公共服務(wù)的均等化應(yīng)積極推進，但不能急于求成

黨的十六屆六中全會，首次在中央文件中提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，這意味著財政資金在區(qū)域、城鄉(xiāng)間的使用將更注重使全國人民在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)上享受到均等的權(quán)利。

公共服務(wù)均等化是公共財政“公共性”的重要體現(xiàn)，是公共財政內(nèi)在要求的“一視同仁”服務(wù)特征的延伸，是公共財政職能的深化發(fā)展，有利于貫徹落實“建設(shè)服務(wù)型政府”的理念和支持和諧社會的構(gòu)建。

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進程中的現(xiàn)階段，明確提出逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是為公共財政配合國家構(gòu)建和諧社會大政方針而樹立的協(xié)調(diào)目標，可以據(jù)此更為積極地發(fā)揮財政的導(dǎo)向作用，配套構(gòu)建更為合理的利益均衡機制來引導(dǎo)社會中各利益群體、經(jīng)濟主體的行為方式，適當優(yōu)化社會分配關(guān)系和社會成員之間的物質(zhì)利益關(guān)系，改進社會總體的生存狀態(tài)與福利水平。

政府對公共服務(wù)均等化作出正確的把握，對于較好地兼顧公平與效率，保障經(jīng)濟穩(wěn)定、快速、健康發(fā)展，具有重要意義。首先，要實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化目標，政府必須著眼于維護經(jīng)濟基本面上所有市場活動主體的公平競爭，為市場提供“一視同仁”的服務(wù)，而不直接干預(yù)市場的正?；顒?，這是與市場經(jīng)濟注重效率和注重起點、過程公平的本質(zhì)要求相適應(yīng)的。其次，公共服務(wù)均等化有助于超越“市場失靈”而提高資源配置綜合效率，這又會促進市場經(jīng)濟運行結(jié)果的適當均平，從而有助于維護較高的社會穩(wěn)定性，同時也維護和促進了經(jīng)濟發(fā)展的綜合效率和可持續(xù)的較高速度。因為一方面，政府以超越市場眼界的公共品供給為各地區(qū)社會成員提供基本均等的公共服務(wù)，有利于維護起點公平與過程中的公平競爭，促使資源在全國范圍內(nèi)合理流動，從而實現(xiàn)資源配置效率的提高；另一方面，政府實施公共服務(wù)均等化也是向財政資源不足的地區(qū)轉(zhuǎn)移財力的一種方式，有利于有效運用公共支出、降低社會管理成本和實現(xiàn)整個社會福利的最大化，從而提高宏觀經(jīng)濟增長的可持續(xù)性和綜合效率。第三，公共服務(wù)均等化的公平效應(yīng)有助于促進社會的和諧、健康發(fā)展。以財政的均等化手段提供公共服務(wù)，會更好地形成和體現(xiàn)社會公正的價值觀念和增強國家的凝聚力，在提高社會生產(chǎn)力的同時增進社會整體的和諧與健康發(fā)展。

提出公共服務(wù)均等化，也意味著現(xiàn)實社會中還存在著公共服務(wù)的不均等，具體說來，這種不均等體現(xiàn)在若干方面。

首先，我國在區(qū)域公共服務(wù)均等化方面，現(xiàn)存問題還比較嚴重，有學(xué)者用居民實際享有的公共服務(wù)的水平作為衡量指標，測算我國各地區(qū)交通設(shè)施、醫(yī)療、教育的公共服務(wù)項目差異狀況，得出了各地公共服務(wù)水平差異很大的結(jié)論。這種差異的產(chǎn)生，主要的原因一是因為各地的經(jīng)濟發(fā)展水平差距相當大，直接影響了各地的財政收支能力，致使各地財政提供公共服務(wù)的能力差距大。二是各地財政提供公共服務(wù)的成本高低不同，一般而言，越是邊遠、欠發(fā)達的、地廣人稀的區(qū)域，單位成本越高，能力缺口越大。三是中央政府和省級政府向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度還很不夠，不能有效彌補向欠發(fā)達地區(qū)提供基本公共服務(wù)所出現(xiàn)的資金缺口和能力缺口。上述這些因素綜合作用，導(dǎo)致了區(qū)域公共服務(wù)的明顯不均等狀態(tài)。

其次，從城鄉(xiāng)的公共服務(wù)均等化方面看，目前除國防、外交等公共服務(wù)具有城鄉(xiāng)均等化意義外，其他眾多的公共服務(wù)在欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)和較發(fā)達的城市地區(qū)之間往往明顯失衡。在農(nóng)村多種基本公共服務(wù)供給處于不足甚至缺位狀態(tài)，對農(nóng)民本應(yīng)享有的基本公共服務(wù)權(quán)益保障不夠，經(jīng)濟社會發(fā)展中農(nóng)村公共需求的快速增長與農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的矛盾趨于突出，甚至有些貧困農(nóng)民連最基本的溫飽問題和子女入學(xué)問題還面臨困難。有學(xué)者估計，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等社會保障因素考慮在內(nèi)，2004年我國城鄉(xiāng)實際收入差距已達5～6倍。按照這個分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中所占的比重大約在30～40%左右。導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等的原因是多方面的，除二元經(jīng)濟形態(tài)中歷史起點的區(qū)別之外，多年城鄉(xiāng)分割的政府治理結(jié)構(gòu)，也是重要導(dǎo)因。

從公共服務(wù)全民均等化的角度看，在一視同仁地滿足全國居民在公共服務(wù)領(lǐng)域的基本需求方面，還存在巨大的差距。嚴格意義上的公共服務(wù)均等，是指向全國各地的居民提供在使用價值形態(tài)上大體相同水平的公共服務(wù)。在當前，實事求是地講，此目標距離我國現(xiàn)實情況還比較遙遠，是不可能一蹴而就的。但我們應(yīng)當把這作為公共財政發(fā)展和構(gòu)建和諧社會過程的終極目標和落實表現(xiàn)，積極向其靠近。政府及公共財政目前正在積極設(shè)法緩解人民日益增長的公共需求與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品不均等的矛盾，但矛盾的完全解決還需要經(jīng)歷一個歷史過程，其間即要盡力而為，又要量力而行。急于求成，會陷入脫離實際的誤區(qū)。

總之，公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，那么，我國實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的路徑大體上應(yīng)怎樣考慮呢？

成熟的公共服務(wù)均等狀態(tài)，表現(xiàn)為不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致，然而，從啟始到成熟，公共服務(wù)均等化要經(jīng)歷不同的階段，在每個階段上，其具體重點、目標及表現(xiàn)是不同的。初級階段的目標可能更側(cè)重于區(qū)域公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)水平的差距明顯縮?。ū热?，基本社會保障實現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)籌）；中級階段的目標會更多地側(cè)重于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為不僅在區(qū)域內(nèi)，而且在各區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平接近（比如，把城鎮(zhèn)“低?！睌U展到各地農(nóng)村）；高級階段的目標則為實現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間的公共服務(wù)基本形成均等狀態(tài)（比如，基本社會保障不分區(qū)域、城鄉(xiāng)、身份而實現(xiàn)全社會統(tǒng)籌）。當前我國公共服務(wù)均等化程度還很低，因此，應(yīng)將其目標及工作重點定位于首先側(cè)重實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，同時加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、兼及居民公共服務(wù)均等化。

逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要求協(xié)調(diào)好政府與市場之間的關(guān)系，公共財政在積極促進各地經(jīng)濟快速協(xié)調(diào)發(fā)展、“做大蛋糕”的同時，不應(yīng)把地區(qū)生產(chǎn)總值或經(jīng)濟增長速度的提高作為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的惟一途徑，而應(yīng)當超越市場化資源配置機制的眼界，將促進不同地區(qū)的居民享有基本公共服務(wù)均等化作為長期導(dǎo)向，努力改進轉(zhuǎn)移支付方法和加強轉(zhuǎn)移支付力度，提高各地公共財政提供基本公共服務(wù)的能力，現(xiàn)階段其重點應(yīng)首先定位于對低保、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、必不可少的公益性基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和社會事業(yè)的支持。

總之，中國的現(xiàn)階段，基本公共服務(wù)均等化的理念應(yīng)當樹立，但在操作層面，還只能作為一個漸進過程，向遠期目標積極努力地逐步靠近。也就是說，不同發(fā)展階段上，對政府責任的具體邊界需要作合理的動態(tài)掌握，按照一個正確的大方向，循序漸進，既盡力而為，又量力而行，才能取得意愿方向上的較好效果。現(xiàn)階段的一個最直接的現(xiàn)實例子就是：大家都意識到“三農(nóng)”問題的重要性，都擁護中央的惠農(nóng)政策導(dǎo)向和贊成“讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村”，但在具體工作中，實事求是地說，近年還只可能做到“讓公共財政的陽光更多地照耀農(nóng)村”，而不可能很快實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。急于求成，力不能及，很可能的結(jié)果是脫離實際，陷入誤區(qū)，最后欲速不達。

所以，應(yīng)當明確，在現(xiàn)實生活中，“均等化”是要將公共服務(wù)差距控制在可以接受的范圍之內(nèi)并逐步縮小差距，而不是一步走到絕對意義上的“平均化”。政府承擔公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的“均等化”之責，就是首先要托一個底，把政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實施社會救濟與基本社會保障這類事項中應(yīng)該保證的最低限度公共供給托起來。同時，既然是“托底”，也就有別于“壓平”，不可理解為政府應(yīng)當大包大攬地在再分配環(huán)節(jié)上起過度的作用，把在市場經(jīng)濟公平競爭之中必然形成的社會成員收入差異壓得十分扁平。抑制收入懸殊和財富懸殊的再分配，是在公共服務(wù)均等化之外與之呼應(yīng)的另一個政府協(xié)調(diào)事項，但這是需要在另一個題目中再作展開分析的了。

（作者單位：中華人民共和國財政部）