農(nóng)村合作金融存量改革與增量發(fā)展：一個增量漸進(jìn)發(fā)展論的分析框架

〔摘要〕2006年底農(nóng)村資金互助社合法化文件的出臺，標(biāo)志著農(nóng)村合作金融改革正處于歷史性突破的前夜。為更好推進(jìn)農(nóng)村合作金融發(fā)展，文章在對農(nóng)村合作金融存量與增量發(fā)展中存在的主要矛盾進(jìn)行制度分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村合作金融發(fā)展陷入“存量改革難”①與“增量發(fā)展受阻”②的雙重困境，并揭示其深層原因；接著，對中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中取得的基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并進(jìn)行理論歸納與梳理，然后把這些經(jīng)驗(yàn)與理論遷移至農(nóng)村合作金融發(fā)展問題的研究，進(jìn)而提出“農(nóng)村合作金融增量漸進(jìn)發(fā)展論”這一嶄新的理論分析框架；最后對發(fā)展農(nóng)村合作金融提出若干政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村合作金融；存量改革；增量發(fā)展；增量漸進(jìn)發(fā)展論

〔中圖分類號〕F8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕 A 〔文章編號〕1008-2689（2007）04-0037-09

一、引言：農(nóng)村合作金融改革正處在歷史性突破的前夜

1996年農(nóng)村金融體制改革十年來，隨著商業(yè)銀行的陸續(xù)撤出，合作金融在農(nóng)村金融體系中的地位更加突出。中央高度重視農(nóng)信社改革，并將其作為整個農(nóng)村金融改革的核心。自1996年的行社脫鉤到2003年8?。ㄊ校┖?004年21省（區(qū)、市）深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)，存量改革向縱深挺進(jìn)。

然而，中國正規(guī)的合作金融從來就沒有真正存在過；中國不存在合作制生存的條件，在當(dāng)前制度背景下，現(xiàn)有農(nóng)信社體制確實(shí)不具備向真正合作制過渡的可能性；在中央-地方-農(nóng)信社三角關(guān)系中，最大的成本承擔(dān)者是中央財政；最倒霉的是農(nóng)信社；而最大的獲益者是地方政府。因此，農(nóng)信社改革的思路必須是設(shè)計某種制度形式，使地方政府為他們的獲益支持某種代價[1](2、4、12)。農(nóng)信社改革的目標(biāo)已變得越來越清晰，即要將農(nóng)信社改造成既能商業(yè)可持續(xù)，又能有效支農(nóng)的農(nóng)村金融組織，而前者是后者的前提；并指出，信用社私有化應(yīng)該是未來可能的改革選項(xiàng)之一[2](23、39)。

謝平的看法基本代表了學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)，即中國現(xiàn)有農(nóng)信社已經(jīng)嚴(yán)重變異且積重難返。官方對存量改革的態(tài)度也在不斷發(fā)展：一開始強(qiáng)調(diào)存量改革的“恢復(fù)合作制性質(zhì)”和“支農(nóng)”雙重目標(biāo)；后來轉(zhuǎn)向合作制、股份制、股份合作制等多種改革前途，但以“合作制”為主，仍強(qiáng)調(diào)支農(nóng)；最近強(qiáng)調(diào)在商業(yè)可持續(xù)前提下“支農(nóng)”的務(wù)實(shí)態(tài)度，對“合作制”已不再關(guān)注，并于2006年底允許組建“農(nóng)村資金互助社”這種草根性質(zhì)的合作金融組織。中國農(nóng)村合作金融改革正處在取得重大歷史性突破的前夜。至此，有必要對農(nóng)村合作金融做出實(shí)踐考察與制度分析以及前瞻性理論探討，以利于中國農(nóng)村合作金融事業(yè)今后能既快又好地發(fā)展。本文試圖超越現(xiàn)有存量視角，而以整個農(nóng)村合作金融發(fā)展為著眼點(diǎn)，對農(nóng)村合作金融未來發(fā)展的若干理論問題進(jìn)行深度研究，并提出了發(fā)展農(nóng)村合作金融應(yīng)走增量漸進(jìn)式改革③之路的理論觀點(diǎn)及政策建議。

二、農(nóng)村合作金融發(fā)展的制度分析

對農(nóng)村合作金融的實(shí)踐考察與制度分析可從改革存量與發(fā)展增量兩個視角展開：

（一）農(nóng)村合作金融存量改革的制度分析

1．存量改革簡況。農(nóng)信社長期存在著產(chǎn)權(quán)不清、行政干預(yù)、效率低下等問題。2003年6月《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》發(fā)布，中央對存量改革力度增大，政策扶持加強(qiáng)。同年8月，試點(diǎn)從八省（市）啟動，次年迅速擴(kuò)展到除瓊、藏外的29個?。▍^(qū)、市）。

存量改革盡管取得一些成效，如實(shí)現(xiàn)了組織獨(dú)立、抗風(fēng)險能力增強(qiáng)、支農(nóng)能力提高等，但成效的形式大于實(shí)質(zhì)，仍然存在許多深層次問題有待突破。存量改革的問題主要有目標(biāo)定位不夠理性、缺乏突破性成效、“支農(nóng)”作用日益空洞、信貸風(fēng)險值得關(guān)注、上下改革動力沖突等[3]。

2．存量改革難的制度分析。（1）合作范圍超越效率邊界。據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，合作的邊界應(yīng)被限定在合作組織內(nèi)部交易費(fèi)用等于市場交易費(fèi)用或其它合作組織內(nèi)部交易費(fèi)用的那個點(diǎn)上。若超越了此邊界，則合作就缺乏效率。而我國農(nóng)信社由于行政推動色彩濃厚加上管理體制的多次變遷，早已失去合作制性質(zhì)，且其合作范圍與規(guī)模明顯偏大。其表現(xiàn)在：一是每家農(nóng)信社覆蓋的人口太多。社均覆蓋人口約3.5萬人，而中、東部地區(qū)社均覆蓋人口數(shù)為7萬左右；二是每家農(nóng)信社服務(wù)的地域范圍過大。社均覆蓋面積約350平方公里。在當(dāng)前農(nóng)信社的服務(wù)效率和農(nóng)村交通通訊條件下，農(nóng)信社存在嚴(yán)重規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。（2）實(shí)施機(jī)制缺位。作為制度的三要素之一，它是判斷一種制度是否有效的最主要標(biāo)志。離開了實(shí)施機(jī)制，任何制度尤其是正式制度就形同虛設(shè)。須知，“有法不依”比“無法可依”更壞。當(dāng)然，這其中的原因是復(fù)雜的，有主體認(rèn)識不足的問題，也有整個國家制度建設(shè)現(xiàn)狀與水平的問題，還有中央政府已遭農(nóng)信社嚴(yán)重倒逼的問題等[3]。（3）利益集團(tuán)初步形成。農(nóng)信社已形成比較強(qiáng)大的利益集團(tuán)，他們設(shè)法阻止對其不利的任何改革方案的實(shí)施。本次“花錢買機(jī)制”改革只能是中央花錢而很難買來好的機(jī)制。（4）初級行動團(tuán)體①“搭便車”?！按畋丬嚒敝改承┤嘶蚰承﹫F(tuán)體不付出任何成本而從他人獲得收益并使他人經(jīng)濟(jì)活動的私人收益率低于其社會收益率的一種不勞而獲或少勞多獲的機(jī)會主義行為。產(chǎn)權(quán)界定不清、外部性、公共品等的存在均是產(chǎn)生“搭便車”的根源。有兩種主要的“搭便車”行為：一是制度創(chuàng)新中的“搭便車”。其實(shí)“搭便車”是經(jīng)濟(jì)人的本性，但問題是“搭便車”必須有個度，若超越了某一限度，必然最終“扼殺”創(chuàng)新活動，導(dǎo)致整個社會的經(jīng)濟(jì)效率降低[4](72-74)；二是內(nèi)部監(jiān)督上的搭便車。由于合作范圍過大，單個社員的股金較少，監(jiān)督收益遠(yuǎn)低于監(jiān)督成本，導(dǎo)致農(nóng)信社監(jiān)督上的嚴(yán)重“搭便車”心理，如此，農(nóng)信社的嚴(yán)重異化和內(nèi)部人控制問題就在預(yù)料之中了。（5）次級行動團(tuán)體②路徑依賴。路徑依賴，最初指技術(shù)軌跡依賴，諾思將它引入制度變遷的分析中，其含義是：初始制度選擇會強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性，因?yàn)檠刂兄贫茸冞w的路徑和既定方向前進(jìn)，總比另辟蹊徑要來得方便些（路徑依賴Ⅰ）；路徑依賴形成的深層次原因就是利益因素，且一種制度一旦形成后，會形成某種在現(xiàn)存體制中既得利益的壓力集團(tuán)，他們對已有制度（路徑）有著強(qiáng)烈的需求，并力求鞏固現(xiàn)存制度，阻礙進(jìn)一步的改革，即便是新的制度比現(xiàn)存制度更有效率（路徑依賴Ⅱ）。諾思認(rèn)為，路徑依賴是對長期經(jīng)濟(jì)變遷作分析性理解的關(guān)鍵。自1923年誕生中國第一家農(nóng)信社以來的實(shí)踐證明，西方現(xiàn)代信用合作思想并不適合中國國情，加之中國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的多次重大變遷，農(nóng)信社已被弄得面目全非，基本喪失了合作制性質(zhì)。據(jù)路徑依賴Ⅰ，農(nóng)信社體制基本成形后，就存在著制度慣性，制度變遷就易變成“修修補(bǔ)補(bǔ)”的游戲，若沒有重大外力沖擊，則其慣性的趨勢不易被打破。據(jù)路徑依賴Ⅱ，現(xiàn)存農(nóng)信社制度的既得利益集團(tuán)③已經(jīng)形成，要想扭轉(zhuǎn)農(nóng)信社的發(fā)展方向（即使是錯誤方向）就更難。事實(shí)上，中央政府已被農(nóng)信社的既得利益集團(tuán)“綁架”，存量改革的路徑依賴色彩日益明顯，他們竭力維護(hù)、加強(qiáng)現(xiàn)存制度，在存量改革中他們只要國家政策扶持而百般抵制改革。

事實(shí)證明，只寄希望于政府強(qiáng)制性金融制度變遷來滿足農(nóng)村迫切的金融需求未必可行，農(nóng)信社目前的改革困境即是明證；故應(yīng)為農(nóng)民的制度創(chuàng)新留下空間，允許農(nóng)民創(chuàng)立自己的合作性金融組織與形式來滿足自身的金融需求。

（二）農(nóng)村合作金融增量發(fā)展的制度分析

迄今已出現(xiàn)的農(nóng)村合作金融增量形式主要包括農(nóng)村合作基金會、合會、互助借貸、合作擔(dān)保、農(nóng)村資金互助社等。以下分別予以簡要考察與分析：

1．增量發(fā)展梳理。（1）農(nóng)村合作基金會。簡稱“農(nóng)金會”。農(nóng)民自愿的資金互助合作并實(shí)行民主管理的農(nóng)村非正規(guī)（或準(zhǔn)正規(guī)）合作金融組織。1983年一些鄉(xiāng)村為有效管理、用活和清理集體資金，將集體資金由村或鄉(xiāng)管理并有償使用而設(shè)立。由于其有效填補(bǔ)了大片金融真空，發(fā)展迅猛。但其運(yùn)作違背互助合作宗旨，演變成辦理存、貸業(yè)務(wù)的第二個農(nóng)信社。因出現(xiàn)兌付風(fēng)險甚至擠兌風(fēng)波而被政府先整頓后取締。然而，關(guān)于農(nóng)金會的功過是非一直頗具爭議。農(nóng)金會的經(jīng)驗(yàn)：①它是農(nóng)民在農(nóng)村金融枯竭背景下開展自發(fā)金融創(chuàng)新的初步嘗試，展示了農(nóng)民作為初級行動主體進(jìn)行制度創(chuàng)新的熱情與力量；②它的產(chǎn)生與發(fā)展充分說明了農(nóng)村正規(guī)金融服務(wù)能力的嚴(yán)重不足，應(yīng)在加快正規(guī)金融改革的同時，鼓勵增量制度創(chuàng)新，以增強(qiáng)農(nóng)村金融的支農(nóng)力量；③其缺陷與消亡為今后發(fā)展農(nóng)村合作金融提供了前車之鑒等。農(nóng)金會的教訓(xùn)：①產(chǎn)權(quán)不清，官辦色彩濃厚，行政干預(yù)嚴(yán)重；②缺乏必要的監(jiān)管；③政府未能給予必要的扶持，如資金、稅收優(yōu)惠、引導(dǎo)服務(wù)等，而是任其自生自滅；④其終被取締與當(dāng)時國際、國內(nèi)金融大背景有關(guān)。當(dāng)時正值亞洲金融危機(jī)肆虐之際，中國正經(jīng)受著金融風(fēng)險的嚴(yán)峻考驗(yàn)，這是促使中央出重拳的環(huán)境因素；⑤其未對建立健全法人治理和內(nèi)控機(jī)制、經(jīng)營管理者的選拔、職工培訓(xùn)等給予應(yīng)有的重視；⑥其缺乏市場退出機(jī)制，風(fēng)險無法緩釋。這顯示了合作金融增量創(chuàng)新中合法化與適度監(jiān)管的重要性。（2）合會。包括“輪會”、“標(biāo)會”、“搖會”、“抬會”等，是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)新的資金互助合作組織，也是民間直接融資形式。合會的歷史悠久，誕生于隋唐并延續(xù)至今。其活躍程度與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展?jié)摿φ嚓P(guān)。目前在發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)（如溫州地區(qū)）比較活躍，規(guī)模較大，人們完全理解、接受，并參與其中；而在中西部地區(qū)比較少見。雖說并非現(xiàn)代信用合作形式，但其在緩解農(nóng)民借貸難方面很有效。在改革開放以來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，合會發(fā)揮了巨大作用。雖出現(xiàn)過若干倒會風(fēng)波，但不應(yīng)以瑕掩玉，況且倒會風(fēng)險的存在和發(fā)生主要是政府未及時使其合法化而缺乏必要監(jiān)管所致。須知，由于中國在漫長封建制度演進(jìn)中因國家塑造色彩濃厚及國家早熟性介入，導(dǎo)致中國的小信任系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)，但是由于缺乏產(chǎn)權(quán)、市場和法律制度等普遍主義要素，它們無法聯(lián)結(jié)成一個大信任系統(tǒng)；在不存在普遍主義的場合，特殊主義①會變異為關(guān)系主義，從而大范圍合作會增加交易費(fèi)用，妨礙合作秩序的擴(kuò)展[5](22-23)；在只壓制而無監(jiān)管情況下，易誘發(fā)金融風(fēng)險。因此，必須倍加珍視合會這一民族文化遺產(chǎn)中的金融民主性精華，挖掘其現(xiàn)代金融價值，使在中國特色市場經(jīng)濟(jì)條件下為“三農(nóng)”難題的破解做出應(yīng)有的獨(dú)特貢獻(xiàn)。（3）互助借貸。農(nóng)村居民基于血緣、地緣、業(yè)緣等發(fā)生的互助友情借貸，即農(nóng)村民間借貸中的無息或低息借貸部分，屬于農(nóng)民之間非正式、非組織化的資金互助合作形式，是農(nóng)村合作金融形式中最松散的一種，分布甚廣，歷史最久。原始社會末期已經(jīng)存在無息或適當(dāng)利息的簡單貸幣信用交易，其主要發(fā)生于家族、村落內(nèi)部，帶有互助性，這也許是信用合作的最初萌芽[6](268-269)。交易可分為原始人的交易與現(xiàn)代人的交易；原始人的交易是基于禮儀、習(xí)俗、宗教和個別市場的偶然性交易，而歷史上的習(xí)俗、宗教提倡互助與助人，故互助合作式貨幣借貸是最古老的信用形式；現(xiàn)代人的交易分為人情式交易和非人情式交易，前者屬互助合作信用形式[7](34)?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村民間借貸的發(fā)生率很高，據(jù)曹力群的調(diào)查，1995-1999年，全國農(nóng)戶私人借貸占全部借入資金的約70%，且約80%的民間借貸利率超過同期銀行貸款利率[8](9、11)；溫鐵軍對東、中、西部15個省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民間借貸的發(fā)生率高達(dá)95%，高利息的民間借貸發(fā)生率達(dá)到了85%[9]；何廣文等人的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶貸款中來自民間借貸的比重約占61%，其中約94%的放款行為是在親戚、鄰居和朋友之間進(jìn)行的[10](42)；農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室的調(diào)查顯示，2000年每個農(nóng)戶累計借入款平均為1020元，其中約700元來自民間借貸，約占68.6%%，私人借款中無息貸款的比重高達(dá)52.3%，按2億農(nóng)戶計算，2000年中國農(nóng)村民間借貸金額高達(dá)1400多億元，其中無息貸款達(dá)700多億元，而在正規(guī)金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)力度較大、手續(xù)簡化的地區(qū)，民間借貸發(fā)生率相對較低。可見，農(nóng)村金融的主力軍并不是農(nóng)信社，而是民間借貸，農(nóng)信社充其量只能算是農(nóng)村正規(guī)金融的主力軍；農(nóng)村民間借貸利率偏高，這有其合理性與必然性，一是農(nóng)村資金供需緊張所決定的，二是民間借貸的不合法狀況使民間債權(quán)缺乏法律保障而產(chǎn)生的風(fēng)險溢價。（4）互助擔(dān)保。以互助信用擔(dān)保形式達(dá)到從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)融資目的的新型合作金融形式，屬于間接融資范疇。其包括：①農(nóng)戶聯(lián)保貸款。農(nóng)戶組成聯(lián)保小組，農(nóng)信社對聯(lián)保小組成員發(fā)放的由聯(lián)保小組成員相互承擔(dān)連帶保證責(zé)任的小額貸款。實(shí)行個人申請、多戶聯(lián)保、周轉(zhuǎn)使用、責(zé)任連帶、分期還款的管理辦法；聯(lián)保小組由居住在農(nóng)信社服務(wù)區(qū)域內(nèi)的借款人組成，一般不少于5戶。這是解決農(nóng)戶貸款抵押、擔(dān)保難，簡化貸款手續(xù)的重要金融制度創(chuàng)新。②中小民營企業(yè)擔(dān)保合作。彼此熟悉或存在長期供貨合作關(guān)系的民營中小企業(yè)以互助擔(dān)保合作的形式達(dá)到向當(dāng)?shù)卣?guī)金融機(jī)構(gòu)融資目的的合作金融制度創(chuàng)新形式。目前主要是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)民間中小企業(yè)在業(yè)緣、地緣基礎(chǔ)上結(jié)成的信用互助擔(dān)保組織，對于解決中、小企業(yè)融資難有重要意義。其主要是3～6個中小民營企業(yè)主要負(fù)責(zé)人根據(jù)“自愿、互助、以強(qiáng)助弱”原則形成信貸利益共同體，即“民企聯(lián)保小組”，各成員的信用額度在成員間調(diào)劑使用[11](175-176)。（5）農(nóng)村資金互助社。2006年底，銀監(jiān)會允許農(nóng)民自發(fā)設(shè)立“農(nóng)村資金互助社”。這是農(nóng)村合作金融發(fā)展中最具突破意義的事件。2007年3月，中國第一家全部由農(nóng)民自愿入股組建的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)──百信農(nóng)村資金互助社──正式掛牌營業(yè)。其成立5個月來，在滿足農(nóng)民零星、急迫的資金需求方面優(yōu)勢明顯，但也面臨不少困難，其中最主要的是吸存難，經(jīng)營規(guī)模過小，處于“虧本賺吆喝”的窘境。應(yīng)辯證地看問題，首先，互助社的業(yè)務(wù)定位有問題，顧名思義，互助社理應(yīng)是社員之間資金調(diào)劑的合作金融組織，允許其吸收存款，其還是互助社嗎？豈不成了新農(nóng)信社？即互助社應(yīng)恢復(fù)其本義，應(yīng)辦成少量相對穩(wěn)定的社員之間資金調(diào)劑的互助合作金融組織；其次，政府缺乏必要的扶持措施或口頭承諾的扶持措施不能及時兌現(xiàn)。總之，互助社雖是一個不錯的制度創(chuàng)新，但當(dāng)前政府對其功能定位不清，使其偏離正確方向，且政府扶持未跟上，使其處于自生自滅狀態(tài)。這使人聯(lián)想起與其在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上比較接近的農(nóng)金會的命運(yùn)，不免擔(dān)心其發(fā)展前景。因此，必須及時對農(nóng)村互助社這一重要制度創(chuàng)新成果進(jìn)行修正與完善，以確保其能健康發(fā)展，為“三農(nóng)”金融困境的緩解做出貢獻(xiàn)。

綜上，農(nóng)村合作金融增量發(fā)展總體上仍陷入被壓制的困境，即增量發(fā)展的潛力受到主、客觀條件的約束而難以發(fā)揮的狀況。

2．增量被壓制的制度分析。（1）次級行動團(tuán)體存在改革路徑依賴。關(guān)于次級行動團(tuán)體的路徑依賴問題，上已述及，不再贅述。由于中央政府存在嚴(yán)重的路徑依賴傾向，發(fā)展農(nóng)村合作金融總是不切實(shí)際地寄希望于存量改革，并對初級行動團(tuán)體的民間合作金融制度創(chuàng)新活動及成果進(jìn)行壓制、取締，迄今，中國政府仍不承認(rèn)已對“三農(nóng)”發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的民間合作金融組織與形式的合法性即是明證。這勢必嚴(yán)重阻礙農(nóng)村合作金融增量的發(fā)展。（2）制度變遷主體有限理性。K·阿羅說，人的有限理性指人的行為既是有意識的理性的，但這種理性又是有限的；人總想把事情做得最好，但人的智力是一種有限的稀缺性資源。威廉姆森認(rèn)為，只要不確定性或復(fù)雜性的存在達(dá)到了必要的程度，有限理性就會產(chǎn)生[12](5)。①初級行動團(tuán)體的有限理性。雖說其是任何社會制度變遷的主力軍，但其也是有限理性的。這決定了初級行動團(tuán)體在進(jìn)行制度創(chuàng)新過程中，必然存在這樣或那樣的缺陷，若沒有次級行動團(tuán)體的寬容、引導(dǎo)與扶持，其制度創(chuàng)新活動可能受挫。②次級行動團(tuán)體的有限理性。由于受意識形態(tài)、主觀偏見、學(xué)習(xí)、認(rèn)知能力不強(qiáng)、信息不對稱等因素的影響，作為制度變遷次級行動主體的政府也存在（甚至嚴(yán)重存在）有限理性的問題，導(dǎo)致不能對事物做出客觀、公正的評判。這導(dǎo)致政府在認(rèn)識和對待民間合作金融問題上容易產(chǎn)生偏差，從而對合作金融制度的創(chuàng)新、演進(jìn)造成不利影響。（3）對制度創(chuàng)新者的激勵不足。首先，現(xiàn)存法律、制度狀況。諾思認(rèn)為，影響制度創(chuàng)新的最重要因素是現(xiàn)存法律和制度安排的狀態(tài)，因其規(guī)定了制度創(chuàng)新的可行性空間。由于民間合作金融的非法地位，初級行動團(tuán)體的合作金融制度創(chuàng)新要冒較大的制度風(fēng)險，增量制度創(chuàng)新必然很緩慢。其次，成本──收益的權(quán)衡。制度創(chuàng)新成果具有公共品性質(zhì)，無法取得專利權(quán)，致使其制度創(chuàng)新者的個人收益率遠(yuǎn)低于社會收益率，這嚴(yán)重挫傷了初級行動團(tuán)體開展合作金融制度創(chuàng)新的積極性。再次，制度創(chuàng)新收益的非對稱性導(dǎo)致實(shí)踐中業(yè)已被創(chuàng)新的非正式制度安排存在明顯制度缺陷而不能通過持續(xù)創(chuàng)新給予修正與完善，反過來又影響到次級行動團(tuán)體對制度創(chuàng)新成果的認(rèn)可及其正式化。實(shí)際上，任何制度安排都存在缺陷，關(guān)鍵是有沒有進(jìn)一步創(chuàng)新并使之不斷完善的機(jī)制條件。難怪我國的民間合作金融長期維持在幼稚階段而未獲得長足發(fā)展。

三、農(nóng)村合作金融增量漸進(jìn)發(fā)展論：一個新的理論分析框架

（一）增量漸進(jìn)改革的實(shí)踐基礎(chǔ)與理論框架

1．增量漸進(jìn)改革的實(shí)踐基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代開始，社會主義的中國與“蘇東”①在認(rèn)識到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端后，紛紛開展以市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的體制改革，即轉(zhuǎn)軌改革。改革模式不外乎兩種：一種是休克療法，被前蘇東國家采納，其主要特征是自上而下的硬性政治體制改革和國有經(jīng)濟(jì)存量轉(zhuǎn)軌，后果是政治大亂、經(jīng)濟(jì)崩潰；另一種是漸進(jìn)式改革，被中國實(shí)施，其顯著特點(diǎn)是重大的政治改革暫緩、國有經(jīng)濟(jì)改革難題暫時放下，而是著力培育、發(fā)展增量部分的非國有經(jīng)濟(jì)部門，結(jié)果是政治相對穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)。顯然，休克療法被實(shí)踐證明是不成功的，這一點(diǎn)已為世界上絕大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同；而中國漸進(jìn)式改革取得了舉世公認(rèn)的巨大成功。然而，中國漸進(jìn)改革成功的奧秘主要不在于“漸進(jìn)”的速度原因，而在于“增量”這個充滿大智慧的改革戰(zhàn)略，即在存量改革不易推動時，不是硬性去推動政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險極大的存量改革突破，而是換一個視角，從培育、發(fā)展“增量”入手進(jìn)行迂回包抄，因增量與存量既是互補(bǔ)關(guān)系，更是替代關(guān)系，當(dāng)增量的力量與功能不斷增強(qiáng)后，再強(qiáng)力推進(jìn)存量改革，就造成了存量“要么被改造、要么被消滅”的有利改革環(huán)境，徹底扭轉(zhuǎn)了國有經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)約束失靈的被動改革局面，所以取得了良好的存量改革效果。

2．增量漸進(jìn)改革的理論框架。研究轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的權(quán)威哈佛大學(xué)教授科爾奈認(rèn)為，轉(zhuǎn)型國家有兩種基本戰(zhàn)略：一是有機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略，即把最重要的任務(wù)確定為創(chuàng)造有利條件，使私人部門得以自下而上生長起來（bottom-up development）；二是加速私有化戰(zhàn)略，其最重要的任務(wù)是盡可能快地完成國有企業(yè)私有化。其中的“有機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略”理論是一種更能觸及事物本質(zhì)的理論分析框架，若對此稍作變通，這一理論框架完全可用來分析中國農(nóng)村合作金融改革與發(fā)展戰(zhàn)略問題。

3．中國增量漸進(jìn)改革實(shí)踐與理論的評介。增量漸進(jìn)改革實(shí)踐源自于中國，增量漸進(jìn)改革理論是國內(nèi)外學(xué)者在研究中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)問題時對中國近30年成功改革模式的理論概括，而非外來理論。近30年的市場化改革，使中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國力顯著增強(qiáng)，人民生活大幅度改善，實(shí)現(xiàn)了從貧窮到溫飽再到總體小康的歷史性跨越。中國市場化改革成就舉世矚目，其發(fā)展模式被西方學(xué)者冠之以“北京共識”②。（1）改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。中國市場化改革的主要經(jīng)驗(yàn)（即增量漸進(jìn)改革理論的要點(diǎn)）是：①“選準(zhǔn)切入點(diǎn)”是改革順利起步的關(guān)鍵。找準(zhǔn)改革突破口是關(guān)系改革成敗的重要問題。中國改革的突破口選在農(nóng)村，當(dāng)時的農(nóng)村改革事實(shí)上產(chǎn)生了“帕累托改進(jìn)”效應(yīng)。國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基本上“管而不包③”，這樣農(nóng)村改革的機(jī)會成本很低，農(nóng)村對新制度的需求也就更加強(qiáng)烈④。因此，農(nóng)村相對于城市而言，舊的制度更容易打破，新的制度更容易產(chǎn)生，自發(fā)的制度變遷發(fā)生之后，更能夠得到政府的迅速認(rèn)可和支持。城市國有企業(yè)是舊體制的核心，廣大農(nóng)村是舊體制的外圍和最薄弱環(huán)節(jié)。從農(nóng)村打開舊體制的缺口，由易到難，由外圍到核心，看似偶然，實(shí)屬必然。②“漸進(jìn)式”是改革穩(wěn)步推進(jìn)的基本方略。中國在公有制基礎(chǔ)上發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)或市場經(jīng)濟(jì)，是前無古人的事業(yè)，所以，改革目標(biāo)并非一開始就明確。實(shí)際上走的是一條“漸進(jìn)式”改革道路，即“摸著石頭過河”，其特點(diǎn)是由點(diǎn)到面、從局部到整體循序漸進(jìn)，先試點(diǎn)后推廣，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在不斷探索中確立改革目標(biāo)。漸進(jìn)式比“休克療法”優(yōu)越的原因是，它把改革所必須付出的代價放在一個比較長的時間和可以控制的范圍內(nèi)去逐漸消化，避免了經(jīng)濟(jì)和社會的大震蕩。中國改革的成功，說明漸進(jìn)式改革是符合中國實(shí)際，符合事物發(fā)展一般規(guī)律的。③“先增量后存量”是正確的改革路徑。國有經(jīng)濟(jì)改革，是中國改革的敏感和難點(diǎn)問題。若貿(mào)然推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)“存量”改革，必定引發(fā)經(jīng)濟(jì)急劇波動。中國改革的特色是先“增量改革”后“存量改革”，即在國有經(jīng)濟(jì)體制外大力發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，新體制增量改革與舊體制存量改革并行，且以前者增量改革為主。用增量推動存量，在國有經(jīng)濟(jì)體制外形成一個有效競爭的市場環(huán)境，使市場力量從體制外向體制內(nèi)滲透，由表及里，由淺入深，最終導(dǎo)向產(chǎn)權(quán)制度改革。通過體制外增量突破來改變經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)進(jìn)而倒逼舊體制變革。實(shí)踐說明，只有選擇正確的改革路徑，才可能有好的改革結(jié)果。④“改革與開放緊密結(jié)合”是改革成功的重要條件。對外開放本身就是一種全方位改革；同時，開放為深化改革提供動力。一些體制弊端，僅從內(nèi)部改革難以奏效，而由擴(kuò)大開放帶來的外部壓力來推動則很有效。⑤“政府主導(dǎo)”是改革平穩(wěn)推進(jìn)的重要保證。在整個改革過程中，中國政府始終處于主導(dǎo)地位，這保證了市場改革有序進(jìn)行。在改革中，政府依法、民主、科學(xué)執(zhí)政能力不斷增強(qiáng)，為改革的順利推進(jìn)提供了保證。作為次級行動主體的政府（特別是中央政府）“允許”初級主體進(jìn)行制度創(chuàng)新，這也是一種對創(chuàng)新的“參與”，從此意義講，政府也是制度創(chuàng)新的重要初級行動主體。

（2）中國增量漸進(jìn)改革的若干問題討論：①關(guān)于雙軌制的問題。雙軌制并存成為改革的主要手段。雙軌制，指在漸進(jìn)改革過程中，政府為了保證非國有經(jīng)濟(jì)能在計劃配置資源的體系條件下生存和發(fā)展，做出了一種特殊的制度安排。其基本思想是：在舊體制存量暫時不變的情況下，在增量部分首先實(shí)行新體制，然后隨著新體制的增量部分在總量中所占比重的不斷擴(kuò)大，逐步改革舊體制的存量部分，最終實(shí)現(xiàn)向新體制的全面過渡，完成并軌[13](183)。雙軌并存制體現(xiàn)了一種增量改革的思想。盡管雙軌制在實(shí)行過程中出現(xiàn)了一些問題（如尋租式腐敗），但總體而言，其在實(shí)踐中是成功的，它使改革的風(fēng)險被最小化。②關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)體制改革的模式問題。經(jīng)濟(jì)體制改革模式早已成為經(jīng)濟(jì)理論界的熱門話題，大多數(shù)國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家將前蘇東國家的改革界定為“激進(jìn)式改革”，而將中國的改革評價為“漸進(jìn)式改革”。而國內(nèi)學(xué)者吳敬璉認(rèn)為中國的改革不是漸進(jìn)式改革，而是一種“體制外改革”[14]；樊綱認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)改革是一種“增量改革”[15]。本文持綜合論，即中國的經(jīng)濟(jì)改革是一種“體制外增量漸進(jìn)式改革”。筆者認(rèn)為過分關(guān)注“漸進(jìn)”、“增量”、“體制外”等概念之間的細(xì)微差異沒有多大意義，因?yàn)檫@三個概念之間其實(shí)是相通的，如“漸進(jìn)”是“增量”發(fā)展的應(yīng)有之義；“增量”本身就是指“體制外”增量，至于“體制”是指公有體制還是國有體制，二者差別并不大，因?yàn)樵诋?dāng)時的中國，公有制主要是指國有制，對于同屬公有制范疇的集體制只具有概念劃分意義，并無多大實(shí)際價值。所謂體制外增量漸進(jìn)式改革，是指在體制內(nèi)的國有經(jīng)濟(jì)改革受阻的情況下所采取的一種迂回式改革戰(zhàn)略，即在基本經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定和基本不觸動國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的前提下，通過大力發(fā)展體制外的非國有經(jīng)濟(jì)（含集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、個體經(jīng)濟(jì)等），依靠增量改革、體制外突破來改革經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)進(jìn)而促進(jìn)（即倒逼）舊體制逐漸變革，新體制增量改革與舊體制存量改革并行，且以前者促進(jìn)后者，在增量的力量達(dá)到一定程度時，政府即可發(fā)起存量改革攻堅，從而通過一個較長時期最終解決經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌問題。

（二）農(nóng)村合作金融增量漸進(jìn)發(fā)展論的提出

1．提出農(nóng)村合作金融增量漸進(jìn)發(fā)展論的背景。該理論的提出基于兩大背景：一是通過前面對農(nóng)村合作金融發(fā)展實(shí)踐的考察及其發(fā)展問題的制度分析可知，農(nóng)村合作金融發(fā)展面臨“存量改革難突破”與“增量發(fā)展受壓制”這兩大難題，且路徑依賴十分嚴(yán)重，已積重難返。這將嚴(yán)重危及“三農(nóng)”問題的解決和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，必須進(jìn)行農(nóng)村合作金融發(fā)展理論的創(chuàng)新，以便找到擺脫農(nóng)村合作金融制度變遷困境的突破口。二是目前國際上轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)理論中的“有機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略”理論已日益成熟，通過對該理論分析框架的變通與遷移，完全可以構(gòu)造出一個分析中國農(nóng)村合作金融問題的理論框架來。

具體講，當(dāng)前存在著阻礙農(nóng)村合作金融發(fā)展的“鐵三角”：一是作為次級行動團(tuán)體的政府存在賭博式（或說被綁架式）的嚴(yán)重路徑依賴（Ⅰ、Ⅱ）；二是作為初級行動團(tuán)體的農(nóng)民及中小企業(yè)的制度創(chuàng)新潛能被壓制；三是存量的既得利益團(tuán)體百般阻撓改革。三者互為表里，互相牽制，使農(nóng)村合作金融發(fā)展很難突破困境。“鐵三角”的形成機(jī)理是：首先，政府由于自身學(xué)習(xí)能力不足和缺乏前瞻性改革戰(zhàn)略的指導(dǎo)，導(dǎo)致其對存量過分倚重和依賴，而對民間增量部分則視為“洪水猛獸”，極盡打擊、壓制之能，制度變遷的路徑依賴特征明顯；其次，農(nóng)戶、中小企業(yè)自發(fā)追求潛在利益的制度創(chuàng)新愿望被抑制，創(chuàng)新活動被打擊、取締；再其次，存量的既得利益集團(tuán)為確保既得利益，總是百般阻撓政府精心設(shè)計的改革方案的實(shí)施，即出現(xiàn)“上有政策，下有對策”現(xiàn)象；接下來，由于存量目前沒有競爭者，而政府迫于“三農(nóng)”問題的壓力又須依賴存量，政府對存量利益集團(tuán)的威脅是不可置信的，即政府對既得利益集團(tuán)的不合作行為無可奈何，只好又壓制、打擊“軟弱可欺”的增量來為低效率的存量“護(hù)市”；……。如此，形成了一個惡性循環(huán)式低水平制度演進(jìn)陷阱。這就是長期以來農(nóng)村合作金融發(fā)展陷入困境的癥結(jié)所在。

2．農(nóng)村合作金融增量漸進(jìn)發(fā)展論的主要觀點(diǎn)。該理論是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“有機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略”理論向農(nóng)村合作金融研究的遷移與擴(kuò)展，是一個中國化農(nóng)村合作金融發(fā)展問題的創(chuàng)新性理論分析框架，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。其理論觀點(diǎn)是：中國農(nóng)村合作金融發(fā)展必須走增量漸進(jìn)式改革道路，具體而言，首先，政府在增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力并在前瞻性改革戰(zhàn)略的指導(dǎo)下率先實(shí)現(xiàn)自我提升與突破，轉(zhuǎn)變改革思路與政策措施，把發(fā)展農(nóng)村合作金融的著力點(diǎn)從改革存量轉(zhuǎn)向創(chuàng)新發(fā)展增量；其次，在寬松的政策環(huán)境中，初級行動團(tuán)體放手開展不拘一格的適應(yīng)性增量制度創(chuàng)新，在政府大力扶持和適度監(jiān)管下，合作金融增量部分不斷成熟和壯大，最終發(fā)展為對存量構(gòu)成實(shí)質(zhì)威脅的農(nóng)村新型合作金融力量；最后，在“兵臨城下”的有利形勢下，政府對存量進(jìn)行攻堅式改革，其“要么接受改造，要么被消滅”。到那時，中央政府對存量的既得利益集團(tuán)發(fā)出的威脅將是可置信的，一定會取得很好的改革效果，這樣存量改革的成本會較小。

3．其理論要點(diǎn)的進(jìn)一步說明。（1）該理論的基點(diǎn)是漸進(jìn)式改革。由于“三農(nóng)”問題在中國的特殊重要性，農(nóng)村絕不應(yīng)出現(xiàn)金融市場空洞化，因此，農(nóng)村合作金融改革只能是漸進(jìn)式的，而不應(yīng)是“休克療法”式的。（2）該理論的核心是“增量”而非“漸進(jìn)”。即該理論強(qiáng)調(diào)，培育農(nóng)村合作金融增量應(yīng)是發(fā)展農(nóng)村合作金融事業(yè)的核心，因?yàn)榕嘤隽繋в袘?zhàn)略性和全局性，若增量培育得好，則農(nóng)村合作金融全盤皆活，而“漸進(jìn)”只是“增量”的應(yīng)有之意，因?yàn)樵隽堪l(fā)展不可能一蹴而就。（3）其關(guān)鍵是找準(zhǔn)突破口。要打破惡性循環(huán)，政府必須率先增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力并走出誤區(qū)，然后通過制度變遷主體間的利益博弈和實(shí)力消長，形成良性互動，惡性“鐵三角”最終自行土崩瓦解。（4）在存量改革與增量發(fā)展雙軌并進(jìn)過程中，著力點(diǎn)應(yīng)放在增量發(fā)展上。在培育、發(fā)展增量過程中改革存量，其目的是設(shè)法發(fā)揮存量的“支農(nóng)”余熱，確?！叭r(nóng)”發(fā)展中資金需求的基本滿足；同時，通過發(fā)揮增量的競爭效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、替代效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)，達(dá)到促進(jìn)存量改革、培養(yǎng)后備力量、增加支農(nóng)力量的目的。即合作金融發(fā)展的主攻方向應(yīng)是放活增量、發(fā)展增量。

四、推進(jìn)農(nóng)村合作金融發(fā)展的政策建議

1．盡早出臺合作金融法。西方國家基本都有《合作金融法》之類的合作金融專門法律制度，而我國發(fā)展合作金融50多年卻沒有《合作金融法》，不能不說這是我國合作金融發(fā)展上的重大制度缺陷。必須依法引導(dǎo)和管理合作金融事業(yè)健康發(fā)展。在合作金融立法上，至少應(yīng)體現(xiàn)五點(diǎn)：一是“快”，要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上盡快出臺《合作金融法》或《農(nóng)村合作金融法》，以便農(nóng)村合作金融發(fā)展有法可依；二是“創(chuàng)新”，立法思想上應(yīng)體現(xiàn)“解放思想、突破創(chuàng)新”的要求，打破陳腐觀念的束縛；三是“放寬”，放寬農(nóng)村合作金融的標(biāo)準(zhǔn)，即務(wù)實(shí)地發(fā)展符合農(nóng)村實(shí)際需求的多種合作金融形式；四是“增量”，要突顯“增量漸進(jìn)”式發(fā)展農(nóng)村合作金融的思想，對增量要積極扶持，鼓勵創(chuàng)新；五是 “支農(nóng)”，應(yīng)體現(xiàn)“資金支農(nóng)”一元化判斷標(biāo)準(zhǔn)，即只以資金支農(nóng)效果的好壞作為判斷合作金融發(fā)展成敗的依據(jù)。

2．走增量漸進(jìn)式改革之路。當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村合作金融，要么聽任農(nóng)信社要挾中央政府，打著合作金融支農(nóng)的名號，行超商業(yè)化經(jīng)營甚至道德風(fēng)險行為之實(shí)；要么在農(nóng)村地區(qū)形成“多子競賽”的汰劣局面，即以放開合作金融的增量部分（而非化解存量風(fēng)險）作為農(nóng)村合作金融發(fā)展的主攻方向。走前一條路，其實(shí)是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，而毅然決然地走后一條路則是明智之舉。在“存量”改革受阻時，應(yīng)在穩(wěn)定“存量”的同時，積極尋求“增量”發(fā)展的突破。增量與存量的辯正關(guān)系應(yīng)是：戰(zhàn)略上，應(yīng)積極扶持增量發(fā)展，作為存量的未來替代者和現(xiàn)在的競爭者；戰(zhàn)術(shù)上，由于發(fā)展增量不可能一蹴而就，“三農(nóng)”發(fā)展又不允許出現(xiàn)農(nóng)村金融空洞，故應(yīng)通過政府扶持、改造，盡量發(fā)揮存量支農(nóng)的余熱；通過增量與存量的長期公平競賽，實(shí)現(xiàn)增量最終取代存量或促進(jìn)存量改造的根本目標(biāo)。必須糾正農(nóng)村合作金融的目標(biāo)定位，應(yīng)按照實(shí)質(zhì)高于形式原則對其重新定位，即應(yīng)以“滿足農(nóng)村金融需求的程度”作為判斷成敗得失的準(zhǔn)繩，而不能再以“理想化、形而上”的脫離農(nóng)村實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)來判斷問題。

3．發(fā)展增量合作金融的五項(xiàng)原則。（1）政府不直接介入原則。在發(fā)展增量合作金融時，政府應(yīng)主要以立法、政策扶持等方式營造寬松的合作金融發(fā)展環(huán)境，讓廣大群眾和企業(yè)根據(jù)自身實(shí)際放手開展多種形式、不拘一格的資金合作，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、方便群眾生活。（2）小范圍合作原則。由于我國獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)導(dǎo)致的農(nóng)村小信任系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)而大中信任系統(tǒng)十分罕見[5]，所以在發(fā)展新型的內(nèi)生增量合作金融時，應(yīng)鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)小范圍、小圈子內(nèi)的資金合作，不宜提倡較大范圍內(nèi)的金融合作。中國農(nóng)村信用合作很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)有效率，而只在家族、親戚、朋友、行政村等更小范圍內(nèi)具有效率。2006年底銀監(jiān)會允許成立以行政村為邊界的“農(nóng)村資金互助社”是一個可喜的開端。（3）“人和”為本原則。合作金融是“人合”性質(zhì)的金融組織，人合必須首先“人和”，如果只有“人合”而無“人和”，則必然是貌合而神離。沒有堅實(shí)的“人和”基礎(chǔ)，合作金融脆弱的資金鏈條容易斷裂，導(dǎo)致倒社、倒會。政府應(yīng)引導(dǎo)合作金融組織建立健全包括社員入社、退社、開除、分紅與獎懲等內(nèi)容的合作金融章程，并嚴(yán)格按章程治社。對人格、道德不達(dá)標(biāo)者堅決不予批準(zhǔn)入社；對已有主觀不良信用表現(xiàn)的社員、成員堅決依章程勸其退社或開除；同時應(yīng)建立社員間的正向激勵機(jī)制，對信用良好、參與管理貢獻(xiàn)較大的社員在分紅上予以傾斜，而對有損合作組織利益的行為予以必要處罰。（4）非正規(guī)化原則。應(yīng)提倡將民間金融合法化而不是正規(guī)化，因?qū)嵺`證明，民間組織一旦正規(guī)化，則易出現(xiàn)諸多弊病，喪失原本的高效率，而經(jīng)濟(jì)主體的理性決定了非正規(guī)化的“誘致性自發(fā)制度創(chuàng)新”比正規(guī)化的“強(qiáng)制性外生制度變遷”更有效率。（5）不吸存原則。一旦允許新型合作金融組織吸收存款，則會帶來過大的金融風(fēng)險，甚至可能重蹈農(nóng)村合作基金會的覆轍。

4．構(gòu)建多元、競合的農(nóng)村金融組織體系。必須把合作金融改革與發(fā)展置于整個農(nóng)村金融體制改革與發(fā)展的框架內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)通過營造多元競合的農(nóng)村金融市場格局以促進(jìn)農(nóng)村合作金融改革①。農(nóng)村信貸市場長期以來的很大難題是農(nóng)村借款主體缺少合格的抵押品和擔(dān)保人，在此情況下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要么退出農(nóng)村金融市場進(jìn)入城市；要么繼續(xù)在農(nóng)村市場經(jīng)營，但面臨嚴(yán)重的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”。要通過構(gòu)建適度競爭的農(nóng)村金融體系來推動農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新、提高其服務(wù)水平。其實(shí)，即使沒有政府干預(yù)，由于借款人存在逆向選擇和道德風(fēng)險行為，信貸配給②也可以作為一種長期均衡現(xiàn)象存在[16](393-410)。即在資金需求大于供給時貸款人通過提高利率以實(shí)現(xiàn)新古典意義上的均衡的情況未必會出現(xiàn)。但信貸配給出現(xiàn)在兩種情況下：一是政府干預(yù)的存在，如政府人為規(guī)定利率上限；二是雖不存在政府利率管制但信貸機(jī)構(gòu)是理性運(yùn)作的。在目前中央政府逐漸放松農(nóng)村金融市場利率管制且農(nóng)村金融組織的法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全的現(xiàn)實(shí)背景下，出現(xiàn)信貸配給的可能正逐步變小，而通過新古典均衡帶來的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”問題正變得日益嚴(yán)重。因此，政府必須通過采取各種優(yōu)惠措施積極發(fā)展農(nóng)村多元金融組織體系，以便增加農(nóng)村的資金供給量，進(jìn)而降低貸款利率水平。惟有如此，才能既增加支農(nóng)信貸投放又有效防范農(nóng)村金融風(fēng)險。

5．構(gòu)建農(nóng)村合作金融增量漸進(jìn)改革的配套機(jī)制。（1）應(yīng)至少將一部分財政支農(nóng)資金整合到金融支農(nóng)改革方案中。由財政資金牽頭，誘導(dǎo)金融資金流向財政鼓勵的方向和項(xiàng)目上。具體措施：實(shí)行農(nóng)貸利息貼補(bǔ)政策，促使金融機(jī)構(gòu)提供低息甚至零息的農(nóng)業(yè)貸款；貸放給部分無償還能力的貧困農(nóng)戶的信貸損失，應(yīng)由財政進(jìn)行全額或差額彌補(bǔ)。（2）落實(shí)、完善稅收減免優(yōu)惠政策。應(yīng)建立持續(xù)穩(wěn)定、可預(yù)期的對合作金融的稅收優(yōu)惠政策。合作金融組織在落后的農(nóng)村向貧困的農(nóng)戶和經(jīng)營欠佳的中小企業(yè)發(fā)放貸款，具有典型的政策性金融屬性。實(shí)際上，存量長期代行了相當(dāng)部分原本應(yīng)由農(nóng)發(fā)行履行的政策性功能，即存量發(fā)放支農(nóng)貸款提供的是農(nóng)村公共品性質(zhì)的金融服務(wù)，其有較大的正外部性③?？梢?，對存量給予盡可能優(yōu)惠的稅收減免符合主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論。對農(nóng)村合作金融的稅收優(yōu)惠政策上，要做到：一是應(yīng)對存量長期給予減稅或免稅；二是對增量則明確給予永久免稅待遇。（3）深化郵政儲蓄改革，合理定位新生的郵政儲蓄銀行。應(yīng)把郵儲銀行的角色定位于農(nóng)村批發(fā)性銀行，把其資金批發(fā)給農(nóng)村合作金融等農(nóng)村其他金融機(jī)構(gòu)，用以支農(nóng)。當(dāng)前，郵儲銀行開展定期存單小額質(zhì)押貸款試點(diǎn)是值得商榷的。（4）應(yīng)將對合作金融存量的監(jiān)管重點(diǎn)置于強(qiáng)化支農(nóng)功能和完善法人治理上；對合作金融增量部分，應(yīng)著重使其合法化，而不宜過分強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管，對其較理想的監(jiān)管模式應(yīng)是柔性監(jiān)管，即以適時引導(dǎo)、耐心勸告、細(xì)致服務(wù)等手段對增量進(jìn)行服務(wù)性監(jiān)管。

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（責(zé)任編輯：高俊山谷風(fēng)）