對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的思考

黨的十六屆五中全會(huì)關(guān)于“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的重要論斷，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、深化農(nóng)村改革和發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)提出了明確目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè)已進(jìn)入一個(gè)十分重要的階段，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政特別是經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已難以支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的問題應(yīng)引起各級(jí)政府和財(cái)政部門的高度重視。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的表現(xiàn)

一是財(cái)政收入難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的正常經(jīng)費(fèi)需要，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)除國(guó)標(biāo)工資由上級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā)外，其他應(yīng)發(fā)的地方補(bǔ)貼及日常辦公費(fèi)用難以正常支付。

二是按建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村及建設(shè)公共財(cái)政的要求，對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)及社會(huì)保障事業(yè)的投入力不從心。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解難度大，且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有新增的趨勢(shì)。由于財(cái)力有限，一些剛性支出必須到位，且為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一些地方負(fù)債搞招商引資，并為招商項(xiàng)目搞配套，在自身財(cái)力不足的情況下，只能多渠道通過(guò)銀行甚至向個(gè)人高利舉債。

四是隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”及一些單位上劃縣級(jí)主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為空殼財(cái)政，自身財(cái)政調(diào)控的職能嚴(yán)重弱化，已喪失一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的地位。

五是專項(xiàng)支農(nóng)資金被截留、挪用的現(xiàn)象嚴(yán)重。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村組織難以運(yùn)轉(zhuǎn)，糧食直補(bǔ)、農(nóng)橋及通村公路補(bǔ)助資金常被想方設(shè)法地截留、挪用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因

1、財(cái)源萎縮，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。

一是預(yù)算內(nèi)收入增長(zhǎng)緩慢，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至下降。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，無(wú)支柱產(chǎn)業(yè)，僅依賴于稅源分散的個(gè)私企業(yè)，加上原來(lái)的農(nóng)業(yè)稅現(xiàn)已取消，預(yù)算內(nèi)收入僅靠零散的工商稅收。

二是預(yù)算外收入嚴(yán)重不足。主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已改制，企業(yè)上交收入甚微，而效益較好的事業(yè)單位如水利站、土管所都已上劃，原來(lái)落實(shí)的上交任務(wù)落空，剩下的效益較差的農(nóng)口單位不但不上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還要補(bǔ)助單位人員工資。

2、體制不順，財(cái)政難以自求平衡。

一是財(cái)權(quán)與事權(quán)相背離。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，在地方財(cái)權(quán)范圍已相對(duì)縮小的情況下，地方財(cái)政支出則囊括人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等多方面開支?，F(xiàn)有的財(cái)政體制劃給地方的財(cái)權(quán)圈子是很難包容其必須承擔(dān)的“剛性”支出的。

二是財(cái)政體制向上傾斜。在財(cái)政體制的確立時(shí)，上一級(jí)財(cái)政大都先在本級(jí)留出一定的調(diào)控財(cái)力后，再將其余部分劃至下級(jí)財(cái)政，導(dǎo)致目前財(cái)政狀況是自下而上一級(jí)比一級(jí)強(qiáng)，體制的確立很少考慮基層財(cái)政的困難。

三是1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，增值稅的75%上劃中央，企業(yè)所得稅又實(shí)行中央與地方共享，增收的大頭在中央。地方稅收大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，限制了地方財(cái)政增收的積極性。

3、監(jiān)管不嚴(yán)，財(cái)政資金使用低效。

一是財(cái)政分配職能被肢解。一些職能部門憑借其行政權(quán)力，在國(guó)家稅收之外收取各種收費(fèi)和基金，數(shù)額巨大。這些資金名義上是國(guó)家財(cái)政性資金，而實(shí)際上歸部門所有，政府難以調(diào)控，財(cái)政無(wú)權(quán)分配，游離于國(guó)家預(yù)算之外，既擾亂了國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配秩序，又侵蝕稅基，削弱了財(cái)政調(diào)控職能。

二是財(cái)政監(jiān)督職能被弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出的同時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)使用財(cái)政資金、鋪張浪費(fèi)甚至貪污挪用的現(xiàn)象普遍存在。

4、包攬過(guò)多，財(cái)政包袱和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。

一是大包大纜，公共財(cái)政體制未建立。目前，我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政資金的分配還帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，財(cái)政包攬過(guò)多，供給范圍過(guò)寬，不該管的管了不少，該管的卻沒有管住。加上農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施不到位，導(dǎo)致原先的收費(fèi)項(xiàng)目雖已取消，但人員及有關(guān)支出未減，如民兵訓(xùn)練費(fèi)、優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)及企業(yè)管理費(fèi)等都明確規(guī)定由財(cái)政安排，財(cái)政包攬過(guò)多，未能做到有所為有所不為。而國(guó)家財(cái)政必保的支出，如加大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)及農(nóng)村公共事業(yè)的投入等卻難以得到應(yīng)有的保障。可以說(shuō)，目前的國(guó)家財(cái)政正處于一種該退出的領(lǐng)域難以退出，該保證的領(lǐng)域卻保證不住的艱難境地。

二是政府行為不規(guī)范，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益突出。一方面政府出于穩(wěn)定大局的考慮，將合作基金會(huì)貸款資金由財(cái)政承借，如收不回，則扣財(cái)政往來(lái)，目前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為合作基金會(huì)股金兌付承擔(dān)已達(dá)200多萬(wàn)元；另一方面一些村及單位負(fù)債過(guò)重，一旦因債務(wù)問題出現(xiàn)職工或群眾上訪，政府須出面扶持，財(cái)政須代為償還債務(wù)。

三、走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的對(duì)策

要想擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是根本途徑，目前緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難可從以下幾方面著手：

1、加強(qiáng)法治，拓展增收渠道。

一是在培植財(cái)源上：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門要通過(guò)落實(shí)積極的財(cái)政政策和采取財(cái)政貼息等間接投入的方式，吸引社會(huì)各方面的閑置資金投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，形成立體、多元、高效、連環(huán)的財(cái)源體系。一要抓特色財(cái)源，避免一哄而上，防止搞所謂的“大而全”和“小而全”；二要抓財(cái)源結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升財(cái)源結(jié)構(gòu)層次，避免農(nóng)業(yè)單一化的財(cái)源結(jié)構(gòu)；三既抓短期財(cái)源以解燃眉之急，又抓長(zhǎng)期財(cái)源以增強(qiáng)財(cái)政后勁，避免財(cái)源“斷檔”現(xiàn)象；四要建立多渠道的財(cái)政建設(shè)資金投入機(jī)制，引進(jìn)民資積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為財(cái)源建設(shè)做好配套服務(wù)。

二是在收入征管上：要按照現(xiàn)行的財(cái)政、稅收法規(guī)，依法、依率按實(shí)計(jì)征，最大限度地減少行政干預(yù)，嚴(yán)格規(guī)范招商引資行為和稅收優(yōu)惠政策管理，把減免稅控制在稅法允許的范圍內(nèi)，嚴(yán)禁收人情稅、關(guān)系稅，嚴(yán)格實(shí)行征、管、查三分離的征管辦法。

三是在預(yù)算外資金管理上：全面推行收費(fèi)征管體制和綜合財(cái)政預(yù)算改革，強(qiáng)化收費(fèi)、基金和各種預(yù)算外資金的管理，逐步把預(yù)算外資金納入預(yù)算實(shí)行統(tǒng)籌使用、綜合平衡。

2、完善體制，保障必需財(cái)力。

一是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)的步伐，繼續(xù)實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、村組合并，加大經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革力度，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政供養(yǎng)人員進(jìn)行全面摸底清理，嚴(yán)格定編定崗，以解決財(cái)政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)及人員過(guò)多的問題，同時(shí)要本著一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則，除中央垂直單位外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位應(yīng)盡量不上劃，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政調(diào)控的職能。

二是要進(jìn)一步完善中央對(duì)地方的分稅制財(cái)政管理體制，科學(xué)合理地界定各級(jí)財(cái)政的收支范圍，適當(dāng)提高共享稅的地方分成比例，加大轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)屬于基層建設(shè)和事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)，省、市、縣、鄉(xiāng)應(yīng)建立適當(dāng)?shù)墓矒?dān)機(jī)制。

三是推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套改革，新開增支口子要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的承受能力，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)無(wú)法承擔(dān)的新增支出，省、市、縣要給予全額或部分補(bǔ)助。

四是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)與財(cái)政機(jī)構(gòu)配套設(shè)置，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)充實(shí)稅務(wù)人員，實(shí)行擇優(yōu)聘用，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)零星稅收征收力度。

3、加強(qiáng)管理，提高資金效益。

一是嚴(yán)格按《預(yù)算法》強(qiáng)化預(yù)算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要進(jìn)一步樹立“統(tǒng)籌兼顧，綜合平衡”的預(yù)算管理理念，科學(xué)合理地編制年度收支預(yù)算草案，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算。收入預(yù)算要充分考慮國(guó)家宏觀政策因素，充分考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，做到實(shí)事求是；支出預(yù)算要堅(jiān)持“量入為出”的原則，正確處理吃飯與建設(shè)、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排一般性支出和專項(xiàng)支出。

二是強(qiáng)化支出管理。首先要進(jìn)一步完善財(cái)政支出審批和撥付程序，健全和完善各項(xiàng)支出管理和審批制度，切實(shí)加強(qiáng)支出管理，嚴(yán)格控制費(fèi)用開支，確保財(cái)政資金使用的安全。其次是要加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，確保?？顚Ｓ?。對(duì)上級(jí)下達(dá)的各類專項(xiàng)資金，要嚴(yán)格按照資金管理的規(guī)定執(zhí)行，防止擠占、挪用專項(xiàng)資金；要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金的管理，確保村級(jí)“三項(xiàng)資金”落實(shí)到位。再次是注重制度建設(shè)，完善項(xiàng)目管理機(jī)制。各類建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合本地的實(shí)際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行統(tǒng)一扎口管理，對(duì)立項(xiàng)、實(shí)施和項(xiàng)目竣工進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控。次之是積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購(gòu)改革。為提高財(cái)政資金使用效益，降低支出成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)積極推進(jìn)政府采購(gòu)工作，建立政府采購(gòu)的組織、預(yù)算、實(shí)施、監(jiān)督、考核等工作機(jī)制。

三是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要嚴(yán)格按《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章的要求，建立健全財(cái)政和會(huì)計(jì)監(jiān)督管理規(guī)定，糾正違法違紀(jì)行為，實(shí)行財(cái)政支出使用跟蹤問效，對(duì)使用不當(dāng)甚至貪污挪用的現(xiàn)象要依法依紀(jì)嚴(yán)肅查處。

4、增強(qiáng)意識(shí)，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)債務(wù)的管理職能，由財(cái)政對(duì)內(nèi)外債實(shí)行預(yù)算管理，切忌債務(wù)主體多元化，特別要加強(qiáng)對(duì)教育負(fù)債和政府工程負(fù)債的監(jiān)督和管理，避免造成他人積極借債、財(cái)政被動(dòng)還款的不利局面。

二是樹立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在年初預(yù)算安排時(shí)，設(shè)立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金，每年安排相應(yīng)的財(cái)力用于債務(wù)清償和風(fēng)險(xiǎn)防范。

三是根據(jù)發(fā)展的需要建立相適當(dāng)?shù)耐顿Y發(fā)展基金，制定相應(yīng)的措施，建立完善的發(fā)展機(jī)制，規(guī)范政府投資行為，謹(jǐn)防盲目投資、重復(fù)投資。

四是加快公共財(cái)政改革步伐，全面推行和完善國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度、會(huì)計(jì)委派制度，匹配基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)定等相應(yīng)的支出，增強(qiáng)綜合財(cái)政調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)基層人員的工作積極性。

五是清收債權(quán)，積極化解現(xiàn)有債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政周轉(zhuǎn)金貸款、合作基金會(huì)貸款等債權(quán)要分清情況，采取催收、扣款、起訴等行之有效的行政、法律等手段，把能收的債權(quán)收回，變“死錢”為“活錢”；同時(shí)在全面核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基礎(chǔ)上分析原因和結(jié)構(gòu)，對(duì)政策性負(fù)債，上級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)，對(duì)自有負(fù)債由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取清收債權(quán)等有效措施逐步化解。

（作者單位：江蘇省興化經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政所）