加強(qiáng)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管之方略

從20世紀(jì)90年代初開始，隨著我國(guó)改革開放步伐的加快，尤其是1992年之后我國(guó)證券市場(chǎng)步入規(guī)范化、法制化的發(fā)展時(shí)期，注冊(cè)會(huì)計(jì)師前所未有地活躍在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的舞臺(tái)，扮演著越來越重要的角色，發(fā)揮著越來越重要的作用。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展迅速，截至2006年4月30日，會(huì)計(jì)師事務(wù)所達(dá)到5 639家，注冊(cè)會(huì)計(jì)師6.98萬人，2005年度全行業(yè)收入達(dá)到183億元，比2004年增長(zhǎng)20％。社會(huì)在賦予注冊(cè)會(huì)計(jì)師越來越重要職責(zé)的同時(shí)，也對(duì)其提出了越來越高的期望和要求。1993年前后，連續(xù)發(fā)生的北京中誠(chéng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具虛假驗(yàn)資報(bào)告等三大案件及涉案的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師受到的嚴(yán)厲處罰，震動(dòng)了行業(yè)內(nèi)外。一些上市公司的造假案，導(dǎo)致廣大投資者蒙受巨額經(jīng)濟(jì)損失，從前幾年的“銀廣夏”、“藍(lán)田股份”到近兩年的“達(dá)爾曼”、“科龍”。因此，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管亟待加強(qiáng)。

一、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容主要包括：法律規(guī)范、資格準(zhǔn)入、職業(yè)規(guī)范、處罰、后續(xù)教育等方面。按照不同的監(jiān)管對(duì)象，又可以將其分為：對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人的監(jiān)管、對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管、對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的監(jiān)管。目前，我國(guó)陸續(xù)頒布了《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《審計(jì)法》、《證券法》等法律以及相關(guān)法規(guī)，已建立起以《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》為主，《審計(jì)法》、《證券法》、《公司法》以及國(guó)務(wù)院部門規(guī)章為輔的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)法律規(guī)范體系，并在此基礎(chǔ)上初步形成了一套包括政府監(jiān)管、行業(yè)自律性規(guī)范等內(nèi)容的多層次、多方位的行業(yè)綜合監(jiān)管體系，各部門在國(guó)家統(tǒng)一的法律規(guī)范約束下，履行各自職責(zé)。

但是，目前我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管也還存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是法制建設(shè)問題。我國(guó)政府主要是通過發(fā)布一系列的法律、法規(guī)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施監(jiān)管。近年來，我國(guó)已初步形成了以《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》為主體，相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章等為補(bǔ)充的全方位、多層次的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系。但我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的法制建設(shè)方面依然不足，如《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》還存在一定的滯后性，配套法律法規(guī)也不完善，相關(guān)法律法規(guī)之間缺乏銜接等。

二是會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度問題。會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入是會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)秩序的起點(diǎn)和重要組成部分，建立健康有序的會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)秩序，在很大程度上取決于良好的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的建立。我國(guó)政府對(duì)會(huì)計(jì)服務(wù)準(zhǔn)入制度予以高度重視，通過制訂各項(xiàng)法律、法規(guī)和制度來規(guī)范和約束會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)入行為。然而我國(guó)現(xiàn)階段由于法制尚不健全，缺乏對(duì)會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序中混亂行為的強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，主要表現(xiàn)在：會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入審批制度不規(guī)范、政府行政監(jiān)管存在尋租行為。

三是監(jiān)管體制問題。我國(guó)各級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)并非完全的行業(yè)自律性組織，它是各級(jí)財(cái)政部門下屬的一個(gè)事業(yè)單位。同時(shí)中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)又是上下級(jí)縱向管理關(guān)系。從這個(gè)意義上講，地方注協(xié)要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，但主要受制于地方財(cái)政部門，因此其獨(dú)立性較差。另外，注冊(cè)會(huì)計(jì)師多頭監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)的會(huì)計(jì)監(jiān)管是多方位進(jìn)行的，各機(jī)構(gòu)之間的職能重迭交錯(cuò)，多頭監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在。目前，會(huì)計(jì)師事務(wù)所每年要接受多個(gè)政府部門的檢查，除財(cái)政部門外，還包括審計(jì)部門、證券監(jiān)管部門、稅務(wù)部門、工商部門、社保、統(tǒng)計(jì)等。這種多頭監(jiān)管現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管部門的職能異化，以至于不分主次，這些弊端將會(huì)造成部門之間相互協(xié)調(diào)困難，最終導(dǎo)致無效的監(jiān)管。

二、加強(qiáng)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的幾點(diǎn)措施

審計(jì)委托制度的內(nèi)在缺陷和會(huì)計(jì)舞弊現(xiàn)象的嚴(yán)峻性，使得加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管尤為必要。本人認(rèn)為，目前我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管應(yīng)從以下幾個(gè)方面予以加強(qiáng)：

（一）完善注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范體系。

加快修訂《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，完善法律依據(jù)。一是要在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》中進(jìn)一步明確相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督檢查職責(zé)，理順行政監(jiān)管體制，形成政府監(jiān)管合力。二是建立包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任的完整責(zé)任形式體系，以使注冊(cè)會(huì)計(jì)師趨于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。細(xì)化法律責(zé)任條款和適用情形，加大法律責(zé)任懲處力度，增強(qiáng)可操作性。三是完善行政處罰種類的設(shè)定，建立責(zé)任人處罰體系。建立完整的包括了事務(wù)所、主任會(huì)計(jì)師、項(xiàng)目經(jīng)理以及執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師在內(nèi)的連帶處罰責(zé)任對(duì)象體系，形成一個(gè)主次關(guān)系明確的共同責(zé)任體系。增設(shè)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的條款，通過經(jīng)濟(jì)處罰手段督促注冊(cè)會(huì)計(jì)師提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

明確獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則的法律地位，科學(xué)認(rèn)定審計(jì)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則的法律地位，明確要求追究注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任應(yīng)以獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則作為認(rèn)定責(zé)任的基礎(chǔ)和依據(jù)，如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師已經(jīng)嚴(yán)格按照獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則的要求執(zhí)行了審計(jì)程序，沒有過失行為，則可以免于承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）加強(qiáng)信用和文化建設(shè)，建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)體系。

首先，“信用”是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的基石?！靶庞谩睆谋举|(zhì)上來說屬于道德的范疇，當(dāng)“信用”與注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)相結(jié)合時(shí)，“信用”的作用將被放大。注冊(cè)會(huì)計(jì)師在社會(huì)中擔(dān)當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)警察的角色，發(fā)揮的是鑒證監(jiān)督的作用，“守信”與“失信”給注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)所帶來的外部正負(fù)效應(yīng)的影響，是其他任何行業(yè)無法比擬的。注冊(cè)會(huì)計(jì)師不僅是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，也是一個(gè)“社會(huì)人”，因而注冊(cè)會(huì)計(jì)師必須做到取信于社會(huì)。如果一旦失信于公眾，將會(huì)使整個(gè)行業(yè)的信譽(yù)受損，引起市場(chǎng)秩序混亂。其次，“文化”是注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。優(yōu)秀的企業(yè)文化促進(jìn)高質(zhì)量審計(jì)的產(chǎn)生，而高質(zhì)量的審計(jì)又能在一定程度上保障高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息?？v觀世界上著名的會(huì)計(jì)公司的成長(zhǎng)史就是其企業(yè)文化的培育史，企業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生了獨(dú)具特色的企業(yè)文化；同時(shí)，優(yōu)秀的企業(yè)文化產(chǎn)生和積淀又為其高質(zhì)量的審計(jì)服務(wù)提供基礎(chǔ)性支持，促進(jìn)其不斷創(chuàng)新和發(fā)展。因此，要充分發(fā)揮“信用”對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和“文化”對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)所建設(shè)的作用，建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)體系，包括對(duì)事務(wù)所歷史狀況、執(zhí)業(yè)情況、規(guī)模、人員素質(zhì)、內(nèi)部管理的一個(gè)綜合評(píng)價(jià)。根據(jù)綜合評(píng)價(jià)情況，實(shí)行分資質(zhì)等級(jí)管理制度，規(guī)范不同資質(zhì)等級(jí)事務(wù)所的執(zhí)業(yè)范圍，改變現(xiàn)行的單純的規(guī)模資質(zhì)管理方式，樹立審計(jì)品質(zhì)第一的執(zhí)業(yè)理念，變政府要我發(fā)展為我要發(fā)展，促使注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)步入良性發(fā)展軌道。

（三）樹立正確的行業(yè)監(jiān)管理念。

在現(xiàn)階段，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政監(jiān)督與行業(yè)自律監(jiān)管都不可少，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)，這符合國(guó)際上注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制的發(fā)展方向。應(yīng)當(dāng)根據(jù)“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、法律規(guī)范”的基本思路，處理好行政監(jiān)督與自律監(jiān)管之間的關(guān)系，明確界定各自職能與權(quán)限，構(gòu)建以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、以行業(yè)自律為基礎(chǔ)、以法律規(guī)范為保障的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式，努力做到各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互監(jiān)督、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，共同促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。

中介服務(wù)是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，希望政府給予政策扶持和改善執(zhí)業(yè)環(huán)境。一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)中央的精神認(rèn)識(shí)到，專業(yè)化市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展是轉(zhuǎn)變政府職能、深化地方行政管理體制改革、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的重要措施。二是制止亂收費(fèi)、亂攤派。三是在法律法規(guī)和政策允許范圍內(nèi)合理減輕中介機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，要放水養(yǎng)魚，采取扶植、幫助完善的辦法，讓中介組織在我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮出更大作用。四是糾正行業(yè)壟斷，各級(jí)政府和部門不得利用職權(quán)指定或圈定會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所以及工程咨詢機(jī)構(gòu)等中介組織從事特定事項(xiàng)的執(zhí)業(yè)，要讓所有中介組織在市場(chǎng)中處于平等競(jìng)爭(zhēng)的公平地位。

（四）構(gòu)建新型的政府監(jiān)管和行業(yè)自律框架。

對(duì)中介機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)督方式進(jìn)行改革，完善服務(wù)監(jiān)管措施，推進(jìn)政府監(jiān)管由“審批為主”轉(zhuǎn)向“服務(wù)為主”，由現(xiàn)行的分散監(jiān)督模式向集中監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，從而解決多頭管理、多頭檢查、違規(guī)執(zhí)法等問題，對(duì)行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范管理，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的服務(wù)功能、協(xié)調(diào)功能和鑒證功能，從而形成政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)的關(guān)系，更好地促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)乃至整個(gè)中介行業(yè)的有序健康發(fā)展。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量和獨(dú)立性的監(jiān)管。

實(shí)證研究表明，非審計(jì)服務(wù)、業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)和事務(wù)所規(guī)模、特定的審計(jì)關(guān)系、審計(jì)委員會(huì)、定期輪換、大客戶和公告非審計(jì)收入、客戶決定審計(jì)費(fèi)用等對(duì)審計(jì)質(zhì)量和獨(dú)立性都存在影響。通過對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，輻射部分被審計(jì)的企業(yè)，發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師外部監(jiān)督的作用，以點(diǎn)帶面，提高政府監(jiān)管的有效性。同時(shí)，有重點(diǎn)地選擇部分行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，揭示深層次、帶有普遍性的問題，加大處理處罰和曝光力度，從源頭上遏制企業(yè)會(huì)計(jì)信息的普遍失真。

（作者單位：江西省公安廳交警總隊(duì)裝備財(cái)務(wù)處）