澄清吏治：威懾與預(yù)防

摘 要：明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪的立法形式呈多元化，即以《大明律》為基點(diǎn)，具體內(nèi)容散見(jiàn)于令、大誥、條例，以及各類(lèi)監(jiān)察法規(guī)等不同的法律形式之中，并隨時(shí)代的發(fā)展而變革與調(diào)適，這些確曾對(duì)澄清明代官僚政治有所貢獻(xiàn)。然而，在肯定其制度功能的同時(shí)，也應(yīng)看到其作用的局限性，即與前代諸朝相比，注入了更多的理想化成分，凸顯了極為功利性的立法意圖。探究歷史脈絡(luò)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其所遭遇的實(shí)踐困境，與其法價(jià)值的缺失不無(wú)緣故。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察官；職務(wù)犯罪；立法形式；立法特色

作者簡(jiǎn)介：丁玉翠（1970-），女，黑龍江哈爾濱人，法律史博士，黑龍江大學(xué)法學(xué)院講師，從事中國(guó)法律史研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：DF08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504(2007)04-0096-06收稿日期：2007-03-15

由中國(guó)傳統(tǒng)法律文化所決定，明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法依然體現(xiàn)了中國(guó)古代傳統(tǒng)立法的一貫特點(diǎn)，即以國(guó)家根本法典——《大明律》為基點(diǎn)，具體內(nèi)容散見(jiàn)于令、大誥、條例，以及各類(lèi)監(jiān)察法規(guī)等不同的法律形式之中；即使在同一律典當(dāng)中，其規(guī)定也呈分散狀態(tài)，并根據(jù)內(nèi)容的輕重緩急，在表現(xiàn)形式上呈現(xiàn)不同的強(qiáng)弱變化。明代立法技術(shù)已相當(dāng)嫻熟，盡管關(guān)涉監(jiān)察官職務(wù)犯罪的立法形式呈多元化，但同一時(shí)期各類(lèi)立法在規(guī)范層面上卻能各有側(cè)重，而又互不侵?jǐn)_；雖然不同法律中規(guī)定了同一內(nèi)容，也不見(jiàn)相互抵牾，多為重申或互補(bǔ)，并隨時(shí)代的發(fā)展而變革與調(diào)適。

一、明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法形式解構(gòu)

（一）國(guó)家基本法律中之立法例

中國(guó)古代吏治立法的特點(diǎn)之一，就是在作為國(guó)家基本法律的律典當(dāng)中，始終“以職務(wù)犯罪為傳統(tǒng)內(nèi)容”[1]（Ｐ５-7），“最遲從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期以降主要是作為控制和維持官僚機(jī)器有效運(yùn)作的工具而存在”[2]（P163）。有明一代，先后制定了三部不同類(lèi)型的國(guó)家基本法律，即《大明律》、《大誥》和《問(wèn)刑條例》?？疾煳覈?guó)古代官制，監(jiān)察官始終被視為政府機(jī)構(gòu)中主要職官的一種，并未獨(dú)立于官僚集團(tuán)之外，因此在明代的基本法律中，關(guān)于監(jiān)察官職務(wù)犯罪的內(nèi)容實(shí)際上隱現(xiàn)于職官犯罪的規(guī)定之中。

1．《大明律》：奠定重罰監(jiān)察官職務(wù)犯罪的基調(diào)

關(guān)于監(jiān)察官職務(wù)犯罪的內(nèi)容，在《大明律》中并不占有特別突出的地位。相關(guān)條款大致可分為三類(lèi)：（1）針對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪的專(zhuān)門(mén)條款。該類(lèi)條款在《大明律》中僅有一條，卻最具代表性——有史以來(lái)第一次在國(guó)家基本法典中將“風(fēng)憲官犯贓”作為專(zhuān)條單列，并明確規(guī)定了重上加重的處罰措施。即：“凡風(fēng)憲官吏受財(cái)，及于所按治去處求索借貸人財(cái)物，若賣(mài)買(mǎi)多取價(jià)利及受饋送之類(lèi)，各加其余官吏罪二等?！盵3]（卷23，《刑律六·受贓》）《唐律》對(duì)糾彈官犯贓，雖加重處罰，但僅“與監(jiān)臨罪同”，而《大明律》則規(guī)定“加其余官吏罪二等”，即在監(jiān)臨罪上再加二等處罰?？梢?jiàn)明代對(duì)風(fēng)憲官犯贓的處罰更為嚴(yán)厲。（2）在有關(guān)職官犯罪的規(guī)定中，特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官作為犯罪主體的條款。該類(lèi)條款是將監(jiān)察官作為執(zhí)行國(guó)家特定行政職能的官吏，從執(zhí)行具體職務(wù)的角度，突出監(jiān)察官這一犯罪主體的。其科處刑罰與加重情節(jié)的規(guī)定與適用，并不專(zhuān)指風(fēng)憲官，也包括其他行使同類(lèi)職能的官員。如：“凡上司官及使客經(jīng)過(guò)，若監(jiān)察御史、按察司官出巡按治，而所在各衙門(mén)官吏出郭迎送者，杖九十。其容令迎送不舉問(wèn)者，罪亦如之。”[3]（卷12，《禮律二·儀制》）“……若各衙門(mén)官進(jìn)呈實(shí)封誣告人，及風(fēng)憲官挾私彈事，有不實(shí)者，罪亦如之。若反坐及加罪輕者，從上書(shū)詐不實(shí)論?！盵3]（卷22，《刑律五·訴訟》）這類(lèi)條款在《大明律》中并不多見(jiàn)。（3）未出現(xiàn)風(fēng)憲官等字樣，但監(jiān)察官是該罪主要犯罪主體之一的條款。該類(lèi)條款所涉內(nèi)容，也多是監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)所重視并特別強(qiáng)調(diào)的方面。如：“……若監(jiān)臨勢(shì)要為人囑托者，杖一百；所枉重者，與官吏同罪。至死者，減一等。若受贓者，并計(jì)贓以枉法論?！盵3]（卷26，《刑律九·雜犯》）監(jiān)察法規(guī)對(duì)此亦有突出強(qiáng)調(diào)：“正統(tǒng)四年定：凡都察院官及監(jiān)察御史、按察司官吏人等，不許于各衙門(mén)囑托公事，違者比常人加三等，有贓者從重論?！盵4]（卷209，《都察院一·風(fēng)憲總例》）作為明王朝最基本的廉政法律，《大明律》以國(guó)家根本法典的形式為監(jiān)察官職務(wù)犯罪定下了重罰的基調(diào)。非但法網(wǎng)甚密，且體現(xiàn)了“重典治吏”的立法政策，將監(jiān)察官的特權(quán)與特別責(zé)任掛鉤，約束并嚴(yán)懲其非法行為。但除“風(fēng)憲官犯贓”條款外，其懲罰的嚴(yán)厲程度，并未超出明代對(duì)官吏職務(wù)犯罪整體性、普遍性加重處罰的層面。

2．《御制大誥》：監(jiān)察官職務(wù)犯罪的立法走向嚴(yán)刑化

《御制大誥》中關(guān)于監(jiān)察官犯罪的內(nèi)容相對(duì)較多，其重要條目包括：《大誥初編》3條（諭官生身之恩第二十四、奸吏建言第三十三、御史汪麟等不才第六十八），《大誥續(xù)編》4條（韓鐸等造罪第二十四、枉禁凌漢第三十一、朝臣蹈惡第五十、奸宿軍婦第六十四），《大誥三編》3條（進(jìn)士監(jiān)生不悛第二、御史劉志仁等不才第三十九、排陷大臣第四十）。其內(nèi)容多為強(qiáng)調(diào)對(duì)初任科道、初犯監(jiān)規(guī)者寬宥，對(duì)冥頑不化者再犯不赦，并予以嚴(yán)懲等案例的描述，以及以明刑弼教為目的的訓(xùn)誡和感嘆；一些條目還對(duì)該類(lèi)官員地位與職責(zé)的特殊性予以特別強(qiáng)調(diào)。明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法重刑化傾向，集中體現(xiàn)在這三編《大誥》之中，其處罰之嚴(yán)厲曠古未有，表明了洪武帝對(duì)監(jiān)察官腐化墮落的極大失望和決心整肅監(jiān)察隊(duì)伍的強(qiáng)烈愿望。如：在一個(gè)案件的處理中，就有4名御史被凌遲處死，14名御史被處其他刑罰[5]（《御制大誥三編·排陷大臣第四十》）。就具體刑罰來(lái)講，雖手段較《大明律》更為苛酷，如“墨面文身，挑筋去指”[5]（《御制大誥初編·奸吏建言第三十三》）等，體現(xiàn)了立法嚴(yán)刑化的趨向，但與其他官吏犯罪所受刑罰的嚴(yán)酷程度大致相同，不具有獨(dú)立于其他官吏的嚴(yán)刑特征。

3．《問(wèn)刑條例》：對(duì)明初重典整飭監(jiān)察吏治的調(diào)整與矯正

《問(wèn)刑條例》中幾乎沒(méi)有專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官職務(wù)犯罪的規(guī)定，只是個(gè)別條款從具體事務(wù)執(zhí)行的角度有所涉及和補(bǔ)充。如：“各處巡按御史，都、布、按三司分巡、分守官，查盤(pán)軍器，若有侵欺物料，那前補(bǔ)后，虛數(shù)開(kāi)報(bào)者，不論官旗、軍人，俱以監(jiān)守自盜論。贓重者，照侵欺倉(cāng)庫(kù)錢(qián)糧事例擬斷。衛(wèi)所官三年不行造冊(cè)，致誤奏繳者，降一級(jí)，各該都司、守巡等官，怠慢誤事，參糾治罪?！盵3]（《問(wèn)刑條例·工律一》）這也從側(cè)面說(shuō)明，《大明律》對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪的規(guī)定在有明一代應(yīng)是始終適用不輟的?！秵?wèn)刑條例》并沒(méi)有從根本上改變明代重典治吏的立法取向，它“最終不過(guò)是在處理犯罪行為時(shí)謀求妥當(dāng)性的技術(shù)問(wèn)題。對(duì)事案提出的質(zhì)疑并沒(méi)有超出技術(shù)的范疇”[6]（P38）。但明代條例因時(shí)而制，更為精確地體現(xiàn)了明朝中后期的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況，是中后期職官犯罪的重要法源文獻(xiàn)?！秵?wèn)刑條例》對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法的影響、調(diào)整與矯正，更多的是由監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)體現(xiàn)的。

通過(guò)對(duì)上述內(nèi)容的梳理可以推斷，在明代的基本法律中，除贓罪外，各類(lèi)形態(tài)的職務(wù)犯罪立法基本上沒(méi)有僅因風(fēng)憲官犯科就加重處罰的特殊刑責(zé)。一般來(lái)講，同一犯罪形態(tài)，若對(duì)監(jiān)察官有犯加以重罰，那么其他官吏犯此科也要承擔(dān)同樣的責(zé)任。明代始終將監(jiān)察官犯罪納入到整個(gè)官僚集團(tuán)犯罪中考量，并將其政治上對(duì)監(jiān)察制度的仰賴(lài)體現(xiàn)于犯罪處罰之中。

（二）監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)中之立法例

明代統(tǒng)治者從立國(guó)之初即著手監(jiān)察立法，并不斷因時(shí)更定。明代監(jiān)察法規(guī)“條例甚備，各以類(lèi)分列”[4]（卷209，《都察院一·風(fēng)憲總例》），涵蓋了監(jiān)察過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)，達(dá)到了前所未有的嚴(yán)密程度。從規(guī)范監(jiān)察官職務(wù)行為角度來(lái)看，對(duì)監(jiān)察人員的紀(jì)律要求，多為單純的督促、告誡、威懾、教化及禁止性?xún)?nèi)容，而對(duì)監(jiān)察人員違法犯罪處以具體而確切刑罰的規(guī)定，相對(duì)來(lái)說(shuō)卻較少。但是，對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪的全面預(yù)防與從重處罰，仍是其中最醒目的一部分。在這些監(jiān)察法規(guī)中，涉及監(jiān)察官職務(wù)犯罪內(nèi)容的條款可分為四類(lèi)：

1．重申《大明律》等國(guó)家基本法律的規(guī)定

該類(lèi)監(jiān)察條款是對(duì)基本法律中相關(guān)條款的強(qiáng)調(diào)或細(xì)化，其具體刑事責(zé)任以基本法的規(guī)定為準(zhǔn)則。這類(lèi)重申條款，一般在國(guó)家基本法律中已有嚴(yán)厲處罰的規(guī)定，所以在專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察法規(guī)中雖沒(méi)有加重處罰的表述，卻仍具有嚴(yán)刑的性質(zhì)。如在《大明律》中，對(duì)風(fēng)憲官“挾私妄奏”、“糾言不實(shí)”等行為已經(jīng)規(guī)定了“反坐”、“反坐及加罪輕者，從上書(shū)詐不實(shí)論”等極為嚴(yán)厲的處罰措施，因而監(jiān)察法規(guī)中僅以“抵罪”來(lái)表述[4]（卷209，《都察院一·糾劾官邪》）；還有對(duì)“容令迎送”的行為，被譽(yù)為“得治世之平”的《唐律》并未禁止，而《大明律》設(shè)專(zhuān)條明令予以杖罰，已“可謂嚴(yán)矣”，因而監(jiān)察法規(guī)中僅強(qiáng)調(diào)“舉問(wèn)如律”，如有規(guī)避，方“從重論”[4]（卷210，《都察院二·出巡事宜》）。

2．處罰重于《大明律》等國(guó)家基本法律的規(guī)定

該類(lèi)監(jiān)察條款是在基本法律已有普適性規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)察官這一犯罪主體規(guī)定了更為嚴(yán)苛的刑責(zé)，是明代“風(fēng)憲官犯罪從重論”的典型證明。如不許囑托公事，“違者比常人加三等，有贓從重論”；不許挾私沮壞，“違者杖八十”；不得干礙合問(wèn)人數(shù)，“敢無(wú)故占吝不發(fā)者，與犯人同罪”等等，處罰均重于《大明律》與《問(wèn)刑條例》等基本法律的規(guī)定。基于明代監(jiān)察官的職廣權(quán)重，在防范其職務(wù)犯罪方面，除厚賞速升外，展示嚴(yán)刑峻罰的威懾力量也是必不可少的手段之一。值得一提的是，《大明律》中的一些相關(guān)條款，總體來(lái)講，較《唐律》處罰要輕或大體相當(dāng)，這也為監(jiān)察法規(guī)加重責(zé)任提供了可擴(kuò)展的空間。

3．律無(wú)正文而根據(jù)具體監(jiān)察事項(xiàng)規(guī)定的特別責(zé)任

該類(lèi)監(jiān)察條款是針對(duì)監(jiān)察工作的特殊性，對(duì)國(guó)家基本法律所不載，而在主要的監(jiān)察事項(xiàng)中又時(shí)有出現(xiàn)，且影響重大的職務(wù)違法犯罪情形作出的補(bǔ)充性規(guī)定，如“保獎(jiǎng)屬官，不許行謝禮。與者，受者，俱坐贓論”[4]（卷211，《都察院三·撫按通例》）；還有對(duì)“陳告官吏取受不公等事”要求“不得轉(zhuǎn)委”，“違者，杖一百”[4]（卷210，《都察院二·出巡事宜》），看似較《大明律》及《唐律》處罰為輕，而實(shí)質(zhì)上《大明律·告狀不受理》所言“不受理”事項(xiàng)，及《唐律·越訴》中“若應(yīng)合為受，推抑而不受”之規(guī)定，并不包括民告官的內(nèi)容。因而，該類(lèi)監(jiān)察法規(guī)實(shí)質(zhì)上仍然隱含了對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪嚴(yán)刑化的立法意識(shí)。其旨在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官“糾劾百官”職能的特殊性和重要性，是否承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，是以該行為是否發(fā)生在監(jiān)察類(lèi)職務(wù)行為中，或行為主體是否監(jiān)察官員為前提條件的。

4．不直接規(guī)定刑罰措施的禁止性規(guī)定

該類(lèi)監(jiān)察條款是在基本法律已對(duì)一般官員的職務(wù)犯罪行為規(guī)定了明確刑責(zé)的情況下，對(duì)監(jiān)察官實(shí)施該類(lèi)行為，只有“考以不職”、“考察降黜”等籠統(tǒng)規(guī)定，如：對(duì)“御史自行酷虐及縱庇不究者”，僅規(guī)定“回道考以不職”[4]（卷210，《都察院二·出巡事宜》），而《大明律》、《問(wèn)刑條例》均規(guī)定了一般官吏實(shí)施“凌虐罪犯”行為的具體刑罰；還有對(duì)“薦舉方行，即以事敗，官箴已壞，故為容隱者”，僅規(guī)定“回道之日，考察降黜”[4]（卷210，《都察院二·出巡事宜》），而《大明律》、《問(wèn)刑條例》對(duì)“貢舉非其人”、“舉用有過(guò)官吏”都有明確的刑罰規(guī)定，《唐律》更規(guī)定了略重于《大明律》的責(zé)任。表面看來(lái)，該類(lèi)條款對(duì)監(jiān)察官的規(guī)制強(qiáng)度，似乎低于基本法律。然而，由于明代非刑罰處罰方式的嚴(yán)厲性有時(shí)更高于刑罰，且監(jiān)察官的回道考察、升除降黜的規(guī)定亦非輕緩，并均取自上裁，因而可以認(rèn)為，監(jiān)察法規(guī)雖未特別強(qiáng)調(diào)，但是監(jiān)察官實(shí)施同類(lèi)行為，需承擔(dān)嚴(yán)厲的法律責(zé)任與后果仍是必然。

通過(guò)對(duì)上述內(nèi)容的考察可以認(rèn)為，明代對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法的“從重論”，主要體現(xiàn)在監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)之中，而且加重處罰的規(guī)定更側(cè)重于都察院的官員。同時(shí)，在職務(wù)犯罪立法方面，《大明律》的基本法地位從未被動(dòng)搖過(guò)，即使在條例盛行的中后期。不與《大明律》等基本法律相抵牾，始終是監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法的基本底線(xiàn)。

（三）皇帝諭旨和詔令之特別立法

除律、令、誥、例之外，明代帝王的諭旨和詔書(shū)，涉及監(jiān)察官犯罪與懲處的內(nèi)容也不計(jì)其數(shù)。主要包括：

1． 針對(duì)監(jiān)察官犯罪具體案件之詔書(shū)

明代針對(duì)監(jiān)察官犯罪具體案件及處理意見(jiàn)之詔書(shū)非常多，并對(duì)其后監(jiān)察官職務(wù)犯罪的定罪量刑具有一定影響力，甚而確定其法定效力。如：“太監(jiān)袁琦有罪，凌遲處死，并誅其黨陳海等十人，詔諭天下。又諭都御史顧佐，內(nèi)臣出外有犯令者，所在官司奏聞重治。知而不奏，罪同”[7]（卷33，《中官考上》）。

2． 針對(duì)非特定監(jiān)察官員之敕諭

為規(guī)范監(jiān)察官職務(wù)行為，勸誡和預(yù)防其職務(wù)犯罪，明代皇帝常以敕諭的方式，申明對(duì)監(jiān)察官的要求和期望，其中也包含著對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪嚴(yán)懲的內(nèi)容。如天順年間，英宗所頒敕諭：“其間但有不諳憲體，不立名節(jié)，在內(nèi)在外如前所為者，具名以聞，從公黜退，及有別無(wú)非為，止是不宜憲體者，亦從奏請(qǐng)改除?！凡宦?，責(zé)在爾等察舉。爾等不職，責(zé)在御史糾劾，黜幽陟明，國(guó)輿斯具，朕不爾私。爾等其各如敕奉行，永為遵守”[8]（卷276，天順元年三月戊子）。

3．赦書(shū)

中國(guó)傳統(tǒng)的大赦制度，在明代亦同樣發(fā)達(dá)，明代歷朝都發(fā)布了許多大赦天下的詔書(shū)，其中主要內(nèi)容就是對(duì)各類(lèi)犯罪的赦免和寬宥，具有特別的立法意義。洪熙帝即帝位時(shí)大赦天下之詔書(shū)，第一次對(duì)風(fēng)憲官犯罪設(shè)立了赦免限制，以后基本上被遵循不變。詔曰：“其風(fēng)憲官有犯贓罪，不許復(fù)職，放回原籍為民當(dāng)差。”[9]（卷1上，永樂(lè)二十二年八月丁巳）

可以說(shuō)，這些皇帝的諭旨和詔書(shū)，具有特別刑法的意義，也是明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪的立法淵源。誠(chéng)如史載：“蓋太祖用重典以懲一時(shí)，而酌中制以垂后世，故猛烈之治，寬仁之詔，相輔而行，未嘗偏廢也”[10]（卷94，《刑法二》）。

二、明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪之立法特色

與前代諸朝相比，明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法在總體思想上并沒(méi)有更多的創(chuàng)新與突破，主要還是承襲了中國(guó)古代傳統(tǒng)的“理想化”①立法模式；在立法技術(shù)和手段上，“既效法盛唐時(shí)期立法的典范，又有反映時(shí)代特點(diǎn)的追求和變更”[11]（P41-42），體現(xiàn)了更為功利的立法傾向。它一方面貫徹了有關(guān)職官犯罪整治的基本原則，如：嚴(yán)格區(qū)分公罪與私罪、針對(duì)各類(lèi)官吏及其職司的同罪異罰原則、實(shí)行職務(wù)連帶責(zé)任原則以及堅(jiān)持全面處罰原則等等，體現(xiàn)了明代官吏職務(wù)犯罪立法的一般特色；另一方面它還基于犯罪主體——治官之官的特殊性，及其職務(wù)活動(dòng)的特殊性——集行政、司法、立法等綜合監(jiān)察活動(dòng)于一體，形成了自己的立法特色。

（一）宏觀(guān)考察：理想化程度之提升

明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪的立法，從整體來(lái)看注入了更多的理想化成分。具體體現(xiàn)在兩方面：一是以完備的立法作為其構(gòu)建理想狀態(tài)制度的基礎(chǔ)，增加了一些與社會(huì)現(xiàn)實(shí)很難契合的規(guī)定，而監(jiān)察官能否擁有全面執(zhí)法能力的考量，在立法中的影響力更趨弱化。如：《大明律》中增設(shè)了對(duì)監(jiān)察官“容令迎送”行為處以杖刑的專(zhuān)條。清人薛允升對(duì)此的評(píng)價(jià)是：“此條《唐律》無(wú)文，蓋謂不必禁止也。明特立專(zhuān)條，可謂嚴(yán)矣。然試問(wèn)終能禁止否耶？與其虛設(shè)，不如刪除。”[12]（P183）同時(shí)，這一規(guī)定在明代不同時(shí)期監(jiān)察法規(guī)被一再重申和強(qiáng)調(diào)的事實(shí)，也隱含了其難以執(zhí)行或收效甚微的現(xiàn)實(shí)困境。因而該類(lèi)監(jiān)規(guī)是否達(dá)到立法的預(yù)期效果，很值得懷疑。二是為保證制度的完備，在具體立法中，事無(wú)巨細(xì)，立法的可行性完全屈從于理想化設(shè)計(jì)的需要。一些制度的規(guī)定更注重對(duì)監(jiān)察官行為的引導(dǎo)和刑罰威嚇作用，而具體落實(shí)的考量顯然并未為立法者重視。如作為巡按御史回道考察標(biāo)準(zhǔn)的《滿(mǎn)日造報(bào)冊(cè)式》，總計(jì)28條，凡監(jiān)察所涉及的事項(xiàng)無(wú)所不包，細(xì)碎繁瑣達(dá)到了極致，但其施行未久即陷入執(zhí)行的困境。更由此導(dǎo)致潛規(guī)則代替法律，逐步成為某些監(jiān)察官心目中的行為規(guī)范。如監(jiān)察官（包括臨時(shí)差遣者）出巡，雖有不許枉道回家的規(guī)定，然現(xiàn)實(shí)中卻遵循著“優(yōu)假一年”的宿弊②。當(dāng)然這種理想化的立法模式，與統(tǒng)治者希冀以嚴(yán)格的約束，牢固地控制監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的立法宗旨并不矛盾。

（二）微觀(guān)分析：功利性立法之定位

明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪的立法，完全以維護(hù)專(zhuān)制皇權(quán)統(tǒng)治的需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，凸顯了極為功利性的立法意圖。根據(jù)專(zhuān)制統(tǒng)治的需要，對(duì)不同類(lèi)型的職務(wù)犯罪，在立法上表現(xiàn)出不同的輕重緩急。

1．對(duì)涉贓型職務(wù)犯罪立法的鐘情

監(jiān)察官犯贓較一般官吏犯贓處罰為重的立法政策，在明代之前早已有之。明代更將這一立法技術(shù)奉為圭臬，在監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法中，懲貪內(nèi)容占據(jù)了核心地位。首先，在歷代已突出嚴(yán)懲風(fēng)憲官貪墨之贓的基礎(chǔ)上，不僅于《大明律》中作出了重上加重的規(guī)定，并以“風(fēng)憲官犯贓”專(zhuān)條予以特殊強(qiáng)調(diào)，而且在其他關(guān)涉監(jiān)察官職務(wù)犯罪的法條中亦對(duì)此有所突出，同時(shí)，《御制大誥》中關(guān)于監(jiān)察官被繩之于法的判例，多數(shù)都有貪污賄賂或其他坐贓致罪的情節(jié)。其次，在監(jiān)察法規(guī)中，立法者對(duì)監(jiān)察官涉贓犯罪也給予了超乎尋常的關(guān)注。在各類(lèi)監(jiān)察職務(wù)行為規(guī)范中，幾乎都有此類(lèi)內(nèi)容的隱現(xiàn)：或是直接規(guī)定了“有贓者從重論”的罰則；或是以禁止某些行為的方式，表達(dá)了預(yù)防涉贓犯罪的立法隱喻。即便是在皇帝特別的敕諭中，對(duì)貪贓枉法的告誡也是最經(jīng)常和最嚴(yán)厲的。這種立法狀況是與明代社會(huì)的整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境、世風(fēng)與價(jià)值觀(guān)念的轉(zhuǎn)變等現(xiàn)實(shí)相吻合的。

2．嚴(yán)刑重罰的相對(duì)局限性

除風(fēng)憲官犯贓外，明代基本法律中關(guān)于監(jiān)察官職務(wù)犯罪之立法，并不具有單獨(dú)的或特別的嚴(yán)罰性質(zhì)。其懲罰的嚴(yán)厲程度，并未超出明代對(duì)官吏職務(wù)犯罪整體性、普遍性加重處罰的層面。即使在為史學(xué)公認(rèn)的具有嚴(yán)刑特色的《御制大誥》中，就刑罰手段來(lái)講，雖處罰較《大明律》更為苛酷，體現(xiàn)了立法嚴(yán)刑化的趨向，但總體上與其他官吏犯罪所受懲罰的嚴(yán)峻程度大致相當(dāng)，亦不具有獨(dú)立于其他官吏的嚴(yán)刑特征，部分犯罪者還可得到“戴罪還（降）職”等改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。在監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)中，其立法的重刑特征較為突出。其嚴(yán)厲程度及標(biāo)準(zhǔn)，主要取決于統(tǒng)治者以此實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定統(tǒng)治秩序的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)監(jiān)察官的處罰，除貪污受賄外，還有兩個(gè)方面的處罰較為嚴(yán)峻，一是對(duì)皇帝的不忠順或有損皇帝權(quán)威；二是涉及官民之間關(guān)系的職務(wù)犯罪。然而嚴(yán)刑峻法所固有的局限性，并沒(méi)有妨礙監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法的苛酷性。這種立法的定位，又為明代“以小制大”監(jiān)察機(jī)制能夠有效實(shí)施提供了制度依據(jù)。

3．以監(jiān)察職能的權(quán)重確定罰則的輕重

明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法，體現(xiàn)了全面防范、重點(diǎn)打擊的立法策略。最突出的表現(xiàn)就是：監(jiān)察職能愈重要，處罰愈嚴(yán)厲；反之亦然。從監(jiān)察職務(wù)活動(dòng)的整體來(lái)看，對(duì)糾劾官邪、出巡按察、司法監(jiān)督等重要監(jiān)察職能方面的職務(wù)犯罪處罰最為嚴(yán)酷，并在監(jiān)察法規(guī)中被多次強(qiáng)調(diào)。它尤其注重御史出巡中職務(wù)犯罪的懲治與預(yù)防，其條款最多，規(guī)定也十分明確，許多條款的最后，都是關(guān)于在該項(xiàng)職能行使中會(huì)發(fā)生何種職務(wù)犯罪，如何處置和處罰的內(nèi)容。而對(duì)于簡(jiǎn)單的日常事務(wù)性監(jiān)察，則規(guī)定了相對(duì)寬松的罰則，甚或沒(méi)有具體罰則的要求。從具體監(jiān)察事項(xiàng)來(lái)看，除普遍性的“有贓從重論”而外，對(duì)監(jiān)察官?lài)谕泄?、懷私按?wèn)、曠職廢事等關(guān)系重大的職務(wù)犯罪，以及直接危及皇權(quán)統(tǒng)治和皇帝威嚴(yán)的薦舉涉濫、風(fēng)聞?dòng)樕系刃袨椋O(shè)定了相對(duì)嚴(yán)厲的處罰規(guī)定；但對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)禮糾儀、照刷文卷等失職犯罪，處罰則相對(duì)輕緩。

4．對(duì)失職和職務(wù)不作為犯罪的擴(kuò)張立法

隨著監(jiān)察權(quán)能的不斷高漲，監(jiān)察官承擔(dān)失職責(zé)任的范圍亦極度擴(kuò)張。為遏止內(nèi)耗，保證監(jiān)察實(shí)效，立法上將失察、漏察等責(zé)任作了更為細(xì)密化、嚴(yán)厲化的規(guī)定。失職罪的成立不以造成嚴(yán)重后果為必要條件，只要失于履行職責(zé)，無(wú)論是否造成嚴(yán)重后果，都要受到嚴(yán)懲，當(dāng)然，有嚴(yán)重后果的處罰更重。這也是監(jiān)察官職能的廣泛性和重要性所決定和需要的。同時(shí)，明代還將不作為職務(wù)犯罪立法納入重點(diǎn)整治與防范的視線(xiàn)。就明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪而言，較為典型的是曠職、瀆職等行為。其中，對(duì)某些嚴(yán)重危及監(jiān)察實(shí)效的不作為犯罪，處罰極其嚴(yán)厲。如：對(duì)“知而不舉，見(jiàn)惡不拿”，“杖一百，發(fā)煙瘴地面安置，有贓從重論”[4]（卷209，《都察院一·風(fēng)憲總例》）。這一點(diǎn)因明代對(duì)監(jiān)察官的嚴(yán)重倚賴(lài)，以及權(quán)力與政治斗爭(zhēng)的紛繁復(fù)雜，具有了更大的意義，即監(jiān)察官的不作為，具有比一般職務(wù)犯罪更大的危害性，甚至帶來(lái)災(zāi)難性的后果。依據(jù)現(xiàn)代刑法學(xué)的觀(guān)點(diǎn)，在對(duì)不作為犯罪的作為義務(wù)的規(guī)定上，應(yīng)采取保守的而非擴(kuò)張的態(tài)度，刑法中不作為職務(wù)犯罪的規(guī)定應(yīng)是有限的。從這一角度看，明代擴(kuò)張監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法中不作為犯罪的規(guī)定，在一定程度上反映了立法的嚴(yán)苛，即通過(guò)懲罰手段對(duì)監(jiān)察官加諸了更廣泛的監(jiān)察義務(wù)。

5．因犯罪主體不同的重點(diǎn)立法

立法者對(duì)監(jiān)察官職務(wù)犯罪的重視程度，因犯罪主體的不同而存在差異，主要表現(xiàn)在：在中央監(jiān)察活動(dòng)中，重御史（都察院），輕言官（六科）；在地方監(jiān)察活動(dòng)中，重監(jiān)察御史，輕按察司官。明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法中，絕大多數(shù)是針對(duì)御史，尤其是監(jiān)察御史、巡按御史職務(wù)犯罪的規(guī)定，其立法重點(diǎn)在于維護(hù)各項(xiàng)政務(wù)活動(dòng)的正常運(yùn)行，以及緩和官民矛盾等方面；對(duì)六科給事中職務(wù)犯罪則少有專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)其言諫職能的行使并無(wú)特別要求，主要強(qiáng)調(diào)的仍是與都察院職能相重合的各項(xiàng)職務(wù)犯罪立法。另外，對(duì)負(fù)有地方監(jiān)察職能的按察司官等職務(wù)犯罪的規(guī)定，在內(nèi)容上也大大少于對(duì)監(jiān)察御史、巡按御史的規(guī)定，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的多為司法職務(wù)犯罪，其他方面的規(guī)范則較弱。這是因不同監(jiān)察人員承擔(dān)的監(jiān)察職責(zé)大小不一、輕重不同而形成的。擁有何種職權(quán)就要承擔(dān)何種相應(yīng)職責(zé)，這是時(shí)至今日也仍須遵循的立法原則，但從立法對(duì)不同主體作區(qū)別規(guī)定的特點(diǎn)，也可看出明代多重雙軌制監(jiān)察系統(tǒng)運(yùn)行的不平衡性。

明代以《大明律》為根本，輔之以《大誥》、《問(wèn)刑條例》等法規(guī)和皇帝的詔令、諭旨，重視監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)的作用，共同組成了預(yù)防與懲治監(jiān)察官職務(wù)犯罪的嚴(yán)密法網(wǎng)。在明代，這些確曾對(duì)澄清官僚政治有所貢獻(xiàn)?！肮时O(jiān)察官員違法犯紀(jì)者，須特定律條，嚴(yán)為懲治，如此則不敢倚勢(shì)作威，受賄不法，本正源清，綱紀(jì)自易建立?！盵13]（P330）可為佐證的是，“洪武以來(lái)，吏治澄清者百余年，當(dāng)英宗、武宗之際，內(nèi)外多故，而民心無(wú)土崩之虞，由吏鮮貪殘故也”[14]（卷33，《明初吏治》）。在這里，嚴(yán)懲“治官之官”污濁不職的監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法，不能不說(shuō)在其中起了一定的威懾和預(yù)防作用。因而若單從技術(shù)方面評(píng)價(jià)，明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法可謂成就斐然，實(shí)為前代所不及，其中許多具體的規(guī)范和技巧，包含了諸多科學(xué)因素，其也因故成為清代立法之摹本。然而，在肯定其制度功能的同時(shí)，也應(yīng)看到其作用的有限性，統(tǒng)治者通過(guò)內(nèi)容完備的立法以期求得監(jiān)察吏治的清明這一愿望終未實(shí)現(xiàn)，明代還是走上了吏治廢弛的故道。探究歷史脈絡(luò)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，明代監(jiān)察官職務(wù)犯罪立法遭遇的實(shí)踐困境，與其法價(jià)值的缺失不無(wú)緣故。歷史無(wú)論如何推進(jìn)，社會(huì)性質(zhì)不發(fā)生根本變化，貪墨之風(fēng)不會(huì)因立法的嚴(yán)苛完備戛然而止；監(jiān)察官也不會(huì)為統(tǒng)治者所愿，成為濁流中孤立的清廉者。欲使其完滿(mǎn)執(zhí)行監(jiān)察責(zé)任，當(dāng)然更難。正如朱元璋自己的哀嘆：“朕朝治而暮犯，暮治而晨亦如之，尸未移而人為繼踵，治愈重而犯愈多，宵晝不遑寧處，無(wú)可奈何?！盵5]（《御制大誥續(xù)編·罪除濫設(shè)第七十四》）

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[責(zé)任編輯李宏弢]