政府是什么？

〔摘要〕當(dāng)今中國社會公共性難題的有效解決和改革開放的全面深入，亟需深化中國政府改革與建設(shè)，而要深化中國政府改革與建設(shè)，需要對“政府是什么”這個前提性問題進(jìn)行思考。當(dāng)代中國與西方在政府的產(chǎn)生、對政府的態(tài)度、政府權(quán)力的認(rèn)識與處置、政府的職責(zé)與目標(biāo)等方面存在差異。為了超越以往對“政府是什么”的認(rèn)識，我們需要檢討“政府需要人性理論作為支撐嗎?政府奉行的道德準(zhǔn)則可靠嗎?如何保持對權(quán)力的敬畏?如何安排自己的利益?”等問題。只有這樣，我們對政府本身的理解，才可能回歸到以人為本的基點(diǎn)，真正傾聽與回應(yīng)人民的聲音。

〔關(guān)鍵詞〕政府；公共利益；社會公正

〔中圖分類號〕D6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕 A 〔文章編號〕1008-2689（2007）04-0058-08

溫家寶總理在對中共中央十六屆五中全會提出的“十一五”規(guī)劃建設(shè)的說明中提出，行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。他說目前政府仍然管了不應(yīng)該管的事情，同時政府應(yīng)該管的事情還沒有管好。有學(xué)者敏銳地指出：“只要我們清理一下近年來引發(fā)輿論高度關(guān)注的種種社會矛盾，便會發(fā)現(xiàn)，今天的主要矛盾不再是私人物品的普遍短缺，而是公共品的普遍短缺。社會上的各個階層各個群體，都普遍感到公共品的短缺，因此也都對公共品的主要提供者——政府——埋怨不已?！雹儆纱丝磥恚罢痹絹碓匠蔀楫?dāng)前“論題”②或“公共品”解決的焦點(diǎn)。正如美國前總統(tǒng)里根所說：“政府不是解決問題的辦法，政府本身就是問題。”而政府本身的問題核心，在于“政府是什么”。它是中國政府改革與建設(shè)的前提性問題。長期以來，我們自以為熟知，實(shí)際上對這個“自明性”③問題并不真知。本文將從中西比較的視角進(jìn)行探討，希望為中國政府改革與建設(shè)提供必要的思想資源。

一

1952年全國范圍內(nèi)的高校院系調(diào)整，政治學(xué)系要么被邊緣化，要么被“扼殺”了。改革開放之后，隨著政治學(xué)的逐步恢復(fù)，中國社會思考“政府是什么”的問題才慢慢的多起來。這些思考不一而足，歸納起來大致如下：

第一種是泛指國家政權(quán)機(jī)關(guān)[1](1339)。第二種認(rèn)為政府僅指國家行政機(jī)關(guān)④。第三種認(rèn)為政府有廣義與狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的全部機(jī)構(gòu)，包括立法、行政、司法在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)。①狹義的政府僅指國家行政機(jī)關(guān)。這種說法是當(dāng)代中國社會通行的看法。②

第四種看法同第三種基本一致，把政府分為廣義與狹義（或稱為“大政府”與“小政府”），但是“廣義”的內(nèi)涵有多種。廣義的政府或“大政府”，在不同的國家有不同的內(nèi)涵：其一，國家機(jī)構(gòu)的總體、總和，或者等于人們常講的“當(dāng)局”。這種說法在世界上很多國家使用，非常普遍。中國政府也經(jīng)常在這個意義上使用“政府”。其二，政府等于國家機(jī)構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之和。這是基于政黨政治的事實(shí)，認(rèn)為政府與執(zhí)政黨為一體。這種含義，在不同的國家還不一樣。其三，在一些全民信教的國家，政府等于國家機(jī)構(gòu)和宗教領(lǐng)袖集團(tuán)之和。在這樣的國家里，政府成員必須是該國國教的教徒。[2](13-14)

第五種認(rèn)為，政府有理想政府與現(xiàn)實(shí)政府之分。所謂理想政府亦即“法理上的政府”或“理當(dāng)如此的政府”，是指一國的法律對本國政府的各種規(guī)定的綜合，包括政府體制、組織、職能以及政府在國家中的地位等。所謂現(xiàn)實(shí)政府也即“過程中的政府”或“確實(shí)如此的政府”，是指一個特定國家中實(shí)際發(fā)揮作用的那個實(shí)在的政府。它是按照法律發(fā)揮作用的，但是在執(zhí)法過程中，受法律條件和各種因素的影響，不可避免地存在著一定程度的“偏離”法律的現(xiàn)象。③

第六種是從最廣義的角度界定政府。所謂“最廣義”，就是說凡是履行社會公共權(quán)力的機(jī)關(guān)、組織等，都是政府。因此，除了所有的國家機(jī)關(guān)外，還包括執(zhí)政黨。[3](16-17)這與朱光磊教授所說的大政府的第二種含義一致。

第七種認(rèn)為政府除了廣義和狹義之分外，還可以從“一般意義上”理解政府。所謂“一般意義的政府”，即抽象意義上所謂的超越國家和階級、超越人類社會發(fā)展階段的政府。它涵蓋了人類社會有史以來的社會管理機(jī)構(gòu)，包括國家機(jī)構(gòu)的政府與非國家機(jī)構(gòu)的政府。它主要憑借法律（紀(jì)律）、道德、習(xí)俗乃至于風(fēng)俗，對全社會進(jìn)行管理。它具有權(quán)威的廣泛性、成員的非自愿性、暴力的壟斷性和權(quán)力的合法性等特點(diǎn)。[4](1-4)

第八種是從國家與政府的關(guān)系的角度來理解政府。有兩種代表性的看法：

其一，認(rèn)為國家是社會中享有主權(quán)的政治組織，而這個政治組織的機(jī)關(guān)便是政府。也就是說作為國家機(jī)關(guān)的政府是國家主權(quán)的管理者和行使者。管理和行使國家主權(quán)是政府的本質(zhì)。所謂管理國家主權(quán)，就是在一個確定的政治、經(jīng)濟(jì)與文化的制度框架內(nèi)，使國家主權(quán)得以運(yùn)行；所謂行使國家主權(quán)，就是通過政府的運(yùn)作，將國家主權(quán)固有的影響力表達(dá)出來。[5]

其二，認(rèn)為“國家”與“政府”這兩個概念至少有五個方面的不同：“第一，性質(zhì)及法律地位不同。國家側(cè)重于主權(quán)，而政府側(cè)重于治權(quán)，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的運(yùn)用和管理過程。國家是本，政府是末。第二，政府與國家意志可以一致但也可以不一致。政府被推翻不等于國家被推翻，相反，這可能是國家意志的體現(xiàn)。所以，國家體現(xiàn)了政治生活連續(xù)的一面，政府則體現(xiàn)了變動的一面。第三，形態(tài)不同，國家是抽象的，政府是具體的，政府更多涉及到組織結(jié)構(gòu)、管理體制，立法、司法、行政、軍事機(jī)構(gòu)及其人員等問題。第四，與領(lǐng)土、人口的關(guān)系不同，政府可以與領(lǐng)土、人口分離，但國家不能，故有‘流亡政府’而無‘流亡國家’之說。第五，使用的范圍層級不同。國家只能與全國性政權(quán)聯(lián)系在一起?？傊?，除了政治哲學(xué)、外交場合、機(jī)構(gòu)名稱外，日常研究和生活中基本上使用‘政府’一詞。但在中國政府有廣義、狹義之分，日常生活中更多指行政系統(tǒng)?！盵6](40)

臺灣著名學(xué)者楊幼炯也從國家與政府相區(qū)別的角度出發(fā)，認(rèn)為“國家是為增進(jìn)共同目的，滿足共同需要，有政治組織的人或團(tuán)體；政府則是陳述、表示、實(shí)現(xiàn)國家意志的代理機(jī)關(guān)、官吏或組織之總稱。政府是國家所必不可少的機(jī)關(guān)或代理者，但它并不是國家本身，就如一個公司的董事會不是公司的本身一樣。國家是一個由人民所組織而成的政治社會，不受外來的統(tǒng)治，對內(nèi)完全自主。政府就是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)”。[7](322)

第九種是從“治理”的角度，認(rèn)為政府有傳統(tǒng)與現(xiàn)代之分。在傳統(tǒng)治理模式下，“政府是統(tǒng)治人民的工具”。但在現(xiàn)代治理模式下，“政府是面向大眾的服務(wù)機(jī)構(gòu)?！盵8]也有的學(xué)者雖然沒有正面表述“政府是什么”，但是注意到西方“治理”理論引入中國社會后對以往中國社會所持“政府”的見解造成了觀念上的沖擊，主要表現(xiàn)為三：（1）政府不是絕對理性的，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，有其自身利益；（2）政府不是管理公共事務(wù)的唯一機(jī)構(gòu)和組織，廣大的社會中介組織可以分享政府的部分公共職能，政府不能成為社會資源的壟斷者；（3）政府的管理應(yīng)該引入市場競爭的機(jī)制。[9](15)

第十種是從“公共性”的視角出發(fā)，認(rèn)為政府是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。比如，樊綱認(rèn)為：“所謂‘政府’，作為一種公共機(jī)構(gòu)，其‘本份’的職能，說到底簡單的一句話就是‘組織和執(zhí)行公共物品的供給’。”“從邏輯上說（而不是從歷史順序上說），所謂‘政府’，在一定意義上正是根據(jù)這樣的公共需要而產(chǎn)生的——更嚴(yán)格一點(diǎn)說，政府本身的‘合法性’，正存在于這樣的公共需要當(dāng)中——政府本身是被公眾創(chuàng)造出來保護(hù)公眾權(quán)益、調(diào)解社會糾紛的社會仲裁人?！盵10](12-16)這種看法明顯受西方影響。

第十一種是轉(zhuǎn)述西方社會有關(guān)政府的看法，有兩種角度：

其一是從憲政理論的角度，正如劉軍寧所指出的：“經(jīng)典憲政理論把政府當(dāng)作一種必要的惡。政府的二重性決定了政府既可能對增進(jìn)人的福祉、維護(hù)人的自由作出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)；另一方面，又為專權(quán)和濫權(quán)提供了許多可乘之機(jī)?！盵11](21)其二是從經(jīng)濟(jì)自由主義的角度，正如盛洪所說：“實(shí)際上，也許只有經(jīng)濟(jì)自由主義才能理解國家或政府的真正含義。市場交易或個人的經(jīng)濟(jì)自由的前提，是受保護(hù)的產(chǎn)權(quán)，得到維護(hù)的交易秩序和對糾紛的有效調(diào)解。這些前提，只有在存在著一個政府的情況下才能得到保證，因?yàn)檎且环N提供安全、秩序和公正的、具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的制度安排。”[12](7)

以上就是當(dāng)代中國社會有關(guān)“政府是什么”的認(rèn)識和理解，總結(jié)起來有如下特點(diǎn)：

（1）以廣義政府（或宏觀政府）為主流，即把政府看作囊括立法、行政、司法等事務(wù)的統(tǒng)治、執(zhí)行與管理機(jī)關(guān)。

（2）一直沒有擺脫“機(jī)關(guān)”或“機(jī)構(gòu)”論，明顯受封建王朝“衙門”觀的影響。我們不妨看一下《辭源》中有關(guān)“政府”的辭條：“唐宋時稱宰相治理政務(wù)的處所為政府?！顿Y治通鑒》（215卷)唐天寶二年：‘李林甫領(lǐng)吏部尚書，日在政府，選事悉委侍郎宋遙苗晉卿?！ⅲ骸^政事堂’?！端问贰罚?19卷)歐陽修傳：‘其在政府，與韓琦同心輔佐，凡兵民官吏財(cái)利之要，中書所當(dāng)知者，集為總目，遇事不復(fù)求之有司?！盵1](1339)什么是“政事堂”呢?“唐宋宰相治理政國的處所。唐自武德初，三省長議事于門下省之政事堂。至武后光宅元年裴炎自侍中遷中書令，乃徙政事堂于中書省。開元中，張說為相，又改政事堂號中書門下，后列五房（吏、樞機(jī)、兵、戶、刑、禮)，下分曹以主眾務(wù)。宋承唐制，也有政事堂，又稱都堂?！盵1](1339-1340)這就是說，中國古代把宰相辦公的地方稱為政府。由于宰相是百官之首，所以這里的“政府”實(shí)際上是指中央政府。民間關(guān)于“政府”比較流行的說法是“衙門”，而“衙門”的長官經(jīng)常自稱“父母官”。曹沛霖就此指出：“我們對政府的看法始終停留在‘父母官’階段?！盵8](15)

（3）由于長期強(qiáng)調(diào)“管人”、“統(tǒng)治”，我們對政府持萬能主義的崇拜態(tài)度。

（4） 從理論資源來看，長期受制于馬克思主義的國家學(xué)說，強(qiáng)調(diào)政府的階級性、統(tǒng)治性。

（5）從方法論角度看，側(cè)重歷史、現(xiàn)實(shí)的描述性分析，缺乏嚴(yán)格的邏輯論證。

二

西方社會對于“政府是什么”的思考，大約可以分為四個時期：

（一）古希臘

古希臘的政治思想家大概沒有提出過“政府是什么”的問題。但是，他們無法回避以下兩個問題：人類應(yīng)該生活在一個什么樣的共同體之下?應(yīng)該設(shè)計(jì)一個什么的制度來運(yùn)轉(zhuǎn)這個共同體?關(guān)于這兩個問題的認(rèn)真探索是由西方政治學(xué)鼻祖亞里士多德做出的。

什么是理想的共同體呢?亞里士多德指出：

“我們看到，所有城邦都是某種共同體，所有共同體都是為著某種善而建立的（因?yàn)槿说囊磺行袨槎际菫橹麄兯J(rèn)的善)，很顯然，由于所有的共同體旨在追求某種善，因而，所有共同體中最崇高、最有權(quán)威、包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善。這種共同體就是所謂的城邦或政治共同體?！盵13](3)理想的共同體不能僅僅著眼于低級的物質(zhì)利益，必須追求德性、“至善”。該共同體的統(tǒng)治者在施政的時候務(wù)必要認(rèn)識到：“公正是為政的準(zhǔn)繩，因?yàn)閷?shí)施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎(chǔ)?！盵14](9)①它還要依靠制度，體現(xiàn)為亞里士多德所說的“政體”。所謂政體“就是對城邦中的各種官職——尤其是擁有最高權(quán)力的官職的某種制度或安排。[13](85-86)”這些政體都應(yīng)該是正宗政體，即“都應(yīng)以公民共同的利益為著眼點(diǎn)”，“以單純的正義原則為依據(jù)”，而不能“僅僅著眼于統(tǒng)治者的利益”。[14](86)但由于一個城邦的內(nèi)部構(gòu)成是復(fù)雜的，單一的政體便無法應(yīng)付，晚年亞里士多德認(rèn)為應(yīng)以混合的或均衡的制度來解決。

總的來說，亞里士多德所設(shè)想的城邦共同體，必須包含善、公正、規(guī)則、公民共同的利益、妥協(xié)等要素。也就是有的學(xué)者指出的，它應(yīng)體現(xiàn)獨(dú)立和自主的精神。[15](190-191)

不過，古希臘世界有一個共同的現(xiàn)象，就是大多數(shù)的思想家都厭惡“民主”。我們不要由此就認(rèn)為思想家們鄙視人民，是為剝削階級服務(wù)的。如果把他們對“善”的期待以及他們對“僭主”的鞭撻結(jié)合起來看，正好表明他們對人類本性的潛在懷疑和對強(qiáng)權(quán)、暴力的不滿。這些都為后世思想家思考如何組織政治生活種下了難能可貴的思想種子。

（二）中世紀(jì)

在“黑暗”而漫長的中世紀(jì)里，教會并沒有完全扼殺人們有關(guān)過一個什么樣的組織生活的思考。當(dāng)然，有許多思想的精粹都是在上帝的庇護(hù)下進(jìn)行的。著名的神學(xué)思想家托馬斯·阿奎那盡管贊賞君主政治，但是他有關(guān)政府或統(tǒng)治者必須照顧公共利益的觀點(diǎn)是值得深思的：

“假設(shè)一個統(tǒng)治者把自由人群體指向群體的公共利益，他的政府就會是正當(dāng)而公正的，因?yàn)樗m宜于自由人；但是，如果政府不是為了群體的公共利益，而是為了統(tǒng)治者的私人利益，它就走入了邪路，不會是公正的。”[14](12)

很顯然，世俗的政府如果是正當(dāng)?shù)脑?，必須引?dǎo)自由的人們?nèi)プ分鹚麄兊墓怖妫皇菫榱怂麄冏约旱乃饺死?。只有這樣，一個共同體才可能團(tuán)結(jié)在一起，而不是走向分裂。

中世紀(jì)末期也就是向近世過渡的宗教改革時期，著名宗教改革家馬丁·路德這樣寫道：“當(dāng)政府被賦予太多行動的自由時，后果是不堪設(shè)想；但若把它限制得太緊，也是有害的?！盵16](21)這是“由于世上的人都是敗壞的，并且一千人中也很少有一個真基督徒，若沒有法律和政府，人們將會互相吞吃，無人供養(yǎng)他的妻子和孩子，無人自食其力，無人服事神，世界將變成荒漠。所以上帝命定了兩種治理權(quán)力，屬靈的那種是在基督里通過圣靈造就基督徒和主義，而世上的政府約束非基督教和惡人，不管一個人喜歡不喜歡，并迫使他們維持俗世的和平，使其循規(guī)蹈矩”。[16](9)馬丁·路德的論述告訴我們：政府的存在是必須的，但它又不是完全可信的，因此限制其權(quán)力并規(guī)范其活動領(lǐng)域同樣是必須的。之所以這樣，就在于世俗之人隨時有作惡的可能。至此，近世的權(quán)力制約理論已經(jīng)呼之欲出了。

（三）近世

在中世紀(jì)，政府之所以不可完全信賴，那是因?yàn)槭浪椎娜藗冸x完美的神性還有距離。進(jìn)入近代以后，君權(quán)神授的理論受到批判，大多數(shù)思想家從自然權(quán)利、社會契約論的角度思考政府。

約翰·彌爾頓認(rèn)為，政府是一種信任，而不是一種占有，暴政理應(yīng)受到懲罰。惟有好政府才會使權(quán)力的行使合法化。他相信，人民首先是為了“安全自由地生活，避免受到暴力和不公正的傷害”，才“加入到一個政治組織中”；[14](91)所以“國王和行政官員的權(quán)力顯然只是衍生性的，讓渡性的，約束性的，由人民為了所有人的共同利益托管給他們的；權(quán)力根本上仍然保留在人民中間，要從他們手中奪走權(quán)力，除非侵害他們天生的自然權(quán)力?！盵14](93)人民與政府之間是委托與受托的關(guān)系，后來的盧梭極力闡發(fā)了這種觀點(diǎn)。他說：

“有人認(rèn)為服從首領(lǐng)時所根據(jù)的那種行為絕不是一項(xiàng)契約，這是很有道理的。那完全是一種委托，是一種任用；在那里，他們僅僅是主權(quán)者的官吏，是以主權(quán)者的名義在行使著主權(quán)者所托付給他們的權(quán)力，而且只要主權(quán)者高興，他就可以限制、改變和收回這種權(quán)力。轉(zhuǎn)讓這樣一種權(quán)利既然是與社會共同體的本性不相容的，所以也就是違反結(jié)合的目的的?！盵17](77)盧梭還為“政府”下了一個獨(dú)特的定義：“政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個中間體，以使兩者得以互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維護(hù)社會的以及政治的自由”。[17](76)

人民主權(quán)論者提醒統(tǒng)治者不要忽視人民的聲音，就連洛克的理論敵人羅伯特·費(fèi)爾默也這樣說：“如果有一個政府，不感激所有人都認(rèn)可的‘人民的一致同意’，那么，我發(fā)現(xiàn)那樣的政府沒有理由存在，即使該政府沒有脫離大眾，亦是如此。”[14](21)洛克認(rèn)為：“人類天生都是自由、平等和獨(dú)立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一個人的政治權(quán)力。任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的唯一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個共同體，以謀它們彼此間的舒適、完全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯”。[18](59)顯然，“政治權(quán)力”不能濫用，除非它追求的是“公眾福利”，因而進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾?。大衛(wèi)·休謨明確說：“我的目的不是將人民的一致同意排除在政府的正當(dāng)基礎(chǔ)之外；它在其中有一席之地，也的確是最好、最神圣的政府基礎(chǔ)。[14](24-25)”

激進(jìn)的掘地派思想家杰拉德·溫斯坦萊為“政府”下了一個定義：“一般而言，什么是政府?通過遵守特定的法律或法規(guī)，審慎而自由地調(diào)整地球和人類的舉止行為，以便所有的居民都可以在自己出生和成長的土地上享受和平、富足、自由的生活，這就是政府?！盵14](172)他說的“所有的居民”，自然包括人民，因此他說的政府必須首要關(guān)注人民的利益。

然而，人民是絕對可靠的嗎?目睹了法國大革命的思想家埃德蒙·柏克表達(dá)了他的擔(dān)憂：“政府是人類智慧的一項(xiàng)發(fā)現(xiàn)，用以提供人類所需要的東西。人類有權(quán)要求這些需要由這種智慧提供。在這些需要中，應(yīng)當(dāng)把出自公民社會的對充分限制人類激情的需要考慮進(jìn)來。社會要求的不僅僅是個人的激情應(yīng)當(dāng)受到控制，而且在大眾和團(tuán)體中要像在個人中一樣，人類的各種愛好應(yīng)當(dāng)被抵制，他們的意志應(yīng)當(dāng)被控制，他們的激情開始被抑制。惟有來自他們自身以外的力量才能做到這一點(diǎn)，而不是在履行其功能的過程中屈從于本身職責(zé)就是克制和征服的意志和那些激情。在這個意義上，人類受到的限制和享有的自由都應(yīng)當(dāng)被納入到他們的權(quán)利中?！盵14](31)從經(jīng)驗(yàn)主義出發(fā)，即使是“人民的”政府也必須予以控制，因?yàn)槿嗣竦募で楹陀S時可能毀掉它。

托馬斯·潘恩充分發(fā)展了上述思想：“社會是由我們的欲望產(chǎn)生的，政府是由我們的邪惡產(chǎn)生的?！鐣诟鞣N情況下都是受人歡迎的。但說到政府，即使是在它最好的情況下，也是一件免不了的禍害，而一旦碰上它最壞的時候，它就成了不可容忍的禍害?！盵19](2)“這便是政府如何起源和為什么會興起的原因，也就是說，這是由于人們德行的軟弱無力而必須采用的一種恰當(dāng)?shù)闹卫矸绞?，由此也回答了政府的意圖和目的，那就是自由和安全?！盵19](7)

政府存在本身就是人類的罪惡，就是人們德行不足的表現(xiàn)，所以是人類不得已的一種選擇。這些閃光的思想，既摧垮了人們對政府的迷戀，又揭示了人類理性的局限。他的思想后來被美國的開國功臣詹姆斯·麥迪遜所吸收：“野心必須用野心來對抗。……用這種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施?！盵20](264)

美國大陸會議通過的基本憲政文件《美國獨(dú)立宣言》這樣寫道：“我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的：人人生而平等；他們被告物主賦予某些不可讓渡的權(quán)利，其中包括生命、自由和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，他們建立了政府，而政府的正當(dāng)權(quán)利則來自于被統(tǒng)治者的同意。[14](177)”法國大革命的產(chǎn)物《人權(quán)和公民權(quán)宣言》中做出相似的規(guī)定：“任何政治團(tuán)體都旨在保護(hù)人與生俱來、不可動搖的權(quán)利。這就是自由、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫的權(quán)利。”[14](139)

既然政府的存在是一種兩難，什么樣的政府才是好的政府?

功利主義思想家邊沁以問答的方式寫道：“Q.什么是最好的政府形式?A.極有益于實(shí)現(xiàn)政府適宜目標(biāo)的形式。Q.什么是政府的適宜目標(biāo)?A.最大多數(shù)人的最大幸福。Q.什么是極有益于那個目標(biāo)的政府形式。A.純粹的民主制?！盵14](106-107)

維托里奧·阿爾菲里則認(rèn)為：“暴政和公正政府之間的區(qū)別，不是既定的法律是否存在（正如有些人愚蠢地宣稱的，有些人有敵意地宣稱的)，而是在好的政府中，法律不可能得不到實(shí)行?！盵20](100)托馬斯·杰斐遜說：“管的最少的政府就是最好的政府?！盵21](40)①約翰·密爾指出：“評價一個政府的好壞，應(yīng)該根據(jù)它對人們的行動，根據(jù)它對事情所采取的行動，根據(jù)它怎樣訓(xùn)練公民，以及如何對待公民，根據(jù)它傾向于促使人們進(jìn)步或是使人民墮落，以及它為人民和依靠人民所做工作的好壞?！盵22](29)

如果政府確實(shí)敗壞了，人民將如何?享利·大衛(wèi)·梭羅教導(dǎo)人們說：“我完全贊成這一句格言——‘最好的政府掌管最少’；我希望看到，它更其迅速系統(tǒng)地得以實(shí)行。我也相信，一旦實(shí)行，其最終結(jié)果便是如此——‘最好的政府一無所掌’；當(dāng)人們?yōu)榇藴?zhǔn)備停當(dāng)，這將是他們所能得到的政府。政府充其量是權(quán)宜之計(jì)；”“每個人都承認(rèn)革命的權(quán)利；這便是說，當(dāng)政府淪于暴政，或它效力極低、無法忍受，有權(quán)拒絕向其效忠。且有權(quán)對其反抗。”[23](16-19)梭羅的思想其實(shí)來源于《美國獨(dú)立宣言》：“當(dāng)任何一種形式的政府變得損害這些目的時，人民就有權(quán)利來改變它或廢除它，以建立新的政府。新的政府必須建立在這樣的原則基礎(chǔ)之上，并且按照這樣的方式來組織它的權(quán)利機(jī)構(gòu)，從而使得在人民看來，這樣最能夠促進(jìn)他們的安全和幸福?！盵14](177-178)

綜觀以上論述，我們不難發(fā)現(xiàn)，思想家們很少直接回答“政府是什么”的問題。約翰·密爾曾說：“所說的‘自治的政府’亦非每人管治自己的政府，而是每人都被所有其余的人管治的政府。”[23](4)這也沒有回答“政府是什么”。無政府主義思想家蒲魯東認(rèn)為：“在一個自由的社會里，國家或政府的角色本質(zhì)上是立法、動議、創(chuàng)造、創(chuàng)新和設(shè)立法律；它應(yīng)當(dāng)盡可能避免進(jìn)行行政管理。”[14](117)法國自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗雷德里克·巴斯夏的回答是：“政府的唯一職責(zé)是弘揚(yáng)正義?！盵25](441-442)美國總統(tǒng)亞伯拉罕·林肯強(qiáng)調(diào)說：“政府是一個國家的人民為了實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)，通過共同努力而形成的聯(lián)合體。……政府的立法目標(biāo)是‘為人民做他們需要但卻無法通過個人努力辦成、做好的事情?！盵14](32)這些都比較明確地強(qiáng)調(diào)了政府的職責(zé)。

進(jìn)入現(xiàn)代以后，許多思想家明確回答了“政府是什么”的問題。

（四）現(xiàn)代

如果說西方近代思想家對政府的理解偏向于規(guī)范主義的話，步入現(xiàn)代后就逐漸以經(jīng)驗(yàn)主義為主導(dǎo)了。

美國著名學(xué)者威爾遜教授認(rèn)為，“政府系國家的機(jī)器，它是社會控制的杠桿，而它的官員充任國家的代理者”。英國的《大眾百科全書》對政府的界定是：“由政治單位在其管理的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行自愿分配的機(jī)構(gòu)”。美國的《科里爾百科全書》寫道，“政府是指在一個有組織的社會中執(zhí)行國家職能的機(jī)構(gòu)或者是執(zhí)行這些職能的人們”。而美國的《新標(biāo)準(zhǔn)百科全書》將政府界定為“一個民族、一個帝國、一個公國、一個國家、一個城市或其他政治單元中的主要官員組成的政治組織或團(tuán)體的形式”。[4](6)①《簡明不列顛百科全書》指出：“政府是治理國家或社區(qū)的政治機(jī)構(gòu)”。它的功能全賴于對“同意”與“強(qiáng)迫”原則作某種程度的綜合運(yùn)用。[26](321)

沃塞曼認(rèn)為：“政府是一種政治組織，它管兩件事：1、制定決定什么人可以獲得社會上有價值的東西的規(guī)則。2、獨(dú)立管理社會上合法權(quán)力的使用。”[27](8)萊斯利·里普森認(rèn)為：“政府意味著握有官方職權(quán)的人代表國家行使權(quán)力。在這個意義上，即使國家還是那個國家，政府則有可能變化。因此，政府還暗含了國家內(nèi)部統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的區(qū)分”。[28](43)邁克爾·羅斯金等人認(rèn)為：“沒有政府的社會就像沒有裁判的棒球比賽?！缪葜愃撇门袉T的角色：它下了基本的規(guī)則，讓每個人都必須遵守?！盵21](39)S·E·芬納卻認(rèn)為，“政府就是制度化了的政治。”[29](382)

對“政府是什么”進(jìn)行了最完整概括的是《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，它主要從三個角度使用政府概念：“就其作為秩序化統(tǒng)治的一種條件而言，政府是國家權(quán)威性表現(xiàn)形式。其正式功能包括制訂法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律?！薄罢辉~還可以指對社會進(jìn)行統(tǒng)治的方法?！盵29](312)“在最廣泛的形式上，政府構(gòu)成了統(tǒng)治制度。這些制度幫助確定統(tǒng)治者彼此之間以及統(tǒng)治者同政治反對派之間、同政府的最重要的運(yùn)行部門——行政機(jī)構(gòu)中的職業(yè)官員之間相互關(guān)系的方式”。[29](314)

西方現(xiàn)代社會對“政府是什么”進(jìn)行的經(jīng)驗(yàn)性探討，離不開自然科學(xué)的興起和社會科學(xué)的發(fā)展。這似乎已經(jīng)割斷了與近世的聯(lián)系。事實(shí)上，關(guān)于“政府”的古典理論是進(jìn)行上述分析的基礎(chǔ)。之所以他們不再津津樂道于此，恰恰是因?yàn)楣诺淅碚撘呀?jīng)豐富到了極致。當(dāng)然，還有不少的思想家流露出了他們思古之幽情。

美國的新教神學(xué)家萊因霍爾德·尼布爾說：“一個自由的社會必須真正敬畏作為秩序源泉的政府的原則，但也必須堅(jiān)持政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)控制在人民的手中，政府的威嚴(yán)應(yīng)當(dāng)部分地源自維護(hù)正義的能力?！盵14](74)美國新政時代的著名記者李普曼說：“最好的政府是限制人民最少的政府，但同樣正確的是：最好的政府也是服務(wù)于人民最多的政府?！雹诿绹谌巳珖瘑T會頒布的《美國黑人獨(dú)立宣言》（1970年7月4日)完全重申的《美國獨(dú)立宣言》的思想。[14](199)美國學(xué)者梅利亞姆說：“政府不只是人民的仆人，而且是一個不能信賴的、靠不住的仆人?！盵30](41)布坎南指出：長期以來，人們認(rèn)為政府是一個公正無私的道德的專制者，它擁有的絕對的職能都是無私地追求社會公共利益的，把社會公共利益的最大化視為行政行為和政府制度的最終目標(biāo)。[31](35)他還發(fā)現(xiàn)，政治活動家們似乎有一種“天然的”傾向去擴(kuò)展政府行動的范圍和規(guī)模，去超越任何可以想象的公共界線。①這些實(shí)際上是警告世人不要放松對政府的“看管”。羅素對政府存在的兩難也深有感受：“一方面，因?yàn)檎潜匦璧摹牵硪环矫?，政府也會帶來?quán)力的不平等?！盵32](164)薩托利卻用十分肯定的語氣寫道：“權(quán)力屬于人民是建立一條關(guān)于權(quán)力來源和權(quán)力合法性的原則，這意味著只有真正自下而上授予的權(quán)力，只有表達(dá)人民意志的權(quán)力，只有以某種得以表達(dá)的基本共識為基礎(chǔ)的權(quán)力，才是正當(dāng)?shù)臋?quán)力，……只有當(dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民存在而不是相反這一點(diǎn)原則時，才有民主制度的存在?！盵33](38)

以上對西方社會關(guān)于“政府是什么”的理解與分析進(jìn)行了大致的勾勒，從中可以得出一些規(guī)律性的認(rèn)識：（1）關(guān)于政府的產(chǎn)生，基本上是建立在人性假定的根基上；（2）對政府的態(tài)度，基本上認(rèn)為它是不可完全信任的，對它必須盡力防范；（3）政府的權(quán)力來自于人民的委托，它必須建立在人民的同意基礎(chǔ)上；（4）政府必須把人民的公共利益作為自己的中心目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會公正，控制自己的欲望；如果趨向敗壞，人民就有權(quán)變置它。

三

綜合以上闡述，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國社會對“政府是什么”的理解，相比于西方表現(xiàn)出明顯的差異：

（1）對政府產(chǎn)生的理解明顯回避人性的假定與分析；（2）對政府長期秉持信任的態(tài)度；（3）盡管確認(rèn)了政府權(quán)力合法性來自于人民，但是對權(quán)力的特性認(rèn)識嚴(yán)重不足，因而對政府權(quán)力疏于警惕、防范，乃至于很難落實(shí)于制度安排；（4）盡管強(qiáng)調(diào)政府為人民服務(wù)和官員的公仆地位，但是由于長期側(cè)重于統(tǒng)治，對于社會公共利益與社會公正始終關(guān)注不夠。

概括地說，這些差異是不同的歷史文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)環(huán)境造成的。指出這些差異的目的，不是要當(dāng)代中國政府改革與建設(shè)照搬西方，而是要在對“政府”本身進(jìn)行深刻理解的基礎(chǔ)上對中國政府做出合乎民族特性與時代特色的調(diào)整。當(dāng)下中國社會倡導(dǎo)建立公共服務(wù)型政府，就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。為了深化中國政府改革與建設(shè)，前提性條件就是要始終對“政府是什么”這個“自明性”問題進(jìn)行追問。我們時刻需要檢討以下四個問題：“（1）政府需要人性理論作為支撐嗎?（2）政府奉行的道德準(zhǔn)則可靠嗎?（3）政府如何保持對權(quán)力的敬畏?（4）政府如何安排自己的利益?”只有這樣，我們對“政府是什么”的認(rèn)識，才可能回歸到以人為本的基點(diǎn)，真正傾聽與回應(yīng)人民的聲音。為此，我們還要時刻捫心自問：我們手中的權(quán)力是否真正為人民所用?我們的愛心、責(zé)任心與道德熱忱是否真正系于人民?我們是否把實(shí)現(xiàn)人民的公共利益與社會公正始終作為自己的利益?

總之，“政府是什么”是中國政府改革與建設(shè)必須面對的前提性思考。如果政府總是疏于甚至不屑于去問自己是誰，實(shí)際上就是不希望“讓人人都說清，哪一種政府才能得到他的尊敬”[23](17)，那么它就極有可能造成這樣的局面：

“政府只聽見自己的聲音，它也知道它聽見的只是自己的聲音，但是它卻欺騙自己，似乎聽見的是人民的聲音，而且要求人民擁護(hù)這種自我欺騙。至于人民本身，他們不是在政治上有時陷下迷信有時又什么都不信，就是完全離開國家生活，變成一群只管私人生活的人?！盵34](78)

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（責(zé)任編輯：適存）