義務(wù)教育公平的矛盾分析（下）

三、新義務(wù)教育法執(zhí)行中的矛盾分析

新修訂的《義務(wù)教育法》將均衡發(fā)展和公平的理念貫徹其中，它是實現(xiàn)義務(wù)教育公平發(fā)展的法律基礎(chǔ)和依據(jù)，但基于現(xiàn)實當中義務(wù)教育公平矛盾的存在，這一法律在實施過程中將會產(chǎn)生以下三方面的矛盾：

第一是目前已存在的教育不均衡、不公平與《義務(wù)教育法》所要求的教育均衡、公平發(fā)展要求、目標的矛盾。

義務(wù)教育的不公平已經(jīng)存在，造成不公平的重點校、校中校等已普遍存在，怎么處理和解決這一問題是教育主管部門實施《義務(wù)教育法》過程中不可回避的實際問題。扶持薄弱學(xué)校是現(xiàn)在大多數(shù)地方都在做的?；蛘哒f是普遍認可的解決問題的策略，沒有人提出把已經(jīng)存在的重點學(xué)校變成普通學(xué)校。但僅僅從一個角度去考慮均衡問題還是有局限性的。新法實施后，改制校的問題如何解決，按照新《義務(wù)教育法》來要求，學(xué)校國有資產(chǎn)應(yīng)怎樣估算?人怎么安排?教師關(guān)系怎么放?占有國家編制的老師怎么辦?這都是一系列需要解決好的問題。

第二是教育之外存在的不均衡、不公平現(xiàn)象和新《義務(wù)教育法》所要求的均衡、公平之間的矛盾。社會發(fā)展的不均衡、不公平肯定會影響到教育發(fā)展的不均衡、不公平。比如說，社會上有一定經(jīng)濟、社會地位的人。他們對子女就學(xué)會有較高的要求。但那些弱勢群體的子女難道就沒有資格享受優(yōu)質(zhì)教育嗎?新法實施后部分教師待遇降低問題也是這樣的例證。一些重點學(xué)校的教師，原來的一些待遇來源本身就是不合理的，比如收擇校費等。但是如果一些偏遠地區(qū)的教師待遇由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相對落后或財政對教育的支持力度不夠，就有可能造成新的不公平。

第三就是法律要求的均衡、公平和我們現(xiàn)有的教育管理體制的矛盾?，F(xiàn)有的教育管理體制實際上就存在造成教育不均衡、不公平發(fā)展的因素，比如說分級管理，現(xiàn)在強調(diào)省級統(tǒng)籌，這在一定程度上會解決一些不均衡的問題，但實際上，它的解決范圍還是有限的。教育的主要管理措施還是縣一級的教育主管部門在負責實施，各縣之間不均衡，單靠省級統(tǒng)籌是否能夠?qū)崿F(xiàn)均衡發(fā)展?另外，校長也是有行政級別的，級別不一樣怎么做到均衡呢?級別越高的自然掌握的資源就會越豐富。

四、義務(wù)教育不公平矛盾存在的原因分析

義務(wù)教育不公平矛盾存在的原因是多重復(fù)雜的，有人劃分為客觀和主觀原因，有人分為經(jīng)濟、社會、政治原因，還有人分為內(nèi)部與外部原因，若從實際影響義務(wù)教育公平的相對獨立的因素分析，主要包括以下幾種：

1.經(jīng)濟社會發(fā)展狀況

從根本上說，教育公平必須建立在一定的經(jīng)濟水平和社會公平的基礎(chǔ)上，尤其要在多大程度上確保適齡兒童均等的入學(xué)和受教育的基礎(chǔ)上體現(xiàn)公平。經(jīng)濟社會發(fā)展主要以下列方式影響義務(wù)教育的公平：

一是由于經(jīng)濟總量的水平限制，政府能夠?qū)嶋H提供的義務(wù)教育機會數(shù)量不足，難以滿足全體適齡兒童接受義務(wù)教育的需求。中國在第一部《義務(wù)教育法》頒布實施時，整體經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，用僅占世界1.5％的公共教育經(jīng)費，對約占世界20％的教育對象實施教育，中西部多數(shù)縣級財政收入60％以上用于教育，不少地方政府或集體為實施普及義務(wù)教育背上債務(wù)，不少家庭“因教致貧”，也有不少義務(wù)教育階段的學(xué)生“因貧困失學(xué)”，這些都在一定程度上導(dǎo)致義務(wù)教育的不公平。在過去的20年里，義務(wù)教育主要依靠的是地方政府和家庭提供的經(jīng)費支持，中央和省級政府提供的經(jīng)費較少，遵循誰出錢誰管事的原則，義務(wù)教育的管理也主要由地方負責，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，造成不同地區(qū)的義務(wù)教育實施的質(zhì)量與水平參差不齊，中央和省級沒有足夠的財力支撐全面整體調(diào)整的政策與措施出臺，這種狀況也造成義務(wù)教育的不公平。

二是社會的階層分化情況，嚴重的階層分化必然影響義務(wù)教育的公平。

簡言之，在幅員遼闊，地區(qū)、家庭和個體間差異較大的中國，義務(wù)教育的公平問題需要通過經(jīng)濟發(fā)展和社會進步逐步加以解決。

2.城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低固然造成義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)差距明顯，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致義務(wù)教育不公平的深層原因。

首先，教育機會不平等。戶籍制度導(dǎo)致不同人群享受不同的教育機會。長期存在的城鄉(xiāng)二元分治的社會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費、教育設(shè)施、師資等義務(wù)教育資源存在巨大差異且相互隔絕，不能共享，農(nóng)村戶口的適齡兒童即便在城市住居，也不能或難以享受城市的教育資源，即便是在城市教育資源富余的情況下，這種享用也存在重重障礙，由此強化了城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育機會的不平等。

其次，文化資本積累的差異導(dǎo)致不平等。城鄉(xiāng)兒童生活在不同的文化氛圍中，農(nóng)村與城市間的經(jīng)濟文化差距使得農(nóng)村兒童的文化資本積累受到限制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使這種限制在一定程度上合法化，而在統(tǒng)一的學(xué)業(yè)評價標準下，由于城市兒童具有較農(nóng)村兒童更為豐厚的文化資本積累，農(nóng)村兒童要在義務(wù)教育階段獲得學(xué)業(yè)的成功要比城市的同等智力水平的兒童困難得多。

再者，教育內(nèi)容與價值的差異導(dǎo)致的不平等。由于義務(wù)教育的人文社會科學(xué)的教材都在一定程度上存在強烈的城市生活價值取向。并以此代表著先進、文明、現(xiàn)代，農(nóng)村價值暗喻著自然、過去與落后，且教材內(nèi)容中有較多的農(nóng)村兒童不熟悉的場景與內(nèi)容，使用農(nóng)村兒童不熟悉的符號系統(tǒng)，實施農(nóng)村兒童處于劣勢的考試與評價方式，這些都對農(nóng)村兒童成長與發(fā)展造成不利，從而造成不公平。

此外，城鄉(xiāng)義務(wù)教育政策存在的差異也在一定程度上導(dǎo)致不公平。在教育政策上長期形成的優(yōu)先城市、重點投入、效率優(yōu)先，以城市為目的，鄉(xiāng)村為工具等政策思路一時還難以改變，這種源于計劃經(jīng)濟體制的城鄉(xiāng)分割的政策慣性還在發(fā)揮作用，并在一定程度上導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的義務(wù)教育不公平。

簡言之，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)兒童在享受義務(wù)教育資源、入學(xué)機會、學(xué)習內(nèi)容、教學(xué)與評價等多方面都因存在差異而導(dǎo)致不公平，使得有比城市更多的農(nóng)村兒童在義務(wù)教育過程中被淘汰。

3.分級管理體制

“分級管理”是上世紀80年代隨著政府的其他權(quán)力下放而對基礎(chǔ)教育管理權(quán)實施的下移。1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革決定》確立并開始實施這一體制，1993年以前實施的是“地方負責，分級管理”，其中的“地方”主要是縣、鄉(xiāng)兩級；1994年以后調(diào)整為“以縣為主的分級管理”。分級管理的基本精神是由地方政府負責管理和籌措義務(wù)教育所需資金，從而中央政府在義務(wù)教育經(jīng)費的籌措與分配中承擔相對較低的份額與比重，縣、鄉(xiāng)兩級政府成為實施義務(wù)教育的主體，承擔著實施義務(wù)教育90％以上的費用。從明確責任，調(diào)動地方辦教育的積極性角度看，“分級管理”體制確實在一定程度上為基礎(chǔ)教育帶來活力，加快了普及義務(wù)教育的速度。同時，它也拉大了不同地區(qū)間教育發(fā)展的差距，使得義務(wù)教育的發(fā)展趨于不均衡：

首先，責任不明確不合理造成不公平。由于“地方負責”的各級政府具體責任沒有明確劃分，或難以明確劃分，客觀上導(dǎo)致層層下放義務(wù)教育的辦學(xué)權(quán)力，層層下放義務(wù)教育經(jīng)費籌措的責任。近20年以來，普及義務(wù)教育的責任和負擔主要由縣、鄉(xiāng)、村三級承擔，不少縣須將60％以上的財政收入投入到義務(wù)教育上，地方為及早普及九年義務(wù)教育背上了沉重的債務(wù)；同時，掌握了較多稅源，具有較大經(jīng)費籌措能力的中央和省級財政對義務(wù)教育承擔的責任卻很小。這種不合理的狀況在1999年實行稅費改革，取消教育附加和農(nóng)村教育集資之后顯得更為嚴重。

其次，拉大了城鄉(xiāng)與地區(qū)間的差距造成不公平。由于中國各地經(jīng)濟發(fā)展狀況十分不平衡。這種不平衡突出表現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)兩級，不同省之間的人均GDP可能存在一兩倍的差距，而同一個省內(nèi)不同縣之間的差距可能達到數(shù)十倍，不同鄉(xiāng)之間的差距則可能高達數(shù)百倍。在分級管理的體制下，因當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的差異，不同縣、鄉(xiāng)、村之間義務(wù)教育生均公用經(jīng)費差距明顯，不同縣、鄉(xiāng)、村之間義務(wù)教育資源不能共享，從而一方面造成義務(wù)教育資源一定程度的浪費。另一方面拉動了優(yōu)質(zhì)師資及其他優(yōu)質(zhì)教育資源的逆向流動，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和城鎮(zhèn)教師編制反倒比經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)及農(nóng)村要寬松得多，教師的工薪收入也高得多，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)義務(wù)教育較大的不均衡，較大的不公平。

再者，地方領(lǐng)導(dǎo)認識的差異導(dǎo)致不均衡。無論是否以縣為主，實行分級管理，義務(wù)教育的管理權(quán)限在地方，各地不同領(lǐng)導(dǎo)人對義務(wù)教育重要性的認識存在較大的差異，而又缺少相應(yīng)的規(guī)范，或無法加以規(guī)范，因此各地對義務(wù)教育管理的隨意性大，甚至存在一些混亂，造成義務(wù)教育的不均衡與不公平。

總體上，分級管理是造成義務(wù)教育發(fā)展不均衡，從而造成城鄉(xiāng)和不同地區(qū)接受義務(wù)教育的條件不均等，導(dǎo)致義務(wù)教育不公平的教育管理因素。

4.重點校政策

我國各級教育中普遍存在重點校源于恢復(fù)高考之后，當時是基于快出人才、出好人才的權(quán)宜之計，但在后來發(fā)展中受多重因素的影響逐漸演變?yōu)榻逃还降挠|發(fā)點。

重點學(xué)校政策的主要內(nèi)容是通過政策的傾斜支持，以“窗口”、“示范”、“實驗”的名義使一些學(xué)校在財源、條件、師資、生源以及評先評優(yōu)等方面享受了諸多的優(yōu)惠。這一政策導(dǎo)致失于政策傾斜的學(xué)校，有的經(jīng)過自身的艱苦奮斗，尚能維持在二類校水平，更多的則淪為薄弱校。重點校政策的結(jié)果是以不公平的政策保證了少數(shù)學(xué)校的一枝獨秀，而丟掉了大多數(shù)學(xué)校和學(xué)生的發(fā)展，它的不公平性是明顯的。重點校政策導(dǎo)致不公平的作用機理是：

第一是選擇性入學(xué)造成的入學(xué)機會公平問題?！皳裥！庇址催^來使不同學(xué)校間的差距拉大。

第二是不同兒童享受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的機會存在明顯差距。重點學(xué)校政策人為造成學(xué)校的不均等性，義務(wù)教育學(xué)校的不均等性主要體現(xiàn)在師資力量、生源、經(jīng)費、學(xué)校硬件設(shè)備、教育質(zhì)量、教學(xué)環(huán)境、政策環(huán)境等方面。這種不均等性存在于同一區(qū)域內(nèi)部，對比鮮明，顯然不公平。

第三是部分重點中學(xué)轉(zhuǎn)制導(dǎo)致新的更大的不公平。近年原有的重點中小學(xué)校等優(yōu)質(zhì)教育資源紛紛“轉(zhuǎn)制”，辦“校中校”，收取高額學(xué)費，加大了優(yōu)質(zhì)公共教育資源供求的矛盾，助長了擇校風的蔓延。公辦學(xué)校本是公共資源，通過享受政策傾斜的重點學(xué)校反過來收取高額擇校費、贊助費，嚴重偏離了義務(wù)教育的基本精神。

第四是加大了教育資源分布的不均衡。重點學(xué)校是精英教育政策的體現(xiàn)，在教育財政和教師聘用制度上實行傾斜。從而人為地把學(xué)校分為三六九等。大辦重點學(xué)校、示范性學(xué)校使本來就有限的教育資源過多地流向條件好的學(xué)校，而對薄弱學(xué)校關(guān)注的則較少，人為地拉大了學(xué)校間的差距。

可見，重點校政策是導(dǎo)致義務(wù)教育不公平的主要原因之一。

5.質(zhì)量評價標準不合理

合理的評價是實現(xiàn)義務(wù)教育公平的杠桿，不合理的評價是造成不公平的重要原因。質(zhì)量標準是實現(xiàn)深層次的教育公平的重要依據(jù)，由于目前尚未建立起在全國范圍內(nèi)一致且可操作的義務(wù)教育評價標準，使得義務(wù)教育在實施的過程中存在不公平現(xiàn)象無法加以檢測，人為加劇了不公平，影響到學(xué)生的培養(yǎng)和發(fā)展，主要表現(xiàn)為：

一是一些學(xué)校的質(zhì)量觀褊狹，義務(wù)教育學(xué)校實行功利性的應(yīng)試教育，違背以人為本的教育原則和教育的內(nèi)在規(guī)律，未能公平地向所有受教育對象提供受教育者成長與發(fā)展所需要的教育。

二是不同學(xué)生受到的義務(wù)教育待遇存在差別。依據(jù)現(xiàn)有對學(xué)生的評定標準，在同一學(xué)?；蛲话嗉墐?nèi)，不同學(xué)生受到的義務(wù)教育待遇存在著差異。

三是不同學(xué)生的發(fā)展需要在義務(wù)教育過程中滿足的程度差別較大。

四是通過對教師的不公平評價產(chǎn)生不公平。尤其是“應(yīng)試教育”主導(dǎo)下的教師評價，認為學(xué)生升學(xué)率高，考試成績好的就是好教師。各地普遍實行的是把學(xué)生考試成績作為衡量教師工作業(yè)績的惟一標準，并把學(xué)生考試成績同學(xué)校對教師的獎懲、評聘直接掛鉤，在客觀上迫使教師在課堂上關(guān)注優(yōu)秀生，以優(yōu)秀生為參照來確定課堂教學(xué)的內(nèi)容、難度、方式等，卻全然不顧那些發(fā)展相對滯后的學(xué)生，暴露出課堂教學(xué)的極端不公平。

簡言之，用更加廣闊的視野來考察、分析、思考并解決義務(wù)教育公平的矛盾可以看出，義務(wù)教育公平矛盾的存在是社會公平問題的歷史積累在教育中的體現(xiàn)，其主要矛盾隨著社會的發(fā)展而發(fā)生變化；現(xiàn)階段義務(wù)教育公平的主要矛盾是精英需求與大眾利益之間的矛盾，從形而上的層面審視精英需求與大眾利益之間的關(guān)系，既不能為滿足精英的需求而損害大眾的利益，也不應(yīng)為保護大眾的利益而不顧精英的需求，而是應(yīng)該在社會的發(fā)展中找到這兩者的一致點與平衡點，盡可能滿足所有受教育對象的成長與發(fā)展需求。由于義務(wù)教育公平矛盾存在的社會基礎(chǔ)將在一定時期內(nèi)存在，完全徹底解決義務(wù)教育公平問題將是一項長期的工作，從社會和諧發(fā)展的角度考慮，必須始終不渝地將解決義務(wù)教育公平問題當作教育工作重中之重的目標之一。

(作者單位：中央教育科學(xué)研究所)