒定，要求公共市場監(jiān)管主體—即政府享有對所有社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理控制權(quán)力的同時，承擔(dān)對其進(jìn)行法律規(guī)制的責(zé)任，對社團(tuán)、外交和等涉及國家利益的事務(wù)，政府作為市場監(jiān)管者也具有排他性的具體管理控制權(quán)。

市場監(jiān)管機構(gòu)恒定具體有兩個方面的含義：第一，市場監(jiān)管者就是政府，政府對社會市場監(jiān)管的權(quán)力源于憲法和行政組織法以及眾多普通法律規(guī)范所做出的確定和確認(rèn)。非政府部門、機構(gòu)、人員，包括黨務(wù)機構(gòu)、政治領(lǐng)導(dǎo)者和民間組織、個人以及國家間、國際間的組織、集團(tuán)，均不得插手公共事務(wù)的市場監(jiān)管，不得分享、行使政府作為公共市場監(jiān)管者享有并行使的市場監(jiān)管權(quán)；第二，市場監(jiān)管機構(gòu)恒定意味著政府享有的市場監(jiān)管權(quán)力只能用于對市場監(jiān)管事項的管理控制，禁止政府濫用市場監(jiān)管權(quán)，將公共事務(wù)專用的市場監(jiān)管權(quán)用于牟取本位利益、部門利益、地方利益和個人利益。

按照市場監(jiān)管機構(gòu)恒定原則的要求，國家的市場監(jiān)管機構(gòu)需要通過法律確定市場監(jiān)管部門的對口專業(yè)管理范圍，對市場監(jiān)管職責(zé)做出明確的分類和劃分。其中對交叉的事項，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定主管部門和責(zé)任機構(gòu)，并賦予相應(yīng)級別政府以協(xié)調(diào)職責(zé)和設(shè)置未盡協(xié)調(diào)職能的追究程序。

二、市場監(jiān)管關(guān)系法定原則

市場監(jiān)管關(guān)系是基于市場監(jiān)管職能分工需要而在市場監(jiān)管職能部門與市場監(jiān)管對象之間由于市場監(jiān)管客體的存在而發(fā)生的市場監(jiān)管與被市場監(jiān)管關(guān)系。市場監(jiān)管關(guān)系是一種公法上的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系的外部結(jié)構(gòu)與一般法律關(guān)系類似，由市場監(jiān)管關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容，以及市場監(jiān)管關(guān)系得以發(fā)生變更、終止的法律事實等要素組成。

市場監(jiān)管關(guān)系法定原則，要求必須通過法律確定市場監(jiān)管類別，建立相應(yīng)的機構(gòu)承擔(dān)和履行市場監(jiān)管職責(zé)。對市場監(jiān)管事項和市場監(jiān)管主體及其權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任做出規(guī)定，不是把政府作為抽象的市場監(jiān)管主體，籠統(tǒng)地給政府分配市場監(jiān)管權(quán)力而不明確承擔(dān)責(zé)任。對于社會發(fā)展中新型的社會關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)對其保持一定的協(xié)調(diào)彈性，保持政府職能機構(gòu)及其下屬的市場監(jiān)管職能部門能夠在職責(zé)分明的同時，不至于因為分工和專業(yè)化而缺失對新型社會關(guān)系的市場監(jiān)管能力。一方面，社會公共事務(wù)包含市場監(jiān)管，市場監(jiān)管是公共問題，政府市場監(jiān)管本身也是一種公共物品（對于社會公眾而言，市場監(jiān)管具有免費的外觀）。社會公眾對市場監(jiān)管的需求方面，“搭便車”的心理傾向極為普遍，這就造成兩種不良的影響和后果：第一，就社會公眾而言，需要市場監(jiān)管的事項得不到及時有效和充分的監(jiān)管，需要高額成本的待監(jiān)管事項由于無人監(jiān)管而被放任自流，比如現(xiàn)在農(nóng)村的水利、道路、衛(wèi)生以及污染問題，就處于這種狀況。此時，公眾認(rèn)為提供市場監(jiān)管和實施市場監(jiān)管是政府的職能，無需任何個人、團(tuán)體去關(guān)心，其他人肯定比自己對市場監(jiān)管需求更為迫切，因此造成市場監(jiān)管遲延、監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力；第二，就政府方面而言，政府作為獨立于社會公眾、甚至在某些方面也獨立于其他國家機關(guān)的一個相對完整的機構(gòu)，無論其對非政府性的機關(guān)、組織、團(tuán)體和個人，還是對系統(tǒng)內(nèi)部縱向分割的其他層級部門或者橫向同級的其他部門，市場監(jiān)管者本身既有偷懶的沖動，又有偷懶的理由：新型的待市場監(jiān)管事項具有綜合性、復(fù)雜性，或者以往屬于本部門監(jiān)管的社會現(xiàn)象產(chǎn)生了新的變化、出現(xiàn)了新的情況，其他的市場監(jiān)管部門應(yīng)該具有比自己更重的責(zé)任或者具備更為“有利”的條件實施監(jiān)管，或者上級領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)將會對新生的待監(jiān)管市場存在的問題或者新情況給予更多的關(guān)注，并提供市場監(jiān)管方法或者市場監(jiān)管措施，這就使得提供市場監(jiān)管本身成為政府系統(tǒng)內(nèi)部各個專項市場監(jiān)管機構(gòu)之間的公共性問題，“搭便車”心理同樣產(chǎn)生，監(jiān)管市場成為監(jiān)管內(nèi)部的一種不愿支付成本的無形免費品。這造成了諸多的社會問題并導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。提供市場監(jiān)管成為他人的責(zé)任，社會各類矛盾逐步擴(kuò)散并且日益尖銳。比如藥品漲價、虛假廣告、偽劣產(chǎn)品和企業(yè)對外來務(wù)工人員的剝削、掠奪，損害務(wù)工人員的正當(dāng)權(quán)益，限制甚至侵害外來務(wù)工人員的人身權(quán)利就是典型的例子。虛假信息勞動用工不簽訂合同，勞動過程中欺壓、脅迫勞動者，勞動完工之后少發(fā)、拖欠工資，甚至以各種無端的理由克扣工資。這里涉及到眾多的市場監(jiān)管部門，但是，沒有任何一個市場監(jiān)管部門會積極主動地采取措施對實施有效、及時和全面的市場監(jiān)管。

三、市場監(jiān)管權(quán)力法定原則

權(quán)力法定是現(xiàn)代行政法制化的趨勢和基本要求，權(quán)力法定原則的價值目標(biāo)在于確認(rèn)權(quán)力的專用性，明確權(quán)力的邊界范圍，割斷權(quán)力的擴(kuò)張、滲透，防止權(quán)力被濫用，防止公權(quán)力對公民權(quán)利和私權(quán)的侵犯，同時為市場監(jiān)管部門、市場監(jiān)管機構(gòu)的盡職表現(xiàn)提供識別判斷的基準(zhǔn)［2］。[注：關(guān)于權(quán)力爭奪和權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)象，我國學(xué)界的系統(tǒng)的研究較少。就本文作者所見到的材料，主要有中國社科院法學(xué)所的陳甦先生的論述，他在論及公司監(jiān)管和證券監(jiān)管問題時，對公司監(jiān)管部門侵蝕、滲透到證券監(jiān)管部門，染指證券監(jiān)管事項的現(xiàn)象作了較為深入的分析。（陳甦.論公司法與證券法的立法協(xié)調(diào)［C］//商事法論集：第5卷.北京：法律出版社，2000：70.）]在我國，市場監(jiān)管權(quán)力法定原則有利于防范政府內(nèi)部各個市場監(jiān)管部門的權(quán)力爭執(zhí)、監(jiān)管失職、市場監(jiān)管失當(dāng)、推脫職責(zé)和責(zé)任虛化傾向，抑制政府市場監(jiān)管部門的投機行為，激勵盡職市場監(jiān)管。

四、市場監(jiān)管程序法定原則

市場監(jiān)管程序法定是現(xiàn)代行政法制化的基本原則在市場監(jiān)管領(lǐng)域的延伸，其含義是政府規(guī)范管理的制度化、法律化。市場監(jiān)管程序法定的意義在于從市場監(jiān)管程序的角度保護(hù)市場監(jiān)管對象或者受體的權(quán)益，提高市場監(jiān)管者自身對市場監(jiān)管過程的控制主動性，預(yù)防程序隨意性，杜絕市場監(jiān)管者的貪圖監(jiān)管程序“便易”而損害受監(jiān)管者的利益，更可望實現(xiàn)受市場監(jiān)管者對市場監(jiān)管者的程序監(jiān)督，提高市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者的行為預(yù)期，提高市場監(jiān)管的綜合效率，減少市場監(jiān)管的成本損耗。

市場監(jiān)管程序法定化原則，需要在市場監(jiān)管實體法中確定市場監(jiān)管主體，并在明確其職責(zé)范圍基礎(chǔ)上，對市場監(jiān)管對象、市場監(jiān)管的啟動和市場監(jiān)管的步驟、市場監(jiān)管措施、市場監(jiān)管時限以及市場監(jiān)管后果做出具體明確的規(guī)定。這方面稅收法律規(guī)范規(guī)定得比較周到。但是，目前我國的大多數(shù)法律，對市場監(jiān)管程序設(shè)計尚未統(tǒng)一。各個市場監(jiān)管部門在不同的時間以不同的文件形式對自己工作所涉及的職能問題，分別制定或者頒布了效力層次不同、形式各異而且內(nèi)容并不統(tǒng)一的市場監(jiān)管程序，這些規(guī)定具有相當(dāng)大的隨意性。這就需要通過行政程序法以及相關(guān)的實體法律給以完善。比如，對交通運輸車輛的營運市場監(jiān)管，必須對營運車輛、營運人員、營運行為和營運過程進(jìn)行法律規(guī)制，這就需要有資格條件、登記備案、經(jīng)營許可（特種車輛）、運輸合同、營運監(jiān)督、信息累計和會計資料和賬簿管理的市場監(jiān)管，甚至還需要運輸車輛的所有人、經(jīng)營者和使用人，就每一個運輸業(yè)務(wù)做出日志型流程書面記錄等。通過制定、修改法律，由市場監(jiān)管者依據(jù)規(guī)范性文件對運輸從業(yè)者提出市場監(jiān)管要求。而市場監(jiān)管過程本身同樣要設(shè)計一些主要的市場監(jiān)管程序，如車輛登記、經(jīng)營資格登記、特種運輸業(yè)務(wù)資格許可及登記，經(jīng)營業(yè)務(wù)登記檢查和流程日志的提交等日常市場監(jiān)管，要設(shè)定市場監(jiān)管的具體時限、方式和條件等。市場監(jiān)管程序法定化，必須以受監(jiān)管的客體或者對象的客觀過程、情理、事理的需要而設(shè)置市場監(jiān)管程序，而不是違背事理設(shè)置市場監(jiān)管程序，更不得借市場監(jiān)管程序控制的需要之名而給受監(jiān)管的對象或者相對人增加困難和負(fù)擔(dān)。市場監(jiān)管程序法定化原則只是一種基本的指導(dǎo)準(zhǔn)則，雖然由于受市場監(jiān)管事項的差異使市場監(jiān)管程序法定化面臨諸多的困難，但是，要提高市場監(jiān)管效率和保護(hù)受市場監(jiān)管的社會利益、權(quán)利，市場監(jiān)管程序法定化是必要的。其實施中的困難可以通過民主機制和信息溝通等予以緩解和解決。

五、市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則

市場監(jiān)管救濟(jì)程序是由于市場監(jiān)管的設(shè)定、市場監(jiān)管措施的執(zhí)行受到異議，受監(jiān)管者認(rèn)為其正當(dāng)合理或者合法的既得利益、法定的權(quán)利受到市場監(jiān)管者的限制、侵害、剝奪，或者是隱含的期待利益、機會、風(fēng)險遇到不公平、不公正的待遇而提出的訴愿、請求。如政府采購招標(biāo)、土地經(jīng)營開發(fā)拍賣、企業(yè)改制拍賣、經(jīng)營資格、經(jīng)營范圍的許可事項等等受市場監(jiān)管的過程中，參與者認(rèn)為受到市場監(jiān)管方面的不公平待遇，應(yīng)當(dāng)有權(quán)利提出復(fù)核、復(fù)議、申訴或訴訟，就程序問題獲得救濟(jì)。依照市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則，市場監(jiān)管者對被監(jiān)管者就市場監(jiān)管程序問題提出的任何異議，必須在一定的公開程序框架內(nèi)給以正式的解釋、闡明、答復(fù)或澄清，而不得基于個人的感情、人際關(guān)系或者任何不適當(dāng)?shù)脑?，隨意對被監(jiān)管者異議，不予理睬、拒絕，或推諉。

市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則，重點在對于市場監(jiān)管中的偏差、損害進(jìn)行救濟(jì)，它可以化解社會矛盾，改變市場監(jiān)管者的社會形象，加強市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的信息溝通和理解，融洽市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者間的關(guān)系。最近有報道表明，市場監(jiān)管關(guān)系中的矛盾有激化的趨勢，市場監(jiān)管執(zhí)法中受到阻撓、干擾和抗拒現(xiàn)象較為普遍，有的甚至發(fā)展到?jīng)_擊監(jiān)管機構(gòu)，毆打執(zhí)法人員，毀損執(zhí)法工具、用具、器材，少數(shù)極端的表現(xiàn)是報復(fù)殺害執(zhí)法人員及其親屬。這是與市場監(jiān)管者市場監(jiān)管程序不規(guī)范和救濟(jì)程序不完善有著密切的關(guān)系。

六、國家最終責(zé)任原則

責(zé)任是人類社會特有的現(xiàn)象，也是文明社會的一個表征。在矇昧狀態(tài)下，沒有責(zé)任只有命運，命運同責(zé)任具有類似性。“責(zé)任”一詞，表達(dá)主體之間的行為關(guān)系。動物為爭奪食物、配偶而發(fā)生對抗，弱肉強食是一種命運而難以稱其為責(zé)任；母獸保全幼仔，是本能而不是責(zé)任。在人類社會，責(zé)任是主體對自己或者他人實施的行為及其結(jié)果，依據(jù)社會規(guī)范所施加的束縛或者負(fù)擔(dān)。在社會發(fā)展過程中，由于行為內(nèi)容、形式、性質(zhì)、強度和行為的關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，因此面臨著很大的不確定性（行為風(fēng)險）。常見的技術(shù)開發(fā)、海洋作業(yè)、探險、體育競技、商業(yè)活動等，就是這類的風(fēng)險的典型表現(xiàn)。

社會是由個體行為、群體行為、共同行為交織的動態(tài)聚合體。在多數(shù)情況下，行為的過程及其結(jié)果，依據(jù)經(jīng)驗法則、習(xí)慣、紀(jì)律、法律或者其他技術(shù)規(guī)范、社會規(guī)范，是可以控制和可以預(yù)見的。但是，由于經(jīng)驗的有限性、控制過程的局限性和規(guī)范的不嚴(yán)密性，行為過程及其結(jié)果脫離常軌的現(xiàn)象仍然經(jīng)常發(fā)生?？陀^上存在著難以查明的原因引起背離正常期望的后果。這種意外狀況、后果的出現(xiàn)，難以確定事實原因，但必須要有人對此結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，這就是責(zé)任的本質(zhì)：依據(jù)某種社會明示或者默示規(guī)范，由一定的主體承擔(dān)社會事項的狀態(tài)或者行為結(jié)果。

因為社會經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)達(dá)，人與人之間的互動關(guān)系及其變化在范圍、強度、頻度上均達(dá)到了前所未有的程度，社會事務(wù)的狀態(tài)和行為結(jié)果的不確定性對人的影響加劇，所以“無為”的境界只能是現(xiàn)代人的“夢想”。國家要發(fā)展、社會要進(jìn)步，“敢”字當(dāng)頭、是當(dāng)今的現(xiàn)實需求。社會關(guān)系矛盾增多，一些公共性的問題難以解決，甚至政府乃至國家和國際社會有時也顯得也力不從心。國家責(zé)任原則，就是針對社會治理缺陷和不確定性問題提出的，它要求由國家對社會公眾承當(dāng)不利的社會后果。社會市場監(jiān)管中的國家責(zé)任，則是由于國家通過法律授權(quán)政府治理社會、監(jiān)管市場，如發(fā)生了規(guī)范不明、指示不當(dāng)或控制不力的局面，對社會公共利益、個體利益、私人利益或者權(quán)利造成損害，或者預(yù)期應(yīng)得到的基本需要得不到保障，由國家以全體人民代表的身份和名義，承擔(dān)相應(yīng)的后果。換句話說，就是國家對社會負(fù)擔(dān)結(jié)果上的束縛，承擔(dān)終極性的結(jié)果責(zé)任。國家對醫(yī)藥市場規(guī)定了較為嚴(yán)密的規(guī)范，但是，不符合強制標(biāo)準(zhǔn)的藥品、制劑、工藝、配方和有毒副作用的藥品、器械居然能夠堂堂正正地進(jìn)入醫(yī)院、藥店用于銷售和治療，導(dǎo)致患者中毒或死亡，對此，應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)最終的責(zé)任。市場監(jiān)管主體承擔(dān)市場監(jiān)管職責(zé)并履行市場監(jiān)管職能，但是結(jié)果仍然沒有達(dá)到市場監(jiān)管的目的，這損害削弱了公眾對市場監(jiān)管權(quán)威的信賴和市場監(jiān)管的公信力，只有通過確定國家最終責(zé)任原則，才能夠體現(xiàn)國家授權(quán)政府進(jìn)行市場監(jiān)管的正當(dāng)性和妥當(dāng)性，樹立社會對國家的信心，恢復(fù)市場監(jiān)管者的公信力。

參考文獻(xiàn)：

［1］植草益.微觀市場監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.朱紹文，胡欣欣，等譯校.北京：中國發(fā)展出版社，1992：04.

［2］陳甦.論公司法與證券法的立法協(xié)調(diào)［C］//商事法論集：第5卷.北京：法律出版社，2000：70.

On Regulating the Ratio Decidendi That the Market Supervisor Shall Follow

LIU Defu

(Law department，Jiangxi Public Security College， Jiangxi 330043， China)

Abstract:According to the theory of right division， government， as the public representation， administrates the social， cultural and economic affairs of the state， and public affair， which is regarded as a common phenomenon by law and general conception of people. Chinese government is in charge of the regulation of the market， including the price， the operation， the order， the orientation and the processes of the business of the market. In specialized market and trade market， the power of the administrator exists everywhere. However， once the administrator’s exertion of power disobeys the law， the restriction of the administrator will become a formidable task.

Key words:market supervision; rule; ratio decidendi

本文責(zé)任編輯：曹明德