美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)體系及借鑒

政府審計(jì)機(jī)關(guān)不僅是政府機(jī)構(gòu)的組織部份，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著促進(jìn)政府提高績(jī)效的職責(zé)，在日益倡導(dǎo)績(jī)效管理的背景下，審計(jì)機(jī)關(guān)必然面臨如何評(píng)價(jià)和提高自身績(jī)效的問題。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)（原名為“美國(guó)會(huì)計(jì)總署”——General Accounting Office，2004年7月更名為“美國(guó)政府責(zé)任署”——Government Accountability Office）的績(jī)效審計(jì)工作得到了世界審計(jì)界的認(rèn)可，而其在自身工作績(jī)效評(píng)價(jià)方面的實(shí)踐也值得思考和借鑒。

一、美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)框架

績(jī)效評(píng)價(jià)工作的目的是為了衡量并提高績(jī)效，這個(gè)性質(zhì)和特點(diǎn)決定了績(jī)效工作本身就是管理的一個(gè)部份，而不是一項(xiàng)孤立的工作。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)也是如此，統(tǒng)一于美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的全面管理之中，有一個(gè)較為系統(tǒng)的框架。概括地說，體現(xiàn)在美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的3種重要文件中：戰(zhàn)略規(guī)劃（Strategic Plan）；年度計(jì)劃（Performance Plan）；年度工作報(bào)告（Performance and Accountability Report）。

一是戰(zhàn)略規(guī)劃明確績(jī)效評(píng)價(jià)的體系。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)從2000年開始發(fā)布實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃，每2年作調(diào)整修正，2004年開始變更為每3年調(diào)整修正，現(xiàn)共發(fā)布了《2000～2005年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2002～2007年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2004～2009年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2007～2012年戰(zhàn)略規(guī)劃》。各戰(zhàn)略規(guī)劃闡明了美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的使命、職責(zé)、核心價(jià)值、戰(zhàn)略目標(biāo)及細(xì)化、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的主題和方法等等，其中包括自身工作績(jī)效評(píng)價(jià)的框架、方法與指標(biāo)體系。

二是年度計(jì)劃細(xì)化并設(shè)定當(dāng)年績(jī)效指標(biāo)值。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃及各年度的具體情況，會(huì)制定一份年度工作計(jì)劃，詳細(xì)說明當(dāng)年的工作目標(biāo)和重點(diǎn)，明確具體工作策略。同時(shí)，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃確定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分解設(shè)定當(dāng)年要達(dá)到的績(jī)效指標(biāo)值。

三是年度工作報(bào)告評(píng)價(jià)當(dāng)年績(jī)效結(jié)果。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)每年會(huì)發(fā)布一份年度工作報(bào)告，對(duì)當(dāng)年工作做全面的總結(jié)，其中包括對(duì)自身工作的績(jī)效評(píng)價(jià)，計(jì)算并說明各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)值的實(shí)現(xiàn)情況。

二、美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)最新的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)目前采用一套圍繞結(jié)果（Results）、客戶（Clients）、員工（People）和內(nèi)部運(yùn)作（Internal Operations）等4個(gè)方面，包括16個(gè)定量指標(biāo)的體系測(cè)度自身的工作績(jī)效。

結(jié)果指標(biāo)：重點(diǎn)測(cè)度作為實(shí)現(xiàn)美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)使命的基礎(chǔ)性的結(jié)果及實(shí)現(xiàn)結(jié)果的進(jìn)程，共有4個(gè)指標(biāo)。

“當(dāng)年財(cái)務(wù)效益”——指因?qū)徲?jì)而提高了政府績(jī)效并實(shí)現(xiàn)的可用貨幣計(jì)量的財(cái)務(wù)效益，以實(shí)現(xiàn)的數(shù)值表示。

“當(dāng)年其他效益”——指因?qū)徲?jì)而提高了政府績(jī)效但又難以用貨幣計(jì)量的效益，以根據(jù)審計(jì)而采取的動(dòng)議（Action）的數(shù)量表示。

“4年前建議的落實(shí)百分比”——指審計(jì)建議的落實(shí)情況，考慮審計(jì)建議的采納有個(gè)客觀過程，以4年前的年度審計(jì)建議已落實(shí)數(shù)量占原提出數(shù)量的百分比表示。

“當(dāng)年有建議的審計(jì)文件比例”——指當(dāng)年審計(jì)文件提供審計(jì)建議的情況，以含1個(gè)或1個(gè)以上審計(jì)建議的審計(jì)文件占審計(jì)文件總數(shù)量的百分比表示。

“當(dāng)年財(cái)務(wù)效益”和“當(dāng)年其他效益”是兩個(gè)比較復(fù)雜的指標(biāo)。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)將“財(cái)務(wù)效益”和“其他效益”分為三類。第一類是有關(guān)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)報(bào)告或建議而提高了公眾服務(wù)所帶來的“財(cái)務(wù)效益”和“其他效益”；第二類是審計(jì)機(jī)關(guān)向國(guó)會(huì)提供信息而導(dǎo)致了法律或法規(guī)的改變所帶來的“財(cái)務(wù)效益”和“其他效益”；第三類是由于審計(jì)工作促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)核心業(yè)務(wù)流程的改善以及政府范圍內(nèi)的管理改革所帶來的“財(cái)務(wù)效益”和“其他效益”?！柏?cái)務(wù)效益”與“其他效益”的區(qū)別在于“財(cái)務(wù)效益”可以貨幣來計(jì)量，而“其他效益”難以用貨幣來計(jì)量，這些難以用貨幣計(jì)量的活動(dòng)形式多種多樣，包括諸如信息系統(tǒng)技術(shù)的安全化和各州兒童福利機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)改善等分布廣泛的各類事項(xiàng)。其中“財(cái)務(wù)效益”由三個(gè)來源構(gòu)成，它們分別形成于：當(dāng)審計(jì)工作促進(jìn)了國(guó)會(huì)和行政部門采取行動(dòng)，而（1）降低了各項(xiàng)聯(lián)邦計(jì)劃或活動(dòng)的年度營(yíng)運(yùn)費(fèi)用；（2）減少了各項(xiàng)項(xiàng)目的成本或補(bǔ)助津貼支出；（3）提高從債務(wù)收回、資產(chǎn)出售、稅法改變和用戶收費(fèi)等項(xiàng)目中得到的收益。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)為計(jì)算“財(cái)務(wù)效益”建立了一整套的政策和程序，全部項(xiàng)目以凈現(xiàn)值計(jì)算，用于財(cái)務(wù)效益估計(jì)的所有資料來源于獨(dú)立的第三方。

客戶指標(biāo)：測(cè)度審計(jì)機(jī)關(guān)為其主要服務(wù)對(duì)象美國(guó)國(guó)會(huì)的服務(wù)質(zhì)量，共有“當(dāng)年向國(guó)會(huì)提供證詞數(shù)”和“報(bào)告及文件的及時(shí)性”2個(gè)指標(biāo)，比較簡(jiǎn)單直觀。

員工指標(biāo)：主要測(cè)度美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)在員工隊(duì)伍管理及為員工提供服務(wù)工作方面的質(zhì)量，共8個(gè)指標(biāo)。主要有“當(dāng)年招工計(jì)劃完成率”（New Hire Rate）、“錄用通知接受率”（Acceptance Rate）、“當(dāng)年職員保留率——考慮人員退休 ”（Retention Rate With Retirement）、“當(dāng)年職員保留率——剔除人員退休”（Retention Rate Without Retirement），以及通過第三方公司進(jìn)行職員滿意度問卷調(diào)查從而反映員工在“職員發(fā)展”、（Staff Development）、“職員利用”（Staff Utilization）、“領(lǐng)導(dǎo)能力”（Leadership）、“組織氣氛”（Organization Climate）等4方面的滿意度指標(biāo)。

內(nèi)部運(yùn)作指標(biāo)：主要考察美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)工作支持機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量，共2個(gè)指標(biāo)。一是“幫助完成工作指標(biāo)”（Help Get Job Done），二是“工作生活質(zhì)量指標(biāo)”（Quality of Work Life）。兩個(gè)指標(biāo)均由員工根據(jù)31個(gè)相關(guān)支持工作對(duì)自己的重要程度和自己的滿意程度分別打分，分值為1～5分，越重要或越滿意分值越高。最后由系統(tǒng)綜合2個(gè)分值計(jì)算指標(biāo)值?！皫椭瓿晒ぷ髦笜?biāo)”主要反映幫助員工完成工作的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、IT支持、郵件等21種服務(wù)的質(zhì)量?！肮ぷ魃钯|(zhì)量指標(biāo)”主要反映與員工工作生活質(zhì)量有關(guān)工資福利、辦公場(chǎng)所條件與安全、員工安全與健康等10種服務(wù)的質(zhì)量。

三、美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的新發(fā)展

目前美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是2000年以來逐步形成的，從其發(fā)展過程看，主要有以下兩點(diǎn)：

一是績(jī)效評(píng)價(jià)由定性定量結(jié)合逐步走向以定量評(píng)價(jià)為主。查閱美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的有關(guān)文件，在其《2004～2009年戰(zhàn)略規(guī)劃》中，還提到用定量和定性的方法以及部分地采用平衡記分卡進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。但在實(shí)踐中，美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)力求更多地采用定量的辦法，在其最新的《2007～2012年戰(zhàn)略規(guī)劃》中，沒有定性評(píng)價(jià)及平衡記分卡的提法，而指出主要采用定量績(jī)效評(píng)價(jià)。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)在不斷拓展和完善。2000年以前美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)主要用財(cái)務(wù)效益、其他效益、報(bào)告數(shù)量等反映工作成果的定量指標(biāo)來測(cè)度績(jī)效。2000年以后開始嘗試建立更新的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并逐步進(jìn)行較大范圍的指標(biāo)重構(gòu)，增加了涉及審計(jì)建議落實(shí)情況、員工管理、內(nèi)部運(yùn)作等方面的指標(biāo)。目前美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)已考慮增加有關(guān)與聯(lián)邦其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)合作關(guān)系的指標(biāo)。

四、美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的借鑒

從美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)工作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)及發(fā)展來看，雖有美國(guó)國(guó)情及思維的特殊性，但也有一些特點(diǎn)值得我們思考和借鑒。

一是充分體現(xiàn)了“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效管理理念。哈佛大學(xué)教授巴達(dá)赫說過，作為當(dāng)代政府改革的實(shí)踐指南，公共管理“最核心的觀點(diǎn)是為結(jié)果而管理（managing for results）”。在美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，有專門體現(xiàn)“結(jié)果”的績(jī)效指標(biāo)，將財(cái)務(wù)效益與非財(cái)務(wù)效益并重，并輔之以操作性強(qiáng)的計(jì)算方法，充分體現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)“結(jié)果導(dǎo)向”的重要理念，也反映了審計(jì)工作效益的多樣性。

二是充分體現(xiàn)了“客戶導(dǎo)向”的績(jī)效管理理念。在美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，不僅設(shè)計(jì)了關(guān)注外部客戶——美國(guó)國(guó)會(huì)的指標(biāo)，還有關(guān)注內(nèi)部客戶——員工的一系列指標(biāo)，這符合現(xiàn)代績(jī)效管理倡導(dǎo)的“職能導(dǎo)向”向“客戶導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變的理念。

三是突出了“人”這一關(guān)鍵性因素。事在人為，21世紀(jì)的競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是人才的競(jìng)爭(zhēng)。人力資源始終是績(jī)效管理必須考慮的重要因素。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系充分體現(xiàn)出對(duì)“人”的重視與尊重，設(shè)計(jì)了人員流動(dòng)性、員工滿意度到工作生活質(zhì)量等多維指標(biāo)，其重點(diǎn)已不在考核人，而在考核對(duì)人的服務(wù)質(zhì)量。

（作者單位：審計(jì)署深圳特派辦）