履行國(guó)際承諾 從監(jiān)督的角度看完善政府采購(gòu)法

一、政府采購(gòu)含義及其特征

政府采購(gòu)，英文名為Public Procurement，所以又稱公共采購(gòu)，指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，以法定的方式方法和程序，對(duì)貨物、工程、或服務(wù)的采購(gòu)。政府采購(gòu)不僅指具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱，是一種對(duì)公共采購(gòu)實(shí)施管理的制度。

政府采購(gòu)的特征主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、采購(gòu)主體的特定性。從WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》和世界立法趨勢(shì)來(lái)看，政府采購(gòu)的主體不僅包括政府部門本身，也包括直接或間接受政府控制的企事業(yè)單位。

2、采購(gòu)目的及采購(gòu)資金的公共性。政府的重要職能之一就是其社會(huì)職能，亦即管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，以政府為采購(gòu)主體的政府采購(gòu)，當(dāng)然也要為這一職能服務(wù)，因此政府采購(gòu)的目的具有天然的公共性。

3、采購(gòu)程序的公開(kāi)性。WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定了透明度原則，我國(guó)政府采購(gòu)法也規(guī)定了公開(kāi)透明原則，《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)政府采購(gòu)信息的公布傳媒甚至有統(tǒng)一規(guī)定。

4、采購(gòu)功能的調(diào)控性。

二、我國(guó)政府采購(gòu)法律制度存在的問(wèn)題

政府采購(gòu)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著其他采購(gòu)主體不可替代的影響，但是我國(guó)政府采購(gòu)法律制度還存在一些問(wèn)題：

1、面對(duì)即將加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）準(zhǔn)備不足。

面對(duì)即將加入GPA，我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)制度準(zhǔn)備不足：一是《政府采購(gòu)法》的有關(guān)條款與GPA的要求相違背，加入GPA的原則、方法和步驟未明確；二是國(guó)內(nèi)企業(yè)參與和應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)缺乏；三是國(guó)內(nèi)缺少管理和參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的專門人才。

2、政府采購(gòu)法適用范圍狹窄。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》沒(méi)有將企業(yè)等市場(chǎng)主體的采購(gòu)行為納入政府采購(gòu)范圍，立法上的這一缺憾，無(wú)疑縮小了《政府采購(gòu)法》的適用范圍。在我國(guó)與WTO成員國(guó)對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)時(shí)，很難獲得擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易份額及增進(jìn)我國(guó)供應(yīng)商出口機(jī)會(huì)的益處，這不僅在理論和實(shí)踐上造成了嚴(yán)重障礙，而且與國(guó)際慣例也嚴(yán)重脫軌。

3、政府采購(gòu)方式規(guī)范的不完善。

我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)方式的規(guī)定比較薄弱，存在的主要問(wèn)題是：第一，并沒(méi)有對(duì)各種方式的配合適用做出規(guī)定。例如，《政府采購(gòu)法》確立了公開(kāi)招標(biāo)優(yōu)先適用的地位，但未就公開(kāi)招標(biāo)與其他方式配合適用作出規(guī)定；第二，對(duì)某些采購(gòu)方式的適用條件規(guī)定得過(guò)于苛刻；第三，已有的規(guī)定不明確或不嚴(yán)密；第四，對(duì)某些采購(gòu)方式的程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。

4、政府采購(gòu)監(jiān)督制度的不完善。

其一，監(jiān)督范圍狹窄?！墩少?gòu)法》只限于對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)和政策的執(zhí)行情況、采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況、政府采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等內(nèi)容的監(jiān)督，而對(duì)政府采購(gòu)之前計(jì)劃的編制，政府采購(gòu)合同的履行情況等未能實(shí)施監(jiān)督；沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)的“立體”的監(jiān)督。其二，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督主體。公共采購(gòu)市場(chǎng)中的監(jiān)督主體尚未統(tǒng)一，各級(jí)發(fā)改委和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)還在兼任運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重角色，各自制定相應(yīng)的公共采購(gòu)行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購(gòu)項(xiàng)目。其三，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則?！墩少?gòu)法》各個(gè)章節(jié)和條款中，沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)體規(guī)則和程序性規(guī)則。

5、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)的乏力。

目前，許多國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的保護(hù)政策并非因加人WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》而徹底放棄，在不同程度上存在甚至強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)保護(hù)措施，把對(duì)本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的保護(hù)作為一項(xiàng)政策目標(biāo)。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)也有一定的制度設(shè)計(jì)，但規(guī)定相當(dāng)原則，措施非常單薄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)然不能很好的使我國(guó)企業(yè)從對(duì)外開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)中獲得合理的利益。

6、保護(hù)高技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新法律政策的不完善。

利用政府采購(gòu)?fù)七M(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，維護(hù)國(guó)家信息安全這是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，我國(guó)目前政府采購(gòu)的“本國(guó)”或“國(guó)產(chǎn)”商品，多限于較為低端的日常用品，在高端產(chǎn)品方面，沒(méi)有一個(gè)硬性的比例，未將萌芽的新技術(shù)變成產(chǎn)品以及產(chǎn)業(yè)化，不能體現(xiàn)出對(duì)自主創(chuàng)新的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的傾斜。

三、履行國(guó)際承諾，完善政府采購(gòu)法

1、擴(kuò)大《政府采購(gòu)法》的適用范圍。

我國(guó)在《政府采購(gòu)法》中，應(yīng)按照采購(gòu)資金公共性為主，兼顧采購(gòu)主體從事活動(dòng)的非競(jìng)爭(zhēng)性以及公共性這樣一個(gè)原則來(lái)確定政府采購(gòu)的事實(shí)主體采購(gòu)，也就是使用公共資金的組織就可能成為政府采購(gòu)主體，而無(wú)論其形式上是否為公共機(jī)構(gòu)，這無(wú)疑擴(kuò)大了其適用范圍。

2、加強(qiáng)行政立法，有效保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

根據(jù)APEC有關(guān)協(xié)議的規(guī)定，我國(guó)應(yīng)在2020年之前對(duì)APEC成員國(guó)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，且據(jù)加入WTO的承諾，我國(guó)將在加入WTO后二年內(nèi)啟動(dòng)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判，而一旦加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)必須對(duì)協(xié)議締約國(guó)全面開(kāi)放，因此，通過(guò)政府采購(gòu)立法保護(hù)我國(guó)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)間己經(jīng)不多。盡快加強(qiáng)行政立法，增強(qiáng)《政府采購(gòu)法》可操作性，有效保護(hù)國(guó)內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫。

3、增強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)方式的規(guī)范。

首先，形成完善的政府采購(gòu)方式體系。在這個(gè)體系中，我國(guó)應(yīng)對(duì)《政府采購(gòu)法》中各種采購(gòu)方式的適用條件進(jìn)行必要梳理與調(diào)整，形成相互融洽與配合的關(guān)系。其次，必須就采購(gòu)方式適用條件做出明確合理的規(guī)定，以指導(dǎo)和要求采購(gòu)人在政府采購(gòu)中根據(jù)特定的采購(gòu)要求和市場(chǎng)條件選擇適用特定的采購(gòu)方式。最后，必須對(duì)采購(gòu)程序做出詳盡合理的規(guī)定。采購(gòu)程序乃是政府采購(gòu)法中有關(guān)采購(gòu)方式的進(jìn)一步深化，并且較之采購(gòu)方式的適用更加重要。因此應(yīng)對(duì)在采用某種方式時(shí)應(yīng)該遵循的程序作詳盡合理的規(guī)定。

4、健全政府采購(gòu)監(jiān)督制度。

（1）擴(kuò)大監(jiān)督的范圍。監(jiān)督范圍的擴(kuò)大應(yīng)滿足以下條件：

①特定性。必須是由政府采購(gòu)監(jiān)督對(duì)象所實(shí)施的行為。②公共管理性。政府采購(gòu)監(jiān)督規(guī)范中的內(nèi)容是一種職責(zé)行為，是一國(guó)政府部門及政府機(jī)構(gòu)或其他直接或間接接受政府控制的企事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益而作出的非私人行為。③法律性。政府采購(gòu)監(jiān)督對(duì)象的行為應(yīng)該是一種法律行為，它或是應(yīng)履行法定義務(wù)，或約定義務(wù)，或變更法律關(guān)系，不能產(chǎn)生法律后果的行為，如資料性行為、純技術(shù)性行為等不屬于政府采購(gòu)監(jiān)督的范圍。

（2）要構(gòu)建完備的政府采購(gòu)監(jiān)督的法律體系。雖然財(cái)政部、監(jiān)察部聯(lián)合頒布了《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》和《集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》，以及先前財(cái)政部頒發(fā)的《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》和《招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，但與完善政府采購(gòu)監(jiān)督的實(shí)際需要相比，還很不健全。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購(gòu)法的實(shí)施細(xì)則》、《政府采購(gòu)貨物與服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)辦法》、《政府采購(gòu)咨詢專家管理辦法》、《政府采購(gòu)質(zhì)疑與投訴辦法》、《政府采購(gòu)人員考核與資格認(rèn)證》等等，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，對(duì)各種采購(gòu)方式制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)程序，使《政府采購(gòu)法》中有關(guān)政府采購(gòu)的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步完善。

（3）要建立完善的政府采購(gòu)監(jiān)督的程序機(jī)制。政府采購(gòu)的規(guī)范化操作離不開(kāi)嚴(yán)格的制度約束，政府采購(gòu)的推進(jìn)正是建立在一套嚴(yán)格的制度約束基礎(chǔ)上的，即以制度的約束為基礎(chǔ)來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)行為。同時(shí)，政府采購(gòu)程序越詳細(xì)、越嚴(yán)密，政府采購(gòu)監(jiān)督管理越具有針對(duì)性，越易到位。

（4）要建立分工明晰、責(zé)任明確的政府采購(gòu)監(jiān)督管理體系。根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門是政府采購(gòu)的監(jiān)督主管部門，行使管理和監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，這些部門與政府采購(gòu)關(guān)系最為密切，監(jiān)督更為直接、高效。

5、強(qiáng)化對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。

隨著我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外的進(jìn)一步開(kāi)放，國(guó)內(nèi)企業(yè)面臨著前所未有的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力。保護(hù)民族工業(yè)，支持國(guó)有企業(yè)的發(fā)展將成為一個(gè)突出問(wèn)題。為了有效解決此問(wèn)題，在政府采購(gòu)法中應(yīng)規(guī)定：第一，規(guī)定政府采購(gòu)的本地含量，即規(guī)定國(guó)際采購(gòu)中本地產(chǎn)品和勞動(dòng)的含量。這是世界各國(guó)較為通行的做法。第二，給予本國(guó)企業(yè)以優(yōu)惠，即在國(guó)際招標(biāo)中允許國(guó)內(nèi)投標(biāo)人報(bào)較高的價(jià)格。我國(guó)在進(jìn)行政府采購(gòu)過(guò)程中，也應(yīng)在同等條件下，給予國(guó)內(nèi)產(chǎn)品以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格優(yōu)惠，使我國(guó)企業(yè)有更多的機(jī)會(huì)得到更多的資金來(lái)充實(shí)、發(fā)展和壯大自己，從而起到保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)的作用。第三，在某些領(lǐng)域限制或禁止國(guó)外企業(yè)的進(jìn)人。我國(guó)可以用國(guó)家安全、保護(hù)環(huán)境及外匯平衡等的正當(dāng)理由，禁止或限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)人本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的某些領(lǐng)域，最大限度地購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)的目的。

6、完善政府采購(gòu)在自主創(chuàng)新方面的措施。

進(jìn)一步完善《政府采購(gòu)法》、《預(yù)算法》及其配套法規(guī)文件。建立財(cái)政資金采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度，形成自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系等保證財(cái)政資金向高技術(shù)產(chǎn)品傾斜，對(duì)于國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目及其他財(cái)政性資金做出優(yōu)先采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)定，支持本土企業(yè)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品。

（作者單位：江西省商務(wù)學(xué)校）